CHAPITRE TROISIÈME

Théorie de l’irresponsabilité des magistrats.

Existait-il à Rome des magistrats absolument irresponsables à raison de leurs actes fonctionnels ?

D'autre part, tous les magistrats ne jouissaient-ils pas, pendant la durée de leurs fonctions, d'une excuse dilatoire, opposable sous forme d'exception aux accusateurs ?

Nous retrouverons ces deux questions dans le droit moderne, où l’on peut dire qu’elles composent tout le problème de la responsabilité des fonctionnaires. Il est donc doublement intéressant de rechercher quelle a été la doctrine romaine à cet égard.

En premier lieu, on s’accorde à reconnaître que l’irresponsabilité absolue couvrait les actes. 1° du dictateur optima lege crealus. 2 du censeur en ce qui concerne le protestas censorina. 3° du tribun de la plèbe. (Willems, droit public romain,. p. 227. textes cités). È

Responsabilité des dictateurs.— Bien queleur irresponsabilité soit un principe proclamé par tous les auteurs, nous possédons des preuves de procédures intentées contre eux. C'est ainsi que lorsqu'à son retour d’exil, M. Furius Camille fut nommé dictateur, il dut aussitôt se démettre de sa dictature, parce que les tribuus de la plèbe firent prendre aux concilia plebis la décision suivante : Si M. Furius fait acte de

dictateur, il paiera une amende de 500.600 as. (Tite-Live VI, 38). A la vérité, Tite-Live doute de la réalité de ce fait, mais il n’invoque pas, pour le nier, l'argument qui s’imposerait, c’est-à-dire l’érresponsabilité légale du dictateur. Pour que l'histoire accepte la possibilité de cette explication, il faut donc qu'il fut vrai que la dictature se trouvât à la merci d’une condamnation pécuniaire, sanctionnée, ne l’oublions pas, par l’emprisonnement. Mais alors que devient, en fait, l'irresponsabilité ? Si l’on objecte que c'était là l’expédient d'une époque troublée, nous répondrons que les lois sont faites pour servir de guides et de modérateurs précisément aux époques où les passions perdraient toute mesure, et que des lois politiques, siles partis sont maîtres de les violer, ne méritent pas d’être admises parmi les monuments législatifs, « éelum imbelle sine ictu. » En fait, le dictateur n'était irresponsable que | si ses adversaires ne lui demandaient aucun compte : cette constatation ne permet plus de parler d'une irresponsabilité légale.

On avait vu auparavant, en 314, Menius, dictateur, être accusé en compagnie de son tribun de la cavalerie, et obtenir son absolution. (T.-Live IX, 26).

L'exemple d’Émile,] dictateur en l’an 425, fournit une preuve nouvelle de responsabilité, mais cette fois appliquée d'une facon indirecte. (Tite-Live, IV, 24).

Émile, avait usé de son pouvoir dictatorial pour proposer au peuple de réduire à un an 1/2 la durée de la censure, jusqu’alors quinquennale « nam maximam libertalis custodiam esse, si magna imperia diuturna non essent, et temporis modus imponeretur, quibus juris imponi non Possel», mais, dès que lui-même eut déposé la dictature, les censeurs, irrités de l’adoption de sa loi, le changèrent de tribu, et octuplèrent son tribut annuel.

Tel était le résultat de cette législation compliquée ; les censeurs, dont le peuple venait de diminuer la durée des

-fonctions, purent, quoique légalement vaincus, se. venger

légalement. Bien que leur note ainsi inspirée notoirement par la haine, fut manifestement inique, il n'existait aucun recours de droit contre elle ; mais le peuple, que les scrupules juridiques ne peuvent arrêter lorsqu'ils blessent trop ouvertement sa conscience, se fut porté contre eux à des actes de violence, sans la modération dont l’ex-dictateur fit preuve en exigeant de ses partisans le respect de l’inviolabilité censoriale, même lorsqu'elle couvrait une œuvre de basse rancune.

