CHAPITRE NEUVIÈME

Procédure de conflit

Qui peut élever le conflit ? — Les art. 6, 8, 9 et 10 de l'ordonnance du 17 juin 1828 réservent au Préfet le droit d'élever le conflit : le Préfet compétent est celui dans le département duquel se trouve le tribunal judiciaire indûment saisi.

Une difficulté s'élève, dans le cas suivant :

Lorsque, après la cassation d'un jugement ou d’un arrêt, l'affaire a été renvoyée devant un autretribunal ou une autre cour, le droit d'élever le conflit appartient-il au préfet du département dans lequel se trouve le premier tribunal ou la première cour, ou au préfet du département danslequelse trouve le tribunal ou la cour de renvoi? (Voir C. d’État1861. D. 62, 3,29)

J'estime que c’est le préfet du département dans lequel a été rendu un jugement repoussant le déclinatoire d’incompétence qui a droit d'élever le conflit. En effet, sa compétence est déterminée ratione loci, et le débat renvoyé devant une seconde juridiction, après cassation, n’est que la suite régulière de la première instance : le préfet du département dans lequel se trouve la cour de renvoi, est étrangère à la question, et ne peut pas avoir reçu compétence de l'arrét de cassation. Sinon, il s’en suivrait qu'il tiendrait ses pouvoirs de l'autorité judiciaire, puisque celle-ci pourrait, en déterminant à son choix le tribunal de renvoi, devenir ainsi attributive de compétence à tel ou tel préfet.

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En outre, le Préfet, en élevant ce conflit, saisit la juridiction administrative : or, évidemment, quelque soit le tribunal de renvoi, c’est (au cas où le Conseil de Préfecture est compétent,) celui du département primitif et non pas du département de renvoi qui devra juger : il en résulte que, seul, le préfet de ce premier département aura qualité pour élever le conflit, car on ne comprendrait pas qu’un Conseil de Préfecture fut saisi par le préfet d’un autre département.

M. Cormenin, conflit (III), décide négativement cette question, parce que le Préfet n’a pas compétence en dehors de son département (sic ord. 14 avril 1836,) mais cet argument ne s’applique qu’à l'élévation du conflit devant Le premier tribunal saisi et nous venons de démontrer que le tribunal de renvoi n’est que le succédané du tribunal du département: Or, si l'on n’admettait pas que la compétence territoriale du préfet établie ratione loci par l'introduction de l'instance, demeure attachée à sa personne, malgré le renvoi, il faudrait nier aussi que le même préfet puisse élever le conflit en appel, si la Cour d'Appel siége hors de son département, ou que le Préfet puisse plaider devant le Conseil d'État ou la Cour de Cassation, parce qu'ils siégent à Paris; logiquement, ce serait alors le préfet de la Seine qui devrait suivre toutes les instances départementales devant ces deux juridictions suprêmes.

Deux arrêts contredisent en partie notre doctrine :

« Le conflit peut être élevé par le préfet du département dans lequel siége le tribunal saisi du litige, à l'exclusion du préfet du département de l'immeuble litigieux. (28 juillet 1864 C, d'État.)

Le préfet du département dans lequel siége le tribunal qui a rendu le jugement de compétence a seul le droit d'élever le conflit, en appel, mais il a été jugé que, au cas où un jugement ou arrêt d’incompétence a été cassé, le préfet du département du tribunal de renvoi peut élever le conflit. (C. d'État 15 mars 1858.)

Or, il y a inconséquence à établir des règles différentes pour l’appel ou pour le renvoi ; ces deux phases de la procédure ne sont jamais que des conséquences de la première instance, laquelle a fixé la compétence pour toute la durée de l'affaire.

Il y a de graves inconvénients pratiques à déplacer ainsi la compétence et à substituer un Préfet nouveau à celui qui a instruit et préparé le procès. Nous proposerions du moins que le Préfet du département où siége le tribunal de renvoi, ne put élever le conflit qu’en vertu d’une délégation de son collègue, seul chargé de suivre toute l'instance, et par une sorte de commission rogatoire. D'ailleurs les termes des deux arrêts précités ne repoussent pas absolument la compétence du premier Préfet, car ils autorisent l'alternative, et admettent l'élévation du conflit par le second, sans prohiber formellement l’accomplissement de cet acte par le premier.

Effet de l’arrêté de conflit. Parmi de très-nombreuses décisions de la jurisprudence, quis’est montrée flottante sur ce point, nous choisissons un arrêt qui donne la véritable doctrine juridique sur la portée du déclinatoire < Lorsque, sur la poursuite correctionnelle dirigée contre un agent du Gouvernement, le Préfet a proposé un déclinatoire tendant à faire statuer par l'autorité administrative sur la portée d'actes administratifs auxquels le prévenu prétend s'être conformé, le tribunal, doit admettre ce déclinatoire, mais ilne doit pas se déclarer incompétent pour connaître des faits eux-mêmes ; il lui appartient seulement de surseoir jusqu'à ce que l'autorité administrative ait statué sur l'interprétation desdits actes, sur leur régularité, ainsi que Sur la question de savoir si le prévenu en a excédé les termes. (Paris 18 avril 1877.) |

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Procédure devant le Tribunal des Conflits.

La procédure devant le tribunal des conflits est réglée par le Décret du 96 octobre 1849.

L'instruction se fait par écrit, elle est confiée à un des membres du tribunal désigné à cet effet; l’art 8, dispose qu'après le rapport. adressé par lui, les avocats des parties peuvent présenter des observations orales. Il en résulte 1°que l'intervention des parties n’est pas obligatoire; 2 qu'elle ne manifeste pas de simples observations.

