CHAPITRE PREMIER

Moyens préventifs contre les abus des magistrats.

Les moyens préventifs employés par les Romains se ramènent à cinq:

4° Élection.

2° Multiplicité des charges ; division et fractionnement du pouvoir.

3 Intercession des tribuns de la plèbe.

4° Pluralité des magistrats dans chaque charge.

ÿ° Annalité des charges.

‘Nous consacrerons un chapitre à chacun d'eux.

Élection.

Les Romains divisaient les charges publiques en trois classes :

Magistratures patriciennes majeures ; Magistratures patriciennes mineures ; .

Magistratures plébéiennes.

Pour toutes, le principe de l'élection avait été admis, mais le mode d'application différait avec chaque classe.

Les magistratures Mmajores étaient déférées par le vote des comilia centuriata ;

Les magistratures minores étaient attribuées par les comitia tributa ;

Enfin, c'étaient les concilia es qui conféraient les magistratures plébéiennes.

Sauf en ce qui concerne les magistratures de la plèbe — tribuni plebis et ædiles plebis, — sur le mode d'élection desquels on n’a pas de données bien précises (v. Willems, droit public romain, p. 287, note.) il faut reconnaître que ces procédés de nomination étaient concertés pour laisser à la classe des patriciens une prépondérance que ne justifiait pas son importance numérique.

En effet, les magistrats mineurs — édiles curules et questeurs — sans pouvoirs politiques, étaient choisis par les comices par tribu; on sait que, sur les trente-cinq tribus, les plébéiens ne composaient que les quatre urbaines, dans lesquelles les censeurs reléguaient toute la masse des prolétaires. Les patriciens, propriétaires fonciers, se faisaient au contraire inscrire dans les tribus rustiques, où ils exerçaient une grande influence et s’assuraient la majorité.

Les comices par cenlurie avaient la désignation des magistrats majeurs, c’est-à-dire de ceux en qui reposait la véritable autorité, tnt

C'étaient, pour les magistrats ordinaires :

Les consuls ; Les préteurs ; Les censeurs.

Et, pour les magistrats extraordinaires :

Les éribuni militum consulari potestalte. Les decemviri legibus scribundis.

(A. Gelle. I, Denys d'Halicarnasse, X, 3. Tute-Live III, 35, V, 13, 52, etc.) Or, les centuries, au nombre de 193, étaient ainsi composées :

18 d'équites.

80 de pedites de la 1"° classe (possédant un cens de 100.000 as.

20 —- 2 — — 75.000 — 20 — 3 — — 50.000 — 20 — — 25.000 — 30 … Be — — 12.500 — 2 de Zignari et fabri ærari (ouvriers du bois et du fer — soldats du génie.) \

2 de cornicines et de {ubicines (clairons et musiciens.) 1 de capite censi (c'est-à-dire ayant un cens inférieur à celui de la 5° classe.)

Le vote avait lieu par centurie, et, dans chaque centurie, virilim, par tête. On voit donc que l'accord des équites et des pedites de la première classe constituait la majorité, soit 98 centuries. Les autres centuries n'avaient pas même l'espoir d'influer sur le vote par leur simple exemple, car l’ordre de votation était invariablement établi, et la prérogative appartenait aux équites, puis à la première classe : on cessait d'appeler les centuries à émettre leur vote, dès que 97 d’entre elles avaient statué dans le même sens, si bien que, selon la remarque de Tite-Live, l'exercice du droit de suffrage dépassait rarement la seconde classe. « Nec ferè unquam infrà îtà descenderent, ut ad infimos pervenirent. » (Tite-Live, 1, 43.)

Au début de la République, la part du peuple était restreinte en outre par l'obligation d'obtenir pour ses choix la ratification du Sénat. (Cicéron de republicà. III, 32. T.-Live, VI, 41.) Mais une loi Mœnia (292. U. C.) rendit cette formalité illusoire et sans danger pour le droit de suffrage, en ordonnant que la patrum auctoritas précédàt le vote des comices « in incertumn conciliorum eventum. » (T. Live, [, 17.)

