CHAPITRE DIXIÈME

Effets de la question préjudicielle résultant du caractère administratif.

La qualification à donner au fait incriminé comme constituant un délit ou quasi-délit appartient à l’autorité administrative. Elle constitue une question préjudicielle.

Toutefois, lorsqu'un tribunal se trouve en présence d’un fait imputé à un fonctionnaire, et qu’il est constant que celuici a agi en dehors des instructions qui lui avaient été. données, le tribunal doit juger au fond sans plus attendre. En effet, dans le cas où l'agent n’invoque pour se couvrir aucun: acte administratif, l'autorité judiciaire est seule compétente pour statuer sur les demandes en dommages-intérêts dirigées contre lui.

D'autre part, si l'évidence est la même dans le sens opposé, s’il est certain que le fonctionnaire a agi conformément aux droits de son supérieur pour l'exécution d'une mesure ad- Mministrative, le tribunal doit se déclarer incompétent.

Ces deux points sont acquis en jurisprudence. (Cass. crim. rej. 23 fév. 1856. Trib. conflits 31 juillet 1875).

Mais lorsque le cas est douteux et doit être l’objet d’une apprécialion administrative, quelle doit être la décision du tribunal saisi ?

A notre avis, et sans aucune hésitation, le tribunal doit surseoir à statuer. Nous avons examiné une hypothèse analogue, mais non pas identique, au cas où le conflit est ce

Mais il se rencontrait là une circonstance spéciale, un élément nouveau, l’arrêté de conflit, dont on a pu soutenir qu'il était attributif de compétence à la juridiction administrative.

Notre hypothèse actuelle en diffère en ce sens que c’est spontanément et en dehors de toute revendication de la part de l'administration, que le tribunal reconnait l'existence d’une question préjudicielle. Or, il lui est impossible de se déclarer incompétent de plano, car ce serait statuer sur la légalité de l'acte, et résoudre affirmativement la question : ce fait constituerait une atteinte à la séparation des pouvoirs.

Aussi, contestons-nous absolument cette doctrine du Tribunal des conflits : « En cas de poursuite contre un fonctionnaire, l'autorité judiciaire ne doit pas se borner à surseoir à toute information, jusqu’à ce que la légalité des actes incriminés ait été appréciée, à la demande des plaignants, par l'autorité compétente: elle doit se déclarer immédiatement incompétente. » (Trib. confüits, 12 mars 1881. D. 81, 3, 81.)

Mais, nous le répétons, car l’erreur est capitale, se déclarer incompétent, c’est reconnaitre que l'acte a un caractère administratif, et une semblable déclaration ne peut être que la conséquence d’un examen, lequel est interdit au tribunal civil. C’est une application fausse de la théorie en matière de questions préjudicielles ; elles n’entrainent quelasurséance et non pas la déclaration d’incompétence : c’est ce que décident tous les textes qui traitent de cette matière. (V. art. 327, c. civil, 240, 250, c. Procéd. civ. 3, c. Instr. crim. 189, c. forestier; art. 2, ord. 1° juin 18928.)

Tout spécialement l’art. 2 de l’ordonnance du 1° juin 1898 porte que, en cas de question préjudicielle dont la connaissance est réservée par la loi à l'autorité administrative, le conflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle : cette disposition ne laisse aucun doute sur la portée de cette exception dilatoire ; elle entraine la surséance seulement et laisse subsister provisoirement la compétence du tribunal.

Si d’ailleurs le tribunal se dessaisissait, ce ne pourrait être qu'à cette condition, que la juridiction administrative soit saisie du fond : c'est ce que nous allons examiner.

Les tribunaux administratifs sont-ils compétents pour statuer sur des dommages-intérêts ?

Le Tribunal des conflits, conséquent dans sa doctrine, l’a décidé : « Aux termes de l’art. 4 de la loi 28 pluviôse an VIII, le Conseil de préfecture est compétent pour statuer sur les torts et dommages provenant {ant du fait des entrepreneurs que du fait de l'Administration » (2 arrêts. Trib. conf. 17 janvier 1880). Or, le texte invoqué dit formellement « Le Conseil de préfecture prononcera sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de l’'administration.

