CHAPITRE DOUZIÈME

Élévation du conflit au criminel.

L'art. 4% de l'ordonnance du 1° juin 1898 est ainsi concu :

« À l'avenir, le conflit ne sera jamais élevé en matière crimi- ‘nelle. »

Cette disposition avait alors paru sans danger; en effet, l’action étant entre les mains du gouvernement, il n’était pas admissible que le Ministre de la justice fit poursuivre des fonctionnaires que couvrirait son collègue de l'Intérieur. Elle était d’ailleurs motivée par le désir de mettre fin à des abus imputables aux gouvernements antérieurs, et dont le ministère alors au pouvoir, déclarait vouloir empêcher le renouvellement. |

La question ne semblait pas se prêter à une controverse, en présence d’un texte formel. Mais l'exécution des décrets du 29 mars 1882 donna lieu, sur ce point encore, à une campagne dont l'étude présente un vif intérêt.

Antérieurement à 1881, le problème avait été à peine effleuré, dans les espèces suivantes.

Une action en responsabilité avait été intentée contre le Directeur des postes à raison de la soustraction d’une lettre faite par un de ses agents. Le Préfet prit un arrêté de conflit. Le

demandeur prétendit qu'il ne pouvait être élevé, à raison du caractère criminel de la plainte.

Le Conseil d'État confirma le conflit « attendu que l’action est dirigée à fins civiles, et portée devant le tribunal civêl. » (C. d'État. 9 février 1847.)

Mais il serait téméraire de conclure que l’attendu reconnaissait, à contrario, que le conflit ne pourrait pas être élevé en matière criminelle. Par conséquent, l'arrêt n’avait rien de décisif, et se bornait à constater que l'hypothèse n’était pas celle de l’art. 1° de l’ordonnance.

Dans le sens contraire, en faveur de l’opinion qui veut que le conflit puisse être élevé 2ème en matière criminelle, on argue d'un arrêt d’un Tribunal des conflits du 17 avril 1851 qui admet la recevabilité du conflit élevé en police correctionnelle par le préfet des Bouches-du-Rhône. « Considérant que si le Code d'Instruction criminelle autorise la partie lésée a exercer l’action civile soit séparément de l’action publique, soit conjointement à cette dernière, cette faculté est Subordonnée à l'existence de la compétence de l'autorité judiciaire, et ne saurait déroger aux lois qui attribuent la connaissance de l’action à l’autorité administrative. »

Se basant sur ces motifs, on a conclu qu’ils étaient applicacables en matière criminelle, et que par conséquent, ON pouvait élever: le conflit (contrairement à l'art. 1* de l'ordonnance de 1898) devant la juridiction criminelle, si un texte réservait la connaissance de l’acte administratif à l'autorité administrative. (Sic Boulatignier, art. Conflits. Blanche, Dict. d’administrat.) dÿ

Mais l'espèce n'est pas décisive ; il y avait à la fois action pénale contre des agents de la ville de. Marseille et action civile en responsabilité contre a Ville ; c'est celle-ci que le Préfet avait revendiquée : or, on voit qu'il est difficile d’en tirer une conclusion trop absolue, et de décider qu'il en serait de même si l'action pénale et l’action civile étaient exercées contre le mème individu. La matière, vis-à-vis de la Ville, était purement civile, et l'on pourrait même soutenir

que c’est abusivement que cette action avait été jointe à l’autre, puisqu'il est de jurisprudence constante que l’action ne peut être portée devant les tribunaux de répression que jointe à l’action pénale intentée contre les mêmes personnes.

Plus tard, à l’occasion des poursuites correctionnelles en diffamation intentées contre le Bulletin des Communes, le Tribunal des conflits (29 Décembre 1877), ne s'était pas borné à réserver la connaissance de la question préjudicielle, comme le prescrit l’art. 2 de l’ord. de 1898, il avait, en outre, retenu le fond : mais, encore ici, il ne s'agissait en somme que d’une réparation civile (20.000 fr.) et non pas d’une véritable poursuite correctionnelle.

Il en résulte qu’en 1881, le Tribunal des conflits se trouvait en présence d’une situation neuve, encore inexplorée par la jurisprudence, et devait trancher, sans aucune indication tirée des précédents, une des plus graves questions du droit constitutionnel et administratif.

