DES CAS UE RESPONSABILITÉ

§ I. Généralités.

Pour pouvoir accuser un ministre , il faut qu’il se soit remiu coupable d'une infraction ; mais, eu égard a leur douille qualité d'hommes privés et de fonctionnaires publies, les ministres peuvent commettre soit des infractions de droit commun, soit des infractions résultant de la gestion des affaires publiques. Si ces dernières sortent des régies générales de la répression et donnent naissance à une responsabilité spéciale, le ministre se trouve soumis pour les délits ordinaires à la même responsabilité que tous les autres citoyens. Dés lors, dans un travail qui a pour objet la responsabilité ministérielle, nous n’aurions pas à nous occuper de ce qu’on peut appeler la responsabilité générale ordinaire ou de droit commun, laquelle embrasse tous les crimes et délits commis par les ministres en dehors de l’exercice de leurs fonctions; mais une loi récente H) ayant accordé temporairement aux ministres, même dans ce cas, le bénéfice d'une juridiction exceptionnelle, nous nous en occuperons, quand nous examinerons la procédure à suivre contre les ministres, ou les règles d’après lesquelles ceux-ci doivent être poursuivis et jugés devant les tribunaux de répression. Dans ce chapitre, nous ne parlerons

(I) Loi du 10 juin IW»Î>.

que de la responsabilité spéciale ou politique du ministre , laquelle s’étend à tous les actes posés dans l’exercice des fonctions ministérielles.

A la différence de ee qui se pratiquait en France en 1789, à la différence de ce qui existe dans la plupart des autres pays représentatifs, où les lois fondamentales déterminent elles-mêmes les limites de la responsabilité ministérielle, soit d’une manière souveraine (0, soit en confiant au législateur le soin de les développer en définissant les délits qu'elles énumèrent #), le Congrès national s’est contenté de proclamer le principe de la responsabilité ministérielle en laissant d'une façon absolue à scs successeurs la tâche de déterminer par une loi particulière les divers cas de responsabilité. En s’abstenant de poser eux-mèmes une règle quelconque sur l'étendue de la responsabilité des ministres, les auteurs de notre Constitution ont suivi l'exemple de l'Angleterre et des Etats-Unis, où l'on admet purement et simplement que les chefs des départements ministériels sont soumis â un impeach wentfi). C’est une mesure sage cl prudente. En évitant toute

(1) Consl. de* 3-H septembre 1701, t. lit, cli. II, sert. IV, art. 5 ; Consl. du 3 fruet. an III, art. 132; Consl. du 22 frim. an VIII, art. 84 cl 72; Consl. des cent jours, art. .10 cl il ; Saxo, Consl. du 4 septembre 1832, arl. fiO, 1 1’2.

(2) Charte do 181 i, arl. 30 ; Charte de 1850, arl. 28 cl i7. Cf. le rapport présente à la Chambre des députés de France par M. Bérenger le 18 février I83i. On y voit expliqués cl commentés les mots trahison, concussion et prévarication (art. i, B et 6 du rap|iorl). Cf. Rouit Moiil, p. 130, 151.

Rade (Grand duché de), Consl. Ç 7 et 07, loi du 3 octobre 1820, $ I ; Bavière, Consl. $3ct0, loi du i juin I8i8, arl. 0; Brunswick, Consl. 1822, § 136; Hanovre, Consl. «lu S septembre 18i8, $ !02 3 "; Ilesse-ÉIccloralc, Consl. du 3 janvier 1851, $ 61 ; Hesse (Grand duché de), Consl. du 7 septembre 1820, art. ICO; llohenaollern- Sigmaringcn, Consl. $ 102 ; Pays-Bas, loi fond, du 14 octobre I8i8, art. 73** cl Pologne, Consl. de 1701 cl 1814 ; Portugal, Charte conslit. du 20 août 1820, arl. 103 <‘t lOt; Wurtemberg, Consl. du 23 septembre 1840, $ 103.