Quant au Sénat, qui exercçait sur les magistrats une surveillance mal définie par la loi, mais très sérieuse en réalité, il ne se recrutait pas par élection directe ; on sait qu'il comprenait : 4° Les citoyens désignés par le censeur, ce qui constituait une élection au second degré ; 2° Les magistrats curules sortant de charge, pour lesquels la dignité sénatoriale n’était en quelque sorte que la continuation et la conséquence normales de la fonction précédente.

D'ailleurs, lorsque la lex Ovinia tribunicia (435 U. C.) eut obligé les censeurs à ne désigner comme sénateurs que les magistrats sortant de charge, (jusqu’à la fonction de questeur), ces deux catégories se confondirent et l’on eut pour la lectio senatüs les deux garanties suivantes cumulées : 1° L’élection préalable par le peuple à la magistrature terminée ; 2° Le choix par le censeur, lui-même élu du peuple.

En résumé, quelle était la valeur du principe de l'élection comme frein du magistrat ? Elle assurait que les titulaires des charges, choisis par leurs concitoyens, réunissaient les conditions d’aptitudes et de probité nécessaires. Leur conduite et leurs mœurs privées avaient eu trop de témoins pour demeurer inconnues, et la désignation put longtemps s’opérer avec discernement.

A la vérité, grâce aux divers modes de votation, la plèbe ne prenait à la nomination qu'une part illusoire; et l’on conçoit que les magistrats chargés du pouvoir exéculif ne pouvant oublier quelle fraction du peuple les avait élus, demeurèrent plus spécialement les représentants des premières classes,

- Toutefois, lorsque la plèbe voulut remédier à cet inconvénient, elle n’exigea aucune modification dans le mode d’élection des magistrats, et se contenta de la création du tribunal de la plèbe, magistrature dépourvue de toute action propre, mais corps de contrôle vigilant.

ll y eut là une marque admirable de sagesse et d'esprit politique de la part de la plèbe. Polybe, (Livre VI, 10.) fait remarquer que la puissance de Rome fut due précisément à ce que son système de gouvernement était mixte, à la fois monarchique, aristocratique et démocratique. C’est à l’aristocratie (expression qui doit être prise dans son sens rigoureusement étymologique, gouvernement des meilleurs) c'està-dire à la partie éclairée du peuple que doit appartenir la direction des affaires publiques, à laquelle la destine son intelligence. — Le pouvoir ainsi constitué s’exerce par un petit nombre d'hommes (monarchie) tandis que là masse plébéienne, que son ignorance rend impropre à la direction des affaires, se réserve le rôle important de contrôle et de surveillance, auquel sa méfiance naturelle la rend merveilleusement apte.

C'est ainsi que dans cette constitution, chaque force était utilisée avec un art profond : à l'aristocratie on demandait le choix éclairé des magistrats — à la monarchie, l’action prompte et vigoureuse — à la démocratie, le contrôle.

Muiliciplicité des charges et fractionnement du pouvoir.

Il n'entre pas dans le cadre de cette étude d'examiner en détail le fonctionnement de chacune des magistratures majeures.

Il nous suffit de constater qu’elles constituaient une délégation de la souveraineté populaire restreinte aux attributions de leur charge, mais illimitée quant à la puissance. “(Meynz, droit romain, 52.) |

En principe, donc, chaque magistrature était indépendante

des autres fonctions publiques, auxquelles ne la rattachait aucun lien hiérarchique, aucune subordination spéciale :

Les pouvoirs qui leur étaient confiés comportaient la potestas et l'imperium ; la potestas, spéciale à la charge, entrainait le jus edicendi, droit de publier des édits obligatoires dans la limite des attributions, et pour la durée seulement des fonctions ; — à raison de ce caractère spécial de la potestas, il n'était pas à craindre qu’il y eût conflit, à cet égard, entre deux magistrats.