À la suite de l'exécution des décrets du 29 mars 1880, les congréganistes dispersés déposèrent des plaintes contre les fonctionnaires qu’ils signalaient comme coupables d’arrestations illégales, de violation de domicile, d’attentat à la propriété commis avec violence. Le ministère public ne mit pas en mouvement l’action publique, et ne requit pas l’application de la peine (art. 64, code d’Instr. crim.). Mais cette abstentionne suffit pas pourassurer l'impunité desfonctionnaires. En effet, il résulte des art. 63 du Code d’Instruct. criminelle et de l’art. 11 de la loi du 20 avril 1810, que ce n'est pas au ministère public seu! que la poursuite des crimes est réservée. L’art. 63 permet à la partie lésée de se porter partie civile devant le juge d'instruction : celui-ci est donc saisi, et si l’art. 61 lui fait uneobligation de provoquer les conclusions du Procureur de la République, il n’est pas tenu d'y déférer si elles sont contraires à son propre sentiment. D’autre part, l'art. 11 (L. du 20 avril 1810), confère aux Cours d’Appels le

droit de « mander le Procureur Général pour lui en joindre de poursuivre. »

En conséquence de ces deux textes, sur plusieurs points, les Juges d'instruction commencèrent les enquêtes, et certaines Cours donnèrent aux Procureurs Généraux l’ordre de poursuivre les Préfets et agents de l’État. Il devenait urgent de paralyser ces poursuites. On eut recours au conflit.

Le pouvoir exécutif examina d’abord les deux points suivanis :

1° L'art. 1° de l’ordonnance du 1° juin 1828 émane-t-elle d'une autorité compétente ?

2° Est-il encore en vigueur ?

Il produisait deux arguments pour la négative.

L'art. 1° n’émane pas d’une autorité compétente ; en effet, les lois antérieures défendaient aux tribunaux de troubler les autorités administratives dans l'exercice de leurs fonctions; cette défense devenait illusoire s’il suffisait, pour la tourner, que les particuliers portassent leurs plaintes devant les tribunaux criminels et correctionnels. Dans ce cas, l’ordonnance de 1898 serait illégale, car elle aurait tendu à abroger des lois, ce qui n’est pas du domaine de l’ordonnance.

L'ordonnance n’est plus en vigueur, car elle n’est reproduite ni dans le décret du 28 octobre 1849, ni dans les lois des 8 février 1850 et 24 mai 1872.

Cette argumentation était vicieuse. On répondit avec raison que l'ordonnance de 1828 a recu la consécration implicite du législateur ; l’art. 64 de la loi du 3 mars 1843 porte « les lois et ordonnances concernant les formes et les délais des conflits continuent à être observées. » Or, le règlement du 98 octobre 1849 vise, dans son préambule, l'ordonnance de 1898, et l’art. 27 de la loi du 24 mai 1872 a consacré législativement ce document en déclarant qu’il était remis en vigueur.

Cette première question écartée, le problème se pose ainsi : ;

L'art. 1% de l'ordonnance de 1828 met-il obstacle à ce que

le conflit soit élevé, au criminel, non pas sur la poursuite du ministère public, mais swr la plainte de la partie lésée.

En d’autres termes, la plainte at-elle le caractère d'action publique, ou d'action civile ? La solution dépendait uniquement de ce point.

Premier système. — Le conflit ne peut être élevé sur la plainte de la victime. — La compétence exclusive de l'autorité judiciaire et l'impossibilité d'élever le she sont affirmées par un arrêt de la cour de Poitiers.

« L'art. 1% de l'ordonnance du 1° juin 1828, qui interdit à l'autorité administrative d'élever le conflit en matière criminelle s’applique aux poursuites criminelles, faites à la requête de la partie civile, comme à celles intentées par le ministère public.

« Et, dans ce cas, il appartient à l'autorité judiciaire d'apprécier la validité de l’arrêté de conflit. » (Poitiers, 19 septembre 1880. D. 1881, 2, 23.)