(3) C'esl-à-dirc à un acte de mise en accusation {Honnit Moiil, p. 120). Le droit publie anglais caractérise lous les crimes et délils commis par des ministres par la dénomination générale «le hiyh crimes ami mimlewcanour* (B»:\i. Constant, Rcmp. des minishes, ch. VI).

délimitation quelconque de la responsabilité ministerielle, on ne s’exposait pas à inscrire dans le pacte fondamental du pays des dispositions vicieuses ou incomplètes, comme celles que contiennent les chartes françaises de 1814 et de 18Ô0. Celles-ci en rendant les ministres responsables spécialement de trahison et de concwuion, ont renfermé celte responsabilité dans des limites évidemment trop étroites. On a cru plus lard devoir compléter celte énumération par le mot prévarication, mais celle addition est encore loin d'être suffisante pour épuiser l'objet de la responsabilité ministérielle (•). Les ministres sont les agents responsables du pouvoir exécutif; or l'action de celui-ci se manifeste sous les formes les plus variées; comment saisir par la pensée l'ensemble de ces modes d’action, de ces besoins, de ces rapports, sans en omettre un seul, sans laisser dans l'institution tout entière des lacunes regrettables et compromettre ainsi les intérêts les plus: graves? Au contraire un principe général embrasse nécessairement et sans la moindre difficulté tous les cas qui peuvent se présenter, et qu’il peut paraître utile ou nécessaire de prévoir. l’n corps éclairé et impartial parviendra toujours à séparer, et même sans de grands efforts, les faits qui réclament une poursuite et une condamnation de ceux qui doivent rester indifférents au pouvoir social et à la justice répressive; une définition trop étroite enchaînerait son jugement. Si au contraire, il se laisse diriger par les passions politiques presque toujours partiales, ce corps éludera l'énumération la plus minutieuse comme le principe le plus large ; il méconnaîtra toutes les précautions du législateur et foulera aux pieds toutes ses dispositions. I. 'organisation de la responsabilité ministérielle est donc éminemment difficile; elle doit comprendre à la fois, les grandes crises politiques comme les

(!) Voir aussi Portugal, Giartc constil. du 211 août 1R26, art. 10.T. Los autres constitutions précitées (p. 70, note 2), tout en s'abstenait! de pareilles énumérations n'en renferment pas moins des dispositions inutiles.

72 T1THE I. — DF. LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, détails journaliers de l'iidminislration ; une bonne loi sur la responsabilité des ministres exige, disait le rapporteur de la section centrale, de profondes méditations et un long travail 0). Ces observations s'appliquaient avec une force particulière it l'époque contemporaine du Congrès. La responsabilité politique du minisire ne faisait que naitre sur le continent. Privé de tout guide, n’ayant guère vu fonelionner le mécanisme constitutionnel , manquant de l'autorité et de la lumière des précédents, le Congrès n'aurait pu faire sur celte matière qu'une législation défectueuse, ou bien stérile et inutile à cause de la généralité de ses dispositions. Ces inconvénients sont loin d'avoir complètement disparu. Aussi M. de Tlieux, disait-il, dans la séance du !2I mars 18(il, que la responsabilité du ministre et des autres agents du pouvoir méritait une discussion approfondie et de la plus grande maturité. Lorsqu’on aura un pou plus d'expérience, ajoutait-il, on |iourra s’en occuper utilement! 1 2 * 4 '. Colin l'iruvrc du Congrès, quelque complète qu’elle eut pu être |>our le présent, n’aurait en aucun cas présenté celle garantie pour l'avenir; les besoins du pouvoir exécutif se diversifient, sc multiplient et s'étendent avec le temps et les circonstances; tous les jours pour ainsi dire se révèlent des besoins nouveaux et naissent des institutions nouvelles; dès lors, il eut été dangereux de circonscrire dans des limites invariables la spbère de la responsabilité des ministres. La Constitution eut contenu un système incomplet, et à ees dispositions, on eut donné l'immutabilité de règles constitutionnelles (•").

Mais le Congrès ne s’est pas cependant borné à établir d’une manière absolue la responsabilité ministérielle en désignant la Chambre des Représentants pour mettre les ministres en accusation

( 1 ) Rapport de M r Routa, du 7$ fevr. 1851 , voir Huyttens, t. Il, p. 113.

(2) Ann. parlent. I8MM86I, p. 906 elsq.