Cette particularité de procédure prouve que le tribunal des conflits n’est pas considéré comme une juridiction proprement dite ; il exerce une portion de la souveraineté, et dépariage les deux autorités judiciaire et administrative ; c’est entre elles que s'élève véritablement le litige, et les parties n’y jouent qu’un rôle incident — ceci explique pourquoi elles ne peuvent pas prendre de conclusions, et comment leur intervention aux débats n’est pas requise.

On a fait de ce principe deux autres applications.

Récusation. — « Les parties ne peuvent récuser un membre de tribunal de conflit. (Trib. conf. 4 Novembre 1880) Les causes de récusation de l’art. 378 du Code de procédure ne sont pas applicables ici. »

. En effet, avons-nous dit, le Tribunal des conflits exerce un rôle de Souveraineté ; il succède au Souverain qui, avant les lois de 1850 et de 1872, statuait sur les conflits « le conseil d’État entendu » mais sans être lié parson avis: or onnepouvait pas récuser le Souverain. — La composition du Tribunal a changé, mais son caractère persiste.

D'ailleurs la récusation ne se comprend pas là où elle modifierait gravement l'essence même de la juridiction : par exemple en récusant les membres de la Cour de Cassation qui ont déjà connu de l'affaire (378 Pr.) on détruisait l'équilibre au profit de l’élément administratif — ou bien en cas de conflit négatif, si le Conseil d'État et la Cour de Cassation

avaient tous deux connu de l'affaire, c’est le Tribunal des conflits lui-même qui disparaîtrait en entierpar la récusation. sic observations du Commissaire du gouvernement dans (l'arrêt du 4 Novembre 1880).

Interdiction aux parties d’introduire de nouveaux moyens dans les causes. — « La validité des arrêtés de conflit ne peut être appréciée que d’après les conclusions prises et les moyens invoqués au moment où le conflit a été élevé, et il n’y a pas lieu, dès lors, pour le Tribunal des conflits, de prononcer sur une demande qui se trouve formulée, pour la première fois, dans les observations produites devant le tribunal. » (Trib. confl. 27 Décembre 1879.)

Le tribunal des conflits n’a d'autre mission que de règler la compétence entre les autorités administrative et judiciaire, et il ne peut statuer par suite, que sur les questions à raison desquelles ces deux autorités étaient divisées.

D'autre part les parties n’étant admises à lui présenter que de simples observations, ne peuvent prendre de conclusions proprement dites pour modifier le caractère de la cause.

Partage des juges. — « Le Garde des Sceaux est le départiteur du tribunal des conflits. » (Trib. confi. 14 janv. 1880, application de la loi du 24 mai 1872, art. 95).

Dans l’ancien tribunal des confits (L. du 4 fév. 1850, art. 1, 2, 3) il ne pouvait se présenter de cas de partage, car il y avait obligatoirement 9 juges à l’audience, le ministre de l'Intérieur étant remplacé par celui de l’Instruction publique, et les membres titulaires par des membres suppléants.

Il n’en est plus de même, aujourd’hui (L. 1879, art. 95), les juges doivent être au nombre de 8 au moins; si les 8membres titulaires ont pris part àla délibération et se partagent on doit appeler le ministre président — avant l'un des suppléants.

Cette pratique est analogue à celle des divers corps judiciaires.

Effets de l’arrêt du tribunal des conflits. — Lorsque

le tribunal des conflits annule un arrêté de conflit, son arrêt reconnait la compétence de l’autorité judiciaire, et met obstacle à ce que désormais on invoque l’incompétence.

Il rend l'État non recevable à intervenir dans l’instance, puisqu'il est déclaré hors de cause.

Enfin, il détermine irrévocablement le caractère de faute personnelle de l'acte imputé aux agents, qui ne peuvent plus désormais se prétendre couverts par leur immunité administrative. (Cassat. req. 3 janvier 1876.)

Véritable rôle du Tribunal des conflits. Depuis la loi du 24 mai 1872, le juge des conflits n’est plus une autorité administrative : son rôle est uniquement de départager deux juridictions.

Il en sortirait, au préjudice de l'autorité administrative, s’il jugeait au fond la validité des ordres, et la légalité des actes administratis. Son rôle doit se borner à apprécier si le conflit a été régulièrement élevé, si les textes cités attribuent réellement la connaissance du fait à l’autorité administrative. Mais il ne peut pas, après avoir reconnu la compétence admninistrative, statuer sur le fond, et déclarer que le fonctionnaire a, ou non, excédé ses pouvoirs ; il doit renvoyer la solution de cette question à la juridiction administrative.

La jurisprudence contraire s’est établie abusivement ; c’est ainsi qu'à tort dans plusieurs arrêts le tribunal a apprécié, soit la légalité des actes administratifs soit la question de savoir si le fonctionnaire avait ou non dépassé ses ordres : en un mot, il devrait statuer uniquement sur la forme et jamais sur le fond, car il joue, pour les conflits d’attributions, le rôle suprême que joue, dans l'ordre judiciaire, la Cour de Cassation pour les conflits de juridiction ; or la Cassation n’apprécie jamais Le fait en lui-même.

Dans les observations présentées à propos d'une question soumise au Tribunal des conflits et tranchée par arrêt du 30 juillet 1873, M. David, commissaire du gouvernement, a demandé, en ce sens, que le tribunal se bornât à statuer sur

la régularité du conflit, sans se prononcer sur la légalité de l'acte administratif, qui devait être appréciée par le conseil d'État.

Tel est la véritable doctrine ; le Tribunal des conflits n’a recu d'aucun texte le droit d'apprécier les abus du pouvoir, qui sont du domaine exclusif du Conseil d'État ; ses décisions contraires constituent une usurpation véritable sur la juridiction administrative.