A l'appui de cette doctrine, on développait les considérations suivantes :

Le conflit ne se comprend que lorsque l'autorité administrative se prétend compétente pour juger; au civil, elle a des tribunaux : elle n’en a pas au criminel ; dès lors sa revendication aboutit à l'impunité, à un véritable déni de justice. (Sic. Cormenin, rapport sur l’ord. de 1828). |

D'autre part, les termes de l’ordonnance (art. 1°", 1828) sont généraux et ne font aucune distinction entre l’action publique et l’action civile. Au contraire, les mots matière criminelle sont compréhensifs des deux : ainsi l’art. 64 dit qu’en matière correctionnelle, la partie peut s'adresser directement au tribunal correctionnel ; or, il s’agit là d'action purement civile, et l’on emploie les termes généraux « matière correctionnelle »: C’est ainsi que les art. 182, 526 et s. 542 et s'emploient dans le sens le plus large matière criminelle ou matière correctionnelle,

En outre, tous les articles de l'ordonnance de 1898 détail-

lent minutieusement la procédure du conflit civil ou correctionnel et sont muets sur le conflit criminel ; donc, ce dernier était loin des prévisions des rédacteurs de l'ordonnance.

Du silence de l'ordonnance sur l’organisation de la procédure de conflit relativement à certaines juridictions on a conclu que le conflit ne pouvait être élevé devant elles, c'est ce que décide la jurisprudence en matière de simple police, (C. d'État. 16 juin 1846) et de commerce. A plus forté raison au criminel, lorsqu'il y a un texte précis.

D'ailleurs, M. Cormenin, dans son rapport, dit formellement que l’art. 1° a pour but de couper court aux pratiques des autorités administratives qui annulaient par conflit des man. dats d'amener et d'arrêt, et tous actes de procédure criminelle, et pouvaient ainsi soustraire des coupables à la répression. C’est donc bien en en mesurant toute la portée qu'on a inscrit cette disposition dans l’ordoñnance.

Enfin l'ordonnance de 1828 a eu pour effet, .non Daë de porter atteinte au principe législatif de la séparation des pouvoirs, ce qu’elle n'aurait pu faire sans empiéter sur les droits du pouvoir législatif ; elle a simplement déterminé dans quel cas ce principe, toujours en vigueur, serait protégé par la procédure des conflits: dans quel cas au contraire, elle serait confiée à l'autorilé judiciaire. |

C'est ainsi que l’art. 3 prohibe de recourir au conflit lorsque les fonctionnaires sont poursuivis sans que l'autorisation préalable de l’art. 75 ait été accordée; les fonctionnaires serontils moins protégés ? nullement : c’est l'autorité judiciaire qui statuera par l'exception qu'ils présenteront.

Si donc le magistrat instructeur se trouve saisi d'une plainte tendant à l’appréciation d’un acte administratif, ou devant la cour d'assises, si la partie civile soulève une question de responsabilité, si à quelque degré de la procédure criminelle se produit üne question préjudicielle, c’est Fautorité judiciaire agissant sous le contrôle de la Cour de Gassation qui prendra des mesures pour ne pas excéder son droit.

Enfin, on a soutenu, à tort, que Za plainte de la partie n'est qu'une action civile, et que, par conséquent, on peut élever le conflit, aw criminel, tant que l’uction publique n'est pas intentée ; cette théorie est erronée. En effet, la plainte a bien le caractère d’une action publique, puisque, malgré le silence du ministère publie, le juge doit procéder à l'instruction nonobstant l'opposition du ministère public, la partie civile peut même former opposition contre les ordonnances que le juge rendrait contrairement àsesintérêts. (135 I C): elle aainsi le caractère plus sérieux que la simple dénonciation, puisqu'elle engage son auteur à supporter les frais et à des dommages-intérêts (art. 66. I. C) En outre, l’art. 67 en disant que les plaignants peuvent se porter partie civile en tout état de cause jusqu'à la clôture des débats, prouve que la plainte est indépendante de l’action civile. Le plaignant vise certainement une répression pénale : sinon il se serait adressé au tribunal civil. |

D'ailleurs, admettre que l’art. 1°" de l'ordonnance de 1828 ne vise que le cas où l’action serait intentée par le ministère public, c’est viser le cas invraisemblable où le Préfet et le Procureur de la République, agents tous deux du même gouvernement, seraient ainsi en désaccord: cela est superflu à prévoir, car l’hypothèse est invraisemblable.