<3) Tuomsses, p. 234. Cf. J.-C. Thorbecke, Aant. Il, p. 184. Bco. Coxstamt, Prin -

ri/w* de politique , ch. IX.

cl la Cour de cassation pour les juger <•>. Tout en refusant d’inscrire dans notre pacte fondamental les règles snr la responsabilité des ministres, il a imposé aux législateurs futurs l’obligalion formelle de faire une loi sur la matière en déterminant les cas de responsabilité (*). Toujours sage, toujours prévoyant, soupçonnant sans doute que des didieullés inhérentes à la nature de l'institution retarderaient plus nu moins longtemps son organisation par le pouvoir législatif, le Congrès adopta en outre la disposition provisoire de l'art. 154, d’après laquelle jusqu’à ee qu'il y ail été pourvu par une loi, la Chambre des Kepréscnlants obtient un pouvoir discrétionnaire pour accuser un ministre et la Cour de cassation pour le juger, en caractérisant le délit et eu déterminant la peine (à). Ce Congrès a doue reconnu la nécessité de faire une loi organique sur la responsabilité des ministres. \u sein même de celle assemblée il se trouvait des membres qui voulaient qu’ellc-mémc la promulguât. Dans le projet de Constitution présenté par MM. Forgeur, Karbanson, Fleussu et Liedts, ces honorables membres reproduisaient presque textuellement les dispositions de la Constitution de l'an Ylll. Ces ministres étaient rendus responsables aux termes de l'art. 57 du projet: I” De tout acte ilu Gouvernement signé par eux et reconnu inconstitutionnel, 2” de l'inexécution des lois et règlements d'administration publique, 5° des ordres particuliers qu'ils ont donnés, si ees ordres sont contraires à la Constitution, aux lois et règlements!*). Mais cette proposition fut rc|mussée, probablement pur le motif quelle ne contenait aucune règle bien précise sur la matière, attendu que les divers cas de responsabilité qu’elle énumérait n’étaient guère plus explicites que le principe même. Il en fut de

(1) Art. 03, 6T, 90 Const. Cf. 91 cl 89.

(2) Art. 90 *■ et 1311 Coati.

(3) Art. Const.

(<) Hiïttmi, I. IV, p. !>2.

7( TITIIK I — DK LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, moine d’une aulre <lis|><>siiioii présentée par M. François; renvoyée aux sections, elle ne fui pas adoptée (*). M. Charles de Brouckcre, à celle époque administrateur-général des finances, présenta à son tour un projet de décret sur la responsabilité ministérielle ( (I) 2 h Bien que l'urgence de ce décret ait été constatée et déclarée par le Congrès, aucun rapport ne fut fait sur le projet de loi et celui-ci ne fut pas discuté. Dans la séance du 20 janvier 1831, M. Destouvelles proposa Indisposition additionnelle qui forme aujourd’hui le second membre de l'art. 00 et qui fut acceptée : une loi devra déterminer les cas de responsabilité, les peines à infliger aux ministres, et le mode de procéder contre eux, soit sur l'accusation admise par la Chambre des Beprésentanls, soit sur la poursuite des parties lésées. De cette manière, pour nous servir des expressions de l’orateur, ou n’a pas liesoin de faire entrer dans la Constitution tous ces détails, mais on pose clairement le principe qu'une loi devra les régler t 3 ). Indépendamment de l'adoption de cette disposition, d’après laquelle la responsabilité ministérielle est une lâche que le (iongrès impose à ses successeurs, les auteurs de notre Constitution déclarèrent encore dans l’art. I 39 que cet objet devait être réglé par une loi particulière cl dans le plus eourt délai possible.

Trente-cinq années se sont écoulées depuis lors, et le pouvoir législatif n’a pas encore satisfait au vécu du Congrès. A-t-il eu raison? Oui à notre avis. Une pareille loi est fort difficile à faire <<), à moins de se renfermer dans des généralités aussi vagues que le principe lui-mcinc; nous avons déjà établi suffisamment ce point. Les quatre projets de loi que la Hollande a vus surgir en 1819,

(I) Hcxtïsxs, t. Il, p. 222.

(i) Id., t. Il, p. 219 cl I. V, pièces justificatives, p. 27 f

(3) Id., t. Il, p. 222.

(() Telle était déjà en 1828 l'opinion de M. de Gerlaclic, alors membre des États-Généraux de Hollande, aujourd'hui premier président de la Cour de Cassation de Relpi(|ue. — Discours prononcé aux États-Généraux, séance du 3 déc. 1828.