Sans doute, on doit admirer la retenue d'Émile, mais il faut convenir qu'il n’y a pas de véritables irresponsabilités si la loi ne met pas le magistrat à l'abri des rancunes qu'il aura soulevées dans l'accomplissement de son devoir. Combien de citoyens, moins sereinement impassibles qu'Émile, eussent été effrayés par la perspective de ces vengeances et n’eussent pas conservé cette liberté d'âme nécessaire à l'exercice de la dictature ?

Dans le mème ordre d'idées, nous voyons un dictateur, Manlius Imperiosus, accusé pour avoir apporté trop de rigueur dans la levée militaire (393). (Tite-Live, VIL 8 et s. 29), et Scipion l’Africain triompher à grand’peine d’une sccusation de concussion. (Aulu Gelle, IF, 4).

Irresponsabilité des censeurs. — [” irresponsabilité des censeurs semble avoir été mieux sauvegardée.

Rien ne saurait mieux montrer à quel point elle était portée que le conflit reproduit par Tite-Live (KXXIX-37).

En l'an 204 de Rome, les deux censeurs Caius - Claudius Néron et Marcus Livius se déclassèrent mutuellement de l’ordre équestre « débat inique, où chacun se flétrissait en voulant flétrir son adversaire. » Claudius aggrava les impôts de son collègue ; celui-ci osa davantage : il frappa d’une augmentation d'impôt {out le peuple romain, à l'exception de la tribu Marcia, qui ne l'avait ni condamné, ni créé censeur ; les trente-quatre autres tribus furent condamnées en masse comme coupables Tinconséqmente; en

ayant d’abord condamné Claudius et en l'ayant ensuite: nommé censeur ; décisions contradictoires dans lesquelles le peuple s'était trompé certainement une fois.

Le tribun Débius cita alors les deux censeurs devant le peuple, mais le Sénat fit en sorte de paralyser la citation, —: on ne dit pas par quels moyens — pour que désormais la censure ne fut pas soumise aux caprices de la plèbe.

Il est difficile de tirer une conclusion de cette aventure singulière ; elle est l'indice d’une époque troublée, où les formes légales l'emportaient sur l'équité la plus évidente, parce qu’un parti avait intérêt à opposer la légalité à la justice. On: se demande ce qu'il faut admirer le plus, ou de l’acte du censeur, osant châtier la démocratie de ses inconséquences, ou de cette démocratie qui s'incline devant une condamnation juste.

Il n’en résulte pas moins que l’irresponsabilité des censeurs n’était pas inscrite dans la loi, mais découlait seulement des mœurs publiques, puisqu'il fallut au Sénat user de moyens dilatoires, pour que l'accusation fut, non pas écartée, mais discussa, c’est-à-dire, ajournée, puis oubliée.

Valère Maxime, en rapportant le même épisode, dit que le Sénat dispensa les censeurs de se présenter devant le peuple, voulant placer au-dessus de la crainte d’un jugement quelconque une magistrature instituée pour demander des: comptes et non pour en rendre. « Vacuum omnis judicii met esse honorem. » (Valère Maxime, VII, II, 6).

C’est là en effet la formule parfaite de l'irresponsabilité, celle au nom de laquelle on peut parfois tenter de la justifier, et nous la reprendrons, en droit français, pour en tirer ses conséquences. (V. pour les censeurs Purius et Atilius, T. “Live, XXIV, 43).

Maintenant pourquoi cette responsabilité du dictateur et cette irresponsabilité réelle du censeur ? cétte distinction n’est pas sans fondement. Le dictateur touchait à detrop grands intérêts pour qu’on put admettre son entière impunité, quoi

qu’il eut fait. Au contraire le censeur, même dans ses excès, était peu dangereux ; que pouvait-il ? changer de classe pour, augmenter l'impôt individuel, changer de tribu pour amoin-. drir l'influence du citoyen, le chasser mème de toutes les tribus et en faire un ærarius (déclassé) retirer le cheval à un eques, et, enfin, chasser du Sénat. Mais c’étaient là des peines purement morales, et les victimes en étaient peu atteintes, si l'opinion publique, ou seulement leur conscience les soutenait. Puis, le censeur était, dans ces notes, soumis, à l’intercession de son collègue, que, par parenthèse, on s'étonne: de ne pas voir intervenir dans le conflit rapporté plus haut, où Claudius Néron et Livius Salinator luttent de rigueurs quelque peu ridicules, au lieu de se servir simplement de leur intercession l’un contre l’autre.