Au contraire, l’imperium était un pouvoir d’un caractère général, véritable exercice de la souveraineté, qui, appartenant intégralement aux consuls, aux préteurs et au dictateur, n’était borné que par l’imperium des autres magistrats. — Il conférait le commandement militaire, le droit de battre monnaie en son nom, mais aux titres reconnus par l'État, la juridiction criminelle, la juridiction gracieuse, et, en ce qui concerne la juridiction contentieuse, lesjudicia quæ imperio continentur, enfin le droit de vie et de mort. D'ailleurs, l’imperium différait d'intensité s’il s’exercait intra ou extrà pomœærium, limite au-delà de laquelle les lois romaines perdaient leur efficacité, laissant au magistrat la latitude d’action qu'exigeait la présence de l’ennemi (principe qui subsista même lorsque il n’y eut plus que des vaincus et des sujets.) Quant à l’imperiwm qui s'exercçait intrà pomærium, on peut trouver une sorte de règle hiérarchique ou tout au moins une disposition propre à écarter les conflits entre le dictateur, les consuls et les préteurs, dans cette maxime qui fixait l’ordre de leur action « émperium minus præœtor, majus habet consul, Summum diclator. » (T. Live. VI, 38, VII, 8. Cicéron, de legibus HI, 3$$ 6 et 10.)

Dans ces conditions, nous voyons paraitre comme frein à l'abus du pouvoir, la vis maioris imperii permettant au magistrat supérieur d'accomplir les actes rentrant dans son imperium et annulant ainsi l'imperiumminus — ce magistrat avait à l'égard du magistrat minoris imperii le droit de

paralyser toute rebellion par la muwlta, (amende.) la vocatio (droit de traduire devant le peuple.) la prensio (droit de se saisir d’un homme.)

En fait ce fut généralement le dictateur qui exerça ce pouvoir suprême. (Tite-Live. VII, 36. XXVIT, 5. XXX. 24.)

Le censeur, armé du pouvoir mal défini qu'on nommaïit le regimen Mmorumn, S'opposait aussi aux actes administratifs qui lui semblaient contraires au m0s majorum.

Enfin le Sénat, qui disposait des fonds publics et en cette qualité exerçcait une influence analogue à celle de nos Chambres populaires, sanctionna parfois par des refus de crédit sa désapprobation d'un acte des magistrats. (Valère Maxime. IV, 8, 1. Plutarque in Fabio.)

Mais, de toutes les garanties résultant de la multiplicité des charges, aucune n’égala en importance l'institution du Tribunat de la plèbe.

Tribuns de la Plèbe

La première secessio de la plèbe (259. U. C.) eut pour résultat la création de deux magistratures plébéiennes, letribunat et l’édilité de la plèbe.

La seconde de ces fonctions n’a pas trait à notre sujet : en effet, pendant une première période qui s'étend jusqu’en 366, époque de la création de l’édilité curule, les édiles de la plèbe n’eurent que les attributions d'agents inférieurs des tribuns, agents d'exécution sans pouvoirs propres. Depuis la création de l’édilité curule, ils recurent, il est vrai, des attributions distinctes du tribunat, mais pour se rapprocher des édiles curules et se confondre avec eux.

Tout au contraire, le tribunat de la plèbe présente un caractère remarquable : c’est, à proprement parler, une magistrature de contrôle, sans pouvoir gouvernemental où administratif, sans juridiction, sans commandement militaire, n'ayant d'autre rôle que la surveillance des magistratures patriciennes.

Nommés prinitivement par les comices curiaux, ils le furent, depuis le plebiscitum Publilium Votleronis (282. U. C.) par les concilia plebis tributa ; on en institua d'abord deux, puis cinq, puis dix.

Ils étaient inviolables — et, par conséquent irresponsables, car en leur attribuant une responsabilité, on aurait fourni un procédé pour attenter indirectement à leur inviolabilité.

Leur action s’exerçait par l’auxilium, que pouvait réclamer d'eux tout citoyen plébéien ou patricien. (Tit.-Live, nr, 18, 56 vi, 32). On le voit invoqué contre tout acte quelconque des magistrats, actes judiciaires ou administratifs, en matière civile ou criminelle, en matière de tribut, etc.

Les tribuns agissaient par voie d'inlercessio. Le velo d’un seul d’entre eux mettait obstacle à l’acte d’un magistrat. A la vérité, les tribuns réunis en collége, pouvaient infirmer l’in tercession et rendre au magistrat sa liberté d'action : mais il fallait, pour que ce décret levât le velo, qu'il fût rendu à l'unanimité « de omnium sententià » car il était établi en principe « unum vel adversus omnes salis esse : ex tribunis potentior esse qui intercedit ». (Willems, droit public, p. 200, textes cités).