1851, 1853 Pt 1854 cl les projets français de 1814, 1817, 181 il, 1832, 1834 et 185i), dont les derniers sont même restés sans résultat, compléteraient au besoin la démonstration (*). Cette loi, nous dira-l-on peut-être, est plutôt préventive que répressive ; mais comment pourra-t-elle produire des effets sérieux, si elle n'est pas sérieuse elle-même? Le gouvernement constitutionnel n’a pus encore atteint le degré suffisant de maturité et de développement, pour qu'on puisse se daller de l'organiser avec succès dans une de ses manifestations les plus délicates et les plus compliquées. Nous croyons que même aujourd'hui le moment n'est pas encore venu d'aborder et de résoudre celle grave question devant laquelle ont reculé jusqu'ici la plupart des gouvernements. Il est vrai que le nombre des lois sur la responsabilité des ministres qu’a vus surgir le \ I Y siècle, est assez considérable. Les Bays-Has (*!, la Suisse "', la Suède (4), la NonvégeW, le llanemarek (®), l'Espagne (7), la Bavière W, et les Grands duchés île Badcl 11 ), de llcssc-Darmstadff 0 ) et de Saxe-W eimar (I b possèdent une loi spéciale qui se rattache plus ou moins intimement à cet important objet (**). Mais la plupart de ces lois ne renferment guère que des dispositions relatives à la procédured 3 >. D'autres

(1) En 1804, un député italien, M. Sinca, :■ dépose un projet de lui concernant la réponsabilitc ministerielle, mais il n'a pas etc discute.

(2) Loi du £2 avril 1835.

(3) td. du 9 décembre 1890.

(4) Id. du 10 février 1810.

(9) td. du 7 juillet 1828.

(0) Id. du 3 mars 1832.

(7) Id. du II mars 184».

(8) Id. du 4 juin 1848 et 30 mars 1830.

(9) td. du 3 octobre 1820.

( 10) Id. du 3 juillet 1821 et du 8 janvier 1824. Ordon. du 23 février 1829.

(If) Id, du 22 septembre 1830. Voir encore liesse Électorale, loi du 8 mars 1851.

(12) Cette loi est encore formellement prescrite parla Constitution du Portugal (Charte constitutionnelle du 2» août 1820, art. 104).

(13) Telles sont notamment les lois du Daucinarck, de l'Espagne et du grand duché de Saxe-Weimar.

sc bornent à établir quant ii la responsabilité ministérielle ellemême quelques régies générales, qui sont loin de constituer une solution satisfaisante de la question (0. Le Congrès national belge a voulu que In responsabilité des ministres fut réglée par une loi organique; nous respectons pleinement ec vœu; le législateur belge est tenu de s'y conformer sinon actuellement, au moins dans l'avenir. Nous ne pensons pas pourtant que les garanties constitutionnelles des citoyens, que la sûreté de l'Ktal soient attachées à une énumération plus ou moins détaillée des divers cas de responsabilité, ou à l'énonciation de certains principes généraux sur la matière. Les droits des particuliers comme ceux de la société puisent une protection aussi complète et aussi efficace que possible dans la seule existence de la responsabilité des ministres, et dans le pouvoir discrétionnaire que l'art. loi de la Constitution accorde à la Chambre des Représentants pour accuser les ministres et à la Cour de Cassation pour les juger, eu caractérisant le délit et eu déterminant la peine, sans que toutefois la peine puisse excéder celle de la réclusion, sauf les cas expressément prévus par les lois pénales. Celle disposition de notre pacte fondamental, organise, comme on le voit, une législation provisoire sur la matière ; elle l’établit sur des principes aussi larges que pourrait jamais le faire une loi organique. Le pouvoir discrétionnaire, accordé par notre Constitution à lu Chambre des Représentants et à la Cour de Cassation, ne peut au reste produire aucun inconvénient sérieux : ou bien ces deux corps fournissent au pays la somme de lumières et d'impartialité indispensable à l'accomplissement de leur liante mission, et alors tous les droits de la société et des particuliers jouissent d’une protection pleine et entière

(I) Voir en effet 1rs lois de la Raviôrc, du Grand duché de Rade cl de la liesse- Darmstadt. La loi des Pays-Bus est plus complète ; celle de lu Suisse est précieuse pour la responsabilité civile du ministre; les lois suédoise et norvégienne sont très précises et contiennent une longue énumération des divers cas particuliers de responsabilité.

sons l'empire de Part . 154 de lu Constitution, tout aillant que sous celui de la meilleure loi organique, lors même qu'elle ferait une énumération aussi complète que possible des divers cas de responsabilité et des pénalités qui leur correspondent ; ou bien ecs deux corps sont dépourvus de ecs deux qualités ou de l'une d’elles, cl alors ils méconnaîtront et fouleront aux pieds les dispositions de la loi spéciale aussi bien que le texte constitutionnel de l'art. 154. D'ailleurs suivons l'exemple de l'Angleterre j un système aussi large y fonctionne depuis des siècles sans aucun danger pour les libertés politiques (•). C'est là une réponse péremptoire aux esprits inquiets qu'eulraine le désir de tout réglementer. Ce Congrès lui-mème en inscrivant dans notre Constitution un système complet sur la matière, semble avoir soupçonné que ce système provisoire aurait plus qu'une durée éphémère.