Il est facile de répondre à ce dernier argument : c’est précisément parce que l’on n’a pas à redouter sérieusement qu'un abus soit commis par le Procureur, qu’on n’a pas voulu recourir au conflit. Tandis que le danger devient considérable si la plainte peut émaner d’un quelconque. C'est l'ancienne action accusatoire avec tous ses dangers.

Second système. — Le conflit peut être élevé sur la plainte de la victime. — Le système contraire fut soutenu par le Ministre de l'Intérieur, qui le motivait ainsi :

« L’art.1* de l'ordonnance de 1898 n’a pas de portée — il ne s’explique qu’historiquement.

« 1° Ilest inutite, car le conflit n'est que la revendication par l'autorité administrative, de la connaissance d’une queslion à tort soumise à l'autorité judiciaire. Or, la connaissance de crimes n’est dévolue par aucun texte à l'autorité administrative. L'art. 1% était donc inutile; il suffirait de l’art. 6 qui prescrit au Préfet de citer dans l’arrèté de conflit le texte législatifquiattribue à l'Administration la connaissance des faits.

» 2 Il ne s'explique qu'historiquement.

En effet, l'Administration avait annulé fréquemment des décisions de tribunaux judiciaires absolvant des émigrés, des déserteurs, des prêtres déportés et rentrés: elle annulaït les décisions des commissions militaires, pour ce motif, que celles-ci ne devaient statuer que sur l'identité et non sur le fait d'émigration, ou encore que la déportation prononcée contre les prêtres déportés et rentrés, devait être appliquée aux personnes par l'Administration, puisqu'il suffisait de constater l'identité de l'individu. (V. arrètés nombreux cités. Dalloz, 1881. 3. 18 note).

» Sirey dit à ce sujet: la question de savoir si l’on était prêtre rentré, émigré, chouan, déserteur, embaüûcheur ou espion, et comme tel, condamnable à mort, était jugé par l'Administration (Sirey : du Conseil d’État devant la Charte n° 139). .

» Donc, ajoute le ministre, l'art. 1° a voulu prévenir le retour de ces faits : il défend toute revendication en matière criminelle, et non pas toute revendication devant la juridiction criminelle.

» En tout cas, il est évident que le conflit peut être élevé, même en matière correctionnelle ou criminelle, pour: l'action civile qui y était jointe. Ces restrictions, (dit M. Batbie. Traite de droit public), ne régissent pas l’action civile, qu'elle soit intentée directement devant le tribunal ou jointe à l'action criminelle : aucune des raisons qui ont dicté les art. 1 et 2 ne s’appliquent aux demandes d'indemnité pour faits délictueux, ai

» Or, dans l'espèce, iln’y a pas action criminelle, mais action civile devant la juridiction criminelle. »

A la vérité, le Juge d’Instruction se trouve valablement saisi de l’action publique par la communication de la plainte — mais le ministre croit que cette doctrine comporte deux exceptions.

En premier lieu, les art. 479et 483 permettaient au Procureur général seul de poursuivre en matière correctionnelle les officiers de police judiciaire (en l'espèce, il s’agissait du Préfet et du Commissaire de police, magistrats, officiers de police). On doit en conclure à fortiori, qu’en matière criminelle, la partie civile ne peut pas donner à son action civile contre les officiers, le caractère criminel, pas plus qu'elle ne peut lui donner le caractère correctionnel.

Le 1* système répond qu'on ne peut pas conclure à fortiori, car en matière correctionnelle, la partie civile met en mouvement l’action publique, tandis qu’en matière criminelle, c’est le juge d’Instruction, puis la chambre des mises en.accusation qui statuent en présentanttoute garantie. Par conséquent, la procédure privilégiée a sa raison d’être en matière correctionnelle, pour entraver l’action téméraire de la partie civile, elle est au contraire sans utilité au criminel, où l’action civile n'a plus aucune influence sur l’action publique...

En outre, ajoutait le ministre, il est de jurisprudence que lorsque l'action publique est mise en jeu à la suite d’une plainte civile, lorsque celle-ci est jugée avoir été portée devant un juge incompétent, l'instruction qui en avait été la conséquence {ombe en mème temps (Cass. crim. rej. 20 août 1847, 14 février 1852). Le ministre en tirait cette conséquence que le conflit pouvait être élevé sur la plainte civile, et, par voie indirecte au moins, avoir effet au criminel, c’est-à-dire dessaisir le juge d'instruction.