D'ailleurs la constitution de l'an VIII, concomitante à la loi de pluviôse, déclarait expressément (art. 70 et 75) que les poursuites tant pénales que civiles contre les fonctionnaires étaient du ressort des tribunaux ordinaires.

Cependant, la compétence du Conseil de préfecture a été généralisée par un décret du 6 décembre 1818 qui, bien que rendu sur une espèce particulière, a été inséré au Bulletin des lois, et déclare : « que les conseillers de préfecture sont institués pour prononcer sur toutes les matières administratives contentieuses. »

Si c'était là l'esprit de la loi de pluviôse an VII, il faut bien reconnaître que son texte avait mal traduit la tendance du législateur, et que l’'énumération incomplète de son art. 4, peut difficilement passer pour une prescription générale.

Mais, en ce qui concerne la Conseil d'État, véritable juge de droit commun en matière d'abus de pouvoir, la loi lui reconnaît uniquement le droit de statuer... sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives (L. 24 mai 4879,

art. 9).

Il semble bien résulter de ce texte que son rôle se borne à annuler l'acte, et qu'il n’a pas à allouer de dommages-intérêts ; bien plus, par cela seul qu’il prononce la nullité de l'acte, il reconnaît que cet acte n’est pas administratif, et par conséquent il devient incompétent pour en déduire les effets au point de vue des réparations civiles.

J'en conclus que le tribunal civil reste saisi du fond, n’est dessaisi que de la question préjudicielle.

Mais cette vérité devint bien plus évidente encore, si l’on suppose que l'affaire avait été portée devant un tribunal correctionnel. Le Conseil d'État va-t-il, après avoir annulé l’acte excessif, prononcer la peine ?Il serait impossible de le prétendre. Par conséquent, le tribunal reste saisi de l'affaire, et ne doit pas se déclarer incompétent de plano.

Nous venons de critiquer la jurisprudence du Tribunal des conflits ; il est fâcheux de constater que celle des Tribunaux civils est également contestable.

La doctrine du Tribunal des conflits (12 mars 1881, D. 1881. 3 81,) que nous avons citée avait été émise à propos d’un arrêt de Poitiers (19 mars 1880. D.. 1881,, 3, 35.) ; celui-ci décidait que « la juridiction civile a le droit d'examiner si le fonctionnaire n’a pas commis, à l’occasion d'un acte administratif, mais en dehors de cet acte, un fait personnel, capable d’engager sa responsabilité. »

Cette doctrine pourrait paraître acceptable, bien que fort délicate dans son application, si l’on ne savait qu'à l’abri de ce principe, on allait condamner pour crime de droit commun, un préfet qui'avait exécuté les lois prohibant les congrégations non reconnues.

L'arrêt de Poitiers poursuit : « L'autorité judiciaire ne peut se dessaisir de la connaissance des actes criminels commis par un agent dans l'exercice de ses fonctions »; contradiction évidente! aucun acte criminel ne peut être commis dans l'exercice des fonctions ; s’il est commis dans l'exercice des fonctions, c'est-à-dire en exécution de la loi, il

n’est pas criminel (art. 64 Code Pénal); réciproquement, s’il est criminel, il n’a pas été commis dans l'exercice des fonctions, nulle fonc'ion n’autorisant un crime ; la cour de Poitiers aurait dû dire « à l’occasion des fonctions. »

« Alors même, continue l'arrêt, que cet agent alléguerait le caractère administratif où même gouvernemental ou de haute police de l’acte. » C'est là une violation de la séparation des pouvoirs.

» Qu'il en est ainsi spécialement du crime d’attentat à la liberté individuelle»; cette dernière affirmation constitue une violation formelle d'un texte du Code Pénal, l’art. 114, lequel porte : ’

» Si l'agent justifie qu’il a agi par ordre de ses supérieurs pour des objels du ressort de ceux-ci, sur lesquels il leur était dû une obéissance hiérarchique, 4 sera exempt de la peine, laquelle sera, dans ce cas, appliquée seulement aux supérieurs qui auront donné l’ordre. »

C’est par de pareils arrêts que la magistrature, Mméconnaissant des textes formels, a tenté de ressusciter l'antique opposition des Parlements.