Enfin, il fallait que le censeur put terminer en toute sécurité l'importante opération à lui confiée, l'établissement des contributions, qui constitue le fondement de sa mission, et que pour cela, il eut « omni melu vacuum honorem. »

En un mot, la différence essentielle consiste en ceci : le dictateur exerçait un pouvoir politique ; il était nécessaire qu’il fut responsable ; le censeur exerçait un pouvoir administratif ; il était nécessaire qu'il fût irresponsable : nous reprendrons d’ailleurs cette théorie dans la partie de notre travail consacrée au droit français.

Quant aux tribuns de la plèbe, on reconnait qu'ils étaient théoriquement irresponsables.

Cependant, en 393, on traduisit devant les concilia plebis les tribuns du peuple des deux années précédentes; — on n’arguait contre eux rien qui touchât soit à leurs mœurs privées, soit à leur gestion publique, mais on leur reprochait d’avoir usé de leur intercession en faveur des patriciens contre les rogationes (accusations) de leurs collègues. Ils furent condamnés à une amende de 10,000 pesant de cuivre. Tite-Live les qualifie d’innocents : peut-être l'étaient-ils en

effet, car il est difficile de déterminer si leur conduite avait été inspirée par la seule équité, ou par une coupable faiblesse. (Tite-Live, v. 29.)

Quoiqu'il en soit, il y a la un exemple de sérieuse et efficace responsabilité.

Appien (Belli civilis, 1, 12) nous fournit des détails intéressants sur la déchéance du tribun Octave et sur le fonctionnement des comices par tribu.

« M. Octavius, collègue de Gracchus au tribunat, était su borné par les riches pour exercer son intercession, en vertu de cette règle du droit romain qui veut que le veto d'un tribun prévaille sur tout acte de son collègue; il ordonnadonc au scribe (qui lisait la proposition de loi agraire) de garder le silence. Gracchus s’en plaignit vivement et ajourna les comices au lendemain. — Ayant apposté une garde suffisante pour forcer le consentement de son collègue, il contraignit le scribe, par des menaces, à lire le projet de loi. Celui-ci commença en effet la lecture, mais sur l'intercession d’Octave il dût s’interrompre. En présence de ce conflit élevé entre les deux collègues, et de l'émotion du peuple, les nobles supplièrent les tribuns de confier au sénat la solution du litige.

« Cette occasion perdue, Gracchus pensant que sa loi ne pouvait déplaire à aucun citoyenami du bien public, serenditau Sénat; mais privé de l’escorte de la plèbe, poursuivi par les injures des riches, il dût se retirer et revenir au forum : là il annonce que le lendemain il soumettra au peuple deux résolutions, l’une sur l’adoption de la loi agraire, l’autre sur le maintien de la magistrature d’Octave, au sujet duquel on devra examiner si un tribun, qui trahit les intérèts du peuple, peut conserver sa fonction. Il le fit, en effet, mais Octave, sans s’émouvoir, ayant renouvelé son veto, Gracchus distribua au peuple les bulletins de vote pour statuer d’abord sur ce cas. La première tribu se prononça contre Octave; alors, Gracchus,se tournant vers lui, le supplia de renoncer à son opposition. Sur le refus de celui-ci, on continua le vote :

les tribus étaient au nombre de 35. Les dix-sept premières se prononcèrent dans le même sens, et il devint évident que si une dix-huitième se rangeait au même avis, laloi de déchéance était votée. — Gracchus redouble ses instances et ses supplications... il ne peut ébranler son collègue : on reprend le vote, et Octave est déclaré exclu du tribunat...il se perd aussitôt dans la foule.

. Plutarque avoue d’ailleurs (Plutarque, Gracchus, xur) que la déposition d'Octavius fut « injuste et contraire aux lois » mais nécessitée par le besoin de faire passer la loi agraire. Il en résulte que la loi ne reconnaissait pas à un tribun le droit de provoquer la déposition de son collègue.