Ce second système triompha devant le Tribunal des conflits qui jugea que l’art. 1° de l'ordonnance de 1898 « a eu uniquement pour but d'assurer le libre exercice de l'action publique

devant la juridiction criminelle, et la compétence exclusive de cette juridiction pour statuer sur ladite action. IL n’a pas eu pour but de soustraire l’action civile au principe de la séparation des pouvoirs » (Trib. des conflits 22 décembre’ 1880 : 3 arrêts. — 12 février 1881, 19 février 1881, 3 arrêts, — 26 février 1881, deux arrêts, 19 mars 1881, deux arrêts, — 2 avril 1881). «et le fait pour un particulier de se porter partie civile devant la juridiction criminelle ne met pas obstacle à ce que le conflit soit élevé sur l’action de ce particulier, laquelle n’a pas le caractère d'une action publique.»

La théorie du Tribunal des conflits peut se résumer ainsi:

Théorie du Tribunal des conflits. — « Le Tribunal des conflits a le droit de rechercher si sous une forme qui semble ne viser que la personne du fonctionnaire, on veut atteindre en réalité une mesure administrative. Il peut à cet effet examiner les faits à ce point de vue spécial.

» Dans le cas où il trouve en réalité cette intention frauduleuse, l’art. 1% de l’ord. 1898 ne s'oppose pas à la recevabilité du conflit : en effet, il ne s’agit là que de l’action civile : en vain nie-t-on qu'il existe une action civile, et qu'il n’y a qu'une action publique : mais l’art. 63 du Code d’Instr. crim. subordonne le droit de porter plainte au fait de se porter partie civile, et l’art. 66, ajoute que « les plaignants ne seront » pas réputés partie civile s'ils ne le déclarent formellement, » soit par la plainte, soit par acte subséquent ow s'ils ne » prennent, par l’un ou l’autre, des conclusions en dom- » mages-intérêts. »

Par conséquent, se porter partie civile ou conclure à des dommages-intérêts, c’est une même chose : dans les deux

cas, l’action civile est formée. Peu importe que le Juge d’Ins-

truction ou la Chambre des mises en accusation n'ait pas qualité pour statuer sur cette action (sic Faust. Hélie. Pratique criminelle.)

Ainsi, M. Mangin (Traité de l’action publique) enseigne que

la plainte interrompt la prescription de l’action civile. La plainte de la partie lésée est réellement un acte introductif d'instance — si le ministère public se croit dispensé d'intervenir, son inaction n'empêche pas que la partie civile n’ait fait le nécessaire pour exercer son action et par conséquent pour conserver ses droits (Sic égal. Le gravérand, Traitéde législat. criminelle.)

La plainte est donc une action civile sur laquelle le conflit peut être élevé, et comme le magistrat instructeur, à défaut de réquisition du ministère public ne peut mettre en mouvement l'action publique qu'en vertu d’une plainte formée devant lui, la déclaration que la plainte est non-avenue, fait tomber toute la procédure édifiée sur cette plainte.

En somme dans cette opinion, l’art. 1° de l’ordonnance de 1828 ne s'applique qu’au cas où c'est le ministère public qui a mis en mouvement l’action publique.

Nous approuvons complétement cette jurisprudence; le principe de la séparation des pouvoirs domine toute la matière, et il est évident que les auteurs de l'ordonnance de 1828 n’ont pas entendu y déroger. Ils l’ont formellement consacrée au civil, et au correctionnel. Devant cette dernière juridiction, l'élévation du conflit pour trancher la question préjudicielle est une procédure régulière et protectrice des actes administratifs. Si l’on n’en a pas organisé l’équivalence pour les poursuites criminelles, c’est que les rédacteurs se sont reposés sur les termes de l’article premier du Code d'instruction criminelle, lequel dispose que : « l’action pour application des peines n'appartient qu'aux fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi. » Ils n’ont pas prévu qu'on ferait de l’action civile un moyen de saisir la juridiction criminelle, comme elle l'était déjà de saisir la correctionnelle ; sinon, les mêmes motifs auraient amené des précautions identiques.