Mais, abstraction faite de la difficulté de parvenir à la confection d'une loi organique sur la responsabilité des ministres, surtout à cause de notre inexpérience de la vie constitutionnelle, abstraction faite de l'existence d'une législation complète sur la matière, le pays est-il donc désarmé vis-à-vis des représentants du pouvoir exécutif? Nullement. La nation a des garanties trèssérieuses : le ministre n'a pas la libre disposition des deniers publics ; la cour des comptes surveille et contrôle l'emploi des fonds de l'Ktalt'-); le ministre ne pourrait avec efficacité prêter son contre-seing à des arrêtés royaux ou faire des règle-

(f) Il n'y a point ni Angleterre de loi spéciale régissant In responsabilité ministérielle. Mais il résulte de nombreux précédents et d'actes du Parlement que In Chambre des communes a le droit de mettre en accusation tout conseiller de la couronne, pair ou eommoner, pour trahison ou tout autre crime ou délit, et de le traduire devant la Chamhrr des Pairs ; qu'un acte d'accusation posé par In Chambre des Communes se poursuit de session en session , de Parlement en Parlement, nonobstant les prorogations et les dissolutions ; que l'accusé u'esl point admis à invoquer un pardon antérieur de la couronne. (Note de M. Yandeweyer, ministre de Belgique à Londres). — Quant aux procès faits à des ministres, voir lloacaT Motti, p. 597-701 . — (2) Art. 1 16 Const ; loi du 29 octobre 1810.

moins contraires aux lois, puisque la Constitution investit les tribunaux du droit et leur impose même l'obligation d'examiner la légalité des arrêtes et réglements généraux , provinciaux et locaux, et ne leur permet de les appliquer qu'autant qu'ils seront conformes aux lois!*). De plus cette loi spéciale sur la responsabilité ministérielle que l'on réclame parfois avec tant d'insistance, serait, comme le disait M. Devaux, d'une três-rarc application W. Nous n'avons pas eu le malheur de voir chez nous ce spectacle aussi étrange que dangereux, de ministres accusés d'avoir trahi l'Etal ou d'avoir violé la Constitution. Une seule fois un ministre éminent , un des fondateurs de notre nationalité , M. Joseph I.elteau , fut accusé de violation de la Constitution, pour avoir livré au gouvernement français un banqueroutier réfugié en fielgiquc et nanti de valeurs considérables soustraites à scs créanciers. Un membre de la Chambre des Représentants, M. A. Gendcbien, déposa une proposition de mise en accusation contre le ministre; mais elle fut repoussée par .’iô voix contre 18, après une énergique cl brillante défense présentée en faveur du ministre par M. J.-B. Nolhomb, membre de la même Chambre t 1 2 3 ).

Ainsi, comme on vient de le voir, si d’un côté une loi organique sur la responsabilité ministérielle soulève les dillieultés les plus graves, d’un autre coté elle n’est réclamée d'une manière impérieuse, ni par la nécessité de veiller à la sûreté de l’Étal cl a la garantie des droits constitutionnels des citoyens, ni par la fréquence des infractions. Nos législateurs ont donc avec raison différé la confection de cette loi jusqu'au moment où l'on pourra

(1) Art. 107 Gmsl.

(2) Ann. pnrlein. 31. Devaix p. 1XX> sq. Nous ne parlerons pas ici de

l’effet préventif nue produit la seule publication d’une loi. Cet effet est pleinement réalisé par les dispositions de Part, lôl de la Constitution.

(3) Th koi>. J i s te, |ïc de Joseph Lebeau, p. 110.

avec quelque espoir de succès, s’occuper de celle question délicalel 1 2 ).

Néanmoins le Congrès ayant imposé au pouvoir législatif 1'nldigation de régler cette matière par une loi, nous devons examiner d'abord la question de savoir si la responsabilité ministérielle doit faire l'objet d'une loi spéciale, ou si les dispositions qui se rapportent à celte responsabilité, doivent trouver place dans le Code pénal. Celte question fut soulevée à la Chambre des Représentants par M. Coomans dans la séance du 25 Mars I8GK-). Le ministre de la justice, M. Tescb, soutint avec raison que la loi sur la responsabilité des ministres était appelée il régler des faits d’un caractère particulier, et que partant elle n'entrait pas dans le droit pénal commun ( 3 * >. Telle était aussi l'opinion des membres du Congrès, puisque dans l'art. 159 de la Constitution ils ordonnent de pourvoir par t les loin séparées a la responsabilité des ministres et des autres agents du pouvoir (art. I59 5 ‘) et à la révision des Codes (art. 159"‘)(*).