Malgré la précision de ces termes, il faut certainement entendre que le tribun, auteur de l’auæilii latio ne participait pas à la délibération qui devait la confirmer ou l’infirmer : sinon cette formalité eut été vaine et l’on n’aurait en somme dû attendre la levée du veto que du bon vouloir de celui qui l'avait opposé.

Cette intercessio des tribuns, d’abord restreinte aux actes individuels, s’étendit bientôt aux mesures générales d’administration, et aux décrets du Sénat lui-même ; leur intervention atteignait alors les proportions non plus d’un contrôle sur les magistrats, mais d’un conflit entre deux pouvoirs politiques.

Pour nous borner à ce qui concerne la responsabilité des

magistrats, constatons que les tribuns exerçaient le Jus prensionis ou prendendi præsentem, c'est-à-dire le droit de saisir et détenir le magistrat — ils le faisaient préalablement conduire au forum, où publiquement il devait répondre de l’acte incriminé.

Enfin, la loi Hernia Tarpeia leur conféra le jus multæ dictionis, et son corrélatif, le jus pignoris capionis, qu'ils durent exercer spécialement contre les magistrats improbes.

Ajoutons que l’intercessio des tribuns ne s’exercait pas à l'encontre des actes du dictateur ou des censeurs.

Pluralité des Magistrats.

Toutes ces charges étaient confiées à plusieurs titulaires, dont chacun exerçait l'intégralité du pouvoir et prenait valablement toutes décisions: mais il suffisait de l’intercession d’un seul des collègues pour paralyser ce pouvoir. Ce droit résultait de cette maxime remarquable, qui n’a pas d’analogue dans nos constitutions modernes et dont les termes semblent d'abord contradictoires: « per potestas, plus valeto. » (Cicéron. De legibus III, 4.).

A la vérité, cette intercession devint parfois illusoire, mais seulement lors des convulsions qui marquèrent la fin de la République; c’est ainsi que Pompée eut pour collègue au Consulat Métellus Scipion, son beau-père, qui fut pour lui un complice plutôt qu'un modérateur. (Plutarque, Pompée, 80. Appien. Il. 25.) Plus tard on vit Bibulus, collègue de J. César au Consulat, n’oser s’opposer aux actes arbitraires de celuici et, pour ne pas paraître ratifier les atteintes à la Constitution, prendre le parti des’enfermer chez lui la majeure partie de l’année. (Velleius Paterculus, IT, 44.)

Mais pendant la période républicaine, les mœurs avaient mieux sauvegardé la liberté publique, et Cicéron put citer au Sénat cette parole de Q. Catulus « non sœpè unum consulem improbum, duos verd nunquaim post Romam conditam,

LES MAGISTRATURES DE LA RÉPUBLIQUE 33 exceplo illo Cinnano lempore fuisse. (Oratio, post redilum, in senatù IV, 9).

Le tribun du peuple dont, nous l'avons vu, les collègues pouvaient, par une décision prise à l'unanimité, infirmer l'intercession qu'il opposait aux actes des magistrats, était soumis lui-même à l'infercession péremptoire d’un seul de ses collègues, dans le cas où, exerçant le jus prensionis, le jus muillæ dictionis ou le jus pignoris capionis, il faisait en réalité acte de magistrat.

De toutes les magistratures, une seule, la dictature, échappait à la règle de la pluralité des titulaires; c’est qu’elle était instituée dans des cas exceptionnellement graves, où le jeu régulier des lois était impuissant à conjurer une crise: alors on délaissait les précautions ordinaires, et l’on se fiait au patriotisme et à l'énergie d'un citoyen éminent; placé entre deux périls, on négligeait provisoirement le danger hypothétique d’une usurpation, pour faire face au danger actuel qui menaçait l'État.