Comment le Pouvoir exécutif aurait-il pu laisser poursuivre au criminel ses agents, alors qu'il estimait qu'une poursuite au correctionnel ou même au civil pouvait entraver le fonc-

tionnement du pouvoir? c’est à fortiori qu'il eût organisé la garantie, par l'élévation du conflit sur la question préjudicielle.

Il est donc évident que l’on a considéré ce danger comme absolument chimérique, puisque les agents du ministère public, seuls habiles à mettre l’action publique en mouvement, sont sous la direction du gouvernement luimême.

D'ailleurs la sécurité du pouvoir à cet égard était fondée. En effet, il est impossible d'obtenir une condamnation au criminel sans l'intervention active du Procureur Général, agent de l'État. Nous nous contentons de renvoyer, pour la preuve, aux art. 22, 231, 234, 241, 271 et s. 335, 362 du Code d’instruction criminelle.

En fait, ces actes d'instruction ne pouvaient aboutir. La procédure ouverte était purement comminatoire quant à son résultat, mais elle pouvait être aggravée par la délivrance de mandats de comparution, d'amener, de dépôt ou d'arrêt. Malgré le caractère temporaire de ces mesures, elles suffisaient pour entraver efficacement l'exécution des lois, et pour rendre nécessaire l'élévation du conflit.

Procédure répressive spéciale contre les Préfets.

Il existe une autre garantie administrative dans la procédure spéciale aux poursuites correctionnelles ou criminelles intentées contre les Préfets.

Le Préfet coupable d’un délit doit être cité directement, sans instruction préalable, par le Procureur Général, devant la chambre civile de la Cour d'Appel habituellement présidée par le 1° président. (1° chambre.) (art. 479. 483 C. d’Instruct. crim. L. 20 avril 1810. art. 10. D. 6 juillet 1810 art. 4 et 7.)

Le Juge d'Instruction ne peut donc informer contre un préfet lorsque celui-ci est prévenu d’un simple délit.

La procédure de l’art. 479 est applicable, soit que le délit imputé au Préfet ait été commis dans l’exercice de ses fonctions de police judiciaire (art. 40, 470, 483. Code Instr. crim.) soit que le délit ait été commis dans ses fonctions administratives, car la loi de 1810 a pour but de protéger, non seulement la fonction mais la personne même du fonctionnaire, et n’établit dès lors aucune distinction à raison de l'exercice de cette fonction.

La jurisprudence décrète que le Procureur Général possède

seul, à l'exclusion de la partie civile, le droit de poursuivre correctionnellement devant cette juridiction les fonctionnaires énumérés à l’art. 479, dérogeant ainsi en leur faveur à l’art. 182 qui admet la partie civile à saisir directement le tribunal correctionnel. (Sic Poitiers, 23 mars 1833. Rennes 6 janv. 1834et Rouen 28 août 1843. Criminelle rej. 15 septembre 1832. 6 octobre 1837 et contrà, au début crimin. rej. 11 septembre 1812.) cette jurisprudence ne laisse pas la partie civile désarmée : elle peut : 1° citer directement devant la juridiction civile (art. 1382) 2° s'adresser au 1° président, qui, usant de l’art. 11 de la loi 20 avril 1810 et 62 s. du décret du 6 juillet 1810, peut convoquer les Chambres de la cour pour faire enjoindre au Procureur Général de poursuivre (il n’en demeure pas moins établi que celui-ci peut s'y refuser, et la poursuite ne peut émaner que de lui.) . Crimes. — Quant aux crimes, le préfet doit ètre jugé par la Cour d’Assises du lieu où réside la Cour d'Appel (L. 20 avril 1010. art .18) c’est encore un privilège attaché à la personne.

Mais quid quant à l'information ? quand il a agi comme officier de police judiciaire, il jouit du privilége (art. 484) d'instruction confiée au premier Président et au Procureur Général » mais quand il a agi comme administrateur, il faut revenir à la juridiction ordinaire du Juge d’Instruction. Les articles 479 et suivants sont muets en ce qui touche les fonctionnaires de l’ordre administratif et d’autre part, la loi du 20