L'histoire prouve d’ailleurs que les dictateurs sortis de l’élection ne trahirent jamais leur mandat : si la République périt, du moins ce ne fut pas sous les coups d’un dictateur régulièrement nommé en la forme ordinaire, c’est-à-dire par un consul, et investi de l’inperium par la leæ curiata de imperio. La dictature de César avait élé précédée de la victoire de Pharsale, et le vainqueur de la guerre civile s’emparait du pouvoir dictatorial au moment même, où, d'après les coutumes anciennes, il aurait dû le déposer, puisque la dictature ne pouvait pas survivre au danger qui l'avait fait instituer.

Annalilé des Charges.

Le principe de l’annalité des charges constituait une dernière garantie préventive contre les abus du pouvoir. Elle était commune à toutes. Toutefois, les censeurs avaient primitivement été maintenus en fonctions pendant le lastre

entier; en 434, la loi Æmilia restreignit la durée de leur charge à un an et demi, ce qui laissait la censure vacante pendant 3 ans et demi. En proposant cette loi, qui complétait l'harmonie des pouvoirs quant à leur durée, le dictateur Mamercus prononca ces paroles, où se formule la théorie de la brièveté des charges. « Sachons sauvegarder la liberté ; sa meilleure garantie consiste à ne pas laisser se prolonger les pouvoirs souverains, et à les limiter dans le temps, puisqu’on ne peut les limiter dans le droit. » Se Zibertati consulturum. Maximam autem ejus custodiam esse si magna imperia diuturna non essent, et temporis modus imponeretur, quibus juris imponi non posset. » (T.-Live IV. 24)

La dictature qui est par excellence le pouvoir « cui juris modus imponi non potest » était limitée à six mois (L. 2. 48. de orig. juris.), et même à un délai plus court, si le but à raison duquel on l'avait constituée était atteint. (T. Live. Ill, 29 ; IV, 47 ; VI, 27 ; IX, 18.) En tous cas elle cessait de droit à l'expiration des pouvoirs du consul qui l'avait créée. (Mommsen, antiquités romaines, 152. Willms, droit public romain. p. 259) C'était une application au droit public de la maxime «nemo plus juris in alium transferre potest quam ipse habet.»

Ce principe, qui restreignait à un an la durée des magistratures, constituait une garantie sérieuse contre l’usurpation. Quel magistrat ambitieux aurait pu recruter des complices pour une violation des lois, alors que son pouvoir était voué à une si prompte extinction ? Quelle foi eut inspiré une autorité éphémère, dont le titulaire allait bientôt rentrer dans la foule des citoyens, ou du moins se confondre dans les rangs du Sénat ?

Aussi les usurpations destructives de la liberté ne pénétrèrent-elles qu’à l’abri des pouvoirs exceptionnellement et imprudemment prolongés : les six consulats de Marius, la dictature de Sylla succédant à son consulat, le commandement des Gaules immobilisé dans les mains de César.

D'autre part, ce système présentait un inconvénient, il menaçait les traditions, que le théoricien du parlementarisme (Stuart Mill, gouvernement représentatif) représente comme un des plus précieux avantages de l’organisation administrative.

Mais ce danger était moindre à Rome, où tous les patriciens, candidats aux principales charges, avaient fait de la puissance publique une étude préalable, qu’il ne le seraitchez les nations modernes ; puis, il faut le reconnaître, ce n’est pas aux ministres qu'on peut attribuer le maintien des traditions, car avec le parlementarisme, ils n’ont même pas l'assurance de l’annalité de leur charge, et cette permanence de doctrine dont l'honneur revient actuellement aux cadres inférieurs pouvait résider à Rome chez les apparitores, que les magistrats nouveaux maintenaient généralement en charge, et qui avaient même le droit de présenter un remplaçant et de vendre leur charge à un tiers. (Willems, droit public, p. 302, note 9. textes cités.)

Cette disposition dans laquelle on trouve une origine inattendue de la vénalité des offices, explique seule comment de si fréquents changements pouvaient laisser subsister l’action administrative de Rome, de même qu'aujourd'hui la chute d'un ministre n’entrave aucun des services ministériels.

Ces agents inférieurs, organisés plus tard en scrinia (bureaux) étaient les scribæ (commis de bureaux.) lictores (personnel actif.) vialores (messagers) præcones (chargés des proclamations.) accensi (huissiers attachés à la personne.) et la masse des servi publici, employés selon leurs aptitudes.