Est-il convenable que la loi sur la responsabilité des ministres soit présentée parle gouvernement lui-méme, ou l'initiative doit-elle émaner de lu Chambre? L'art. 27 accorde l'initiative ii chacune des trois branches du pouvoir législatif, sauf quant aux lois relatives aux recettes et aux dépenses de l'État, et au contingent de l’armée, qui doivent être votées d'abord par la Chambre des Représentants. Rien ne s'oppose à ce qu'on suive ici la marche ordinaire, consistant ii faire discuter par les Chambres les projets élaborés

(1) An n. parlent. 1800-1861, M. Detaix p 900 sq., M. Di Toni p. 906 et 999. Cf. Lagkuaxs p. 93 et Si. Bt'J. Coxstast, Cours de polit . COJut. p. 876. Thomecm, Aanl. op de Grondwd t. 1, p. 184. Rapport de >1. Defn 1 , le 8 mai 1863.

(2) .4»n. parlent. 1860-1861, p. 006-900.

(3) Am. parlent. 1860-1861, p. 906-909, M. Lebeaii. Cf. Hais, Court de dt'oit

criminel, t. I, p. 33.

(i) Ann. parlent, ibid , M. Pirmj;/.

par le Gouvernement el oITranl par là même les plus fortes garanties. Il est vrai <|tie la loi est dirigée contre les ministres; mais elle l’est contre les ministres en général, cl non contre celui qui la propose et ses collègues en particulier. D'ailleurs les Chambres ont le droit d'amender et de diviser les articles el les amendements proposés!*).

§ II. Des principe s que doit contenir la loi sur la responsabilité du ministre.

Comme nous l'avons déjà annoncé, cette loi doit avoir exclusivement pour objet la responsabilité politique du ministre , e’està-dire la responsabilité que celui-ci encourt à raison des actes posés dans l’exereiee de ses fonctions. Le ministre, qui s’est rendu coupable de crimes ou de délits communs, reste soumis comme tout citoyen aux lois pénales ordinaires, et tout ce qui pourra résulter de sa position exceptionnelle, c’est que dans certains cas, elle entraînera une punition plus forte, le juge ayant l’obligation de proportionner la peine dans les limites du maximum et du minimum à la culpabilité de l'agent! 2 ).

Mais d’après quel principe doit être conçue la loi sur la responsabilité politique du ministre. Quelles règles générales devront présider à sa confection ? Celle loi doit-elle régler tous les faits punissables commis par le ministre dans l’exercice île ses fonctions, nu seulement ceux de ees faits qui ne sont pas prévus par

(!) Art. Ai Const. Le projet de décret soumis ou Congrès national n'émanait-it pas de M. Charles de Brouekerc, à eette époque administrateur général des linances, et la loi sur la cour des comptes du i8 octobre 18A0 dirigée également contre te pouvoir, ne fut-elle pas due à l’initiative du gouvernement ?

(i) Voir Raeraa, n° 270.

les lois pénales ordinaires'? A noire avis, il faut répondre dans le dernier sens; les seules infraetions qui doivent faire l'objet de la loi organique, sont celles qui ne trouvent pas leur répression dans le Code pénal ; pour toutes les autres infraetions on peut se borner à renvoyer aux dispositions du droit commun. Nous sommes pourtant loin de croire que celle loi ne devrait prévoir que les grandes crises sociales. Au contraire, ce qu'elle devra surtout régler, ce sont les détails journaliers de l’action politique. Son efficacité doit être plutôt préventive que répressive (•). Nous pensons que notre doctrine a en sa faveur l'autorité incontestable des prinei|>cs ; quelle est en même temps conforme à la théorie émise par notre pacte fondamental ; qu'enlin elle trouve un appui dans la loi «les Pays-lias du 22 avril 1833, sur la responsabilité des ministres, dans la Constitution française du 22 frimaire an VIII, et dans le projet de Constitution présenté au Congrès par MM. Forgeur, Barbanson, Fleussu et Licdts. Fnvisageons la question à ec triple point de vue.

Nous proposons de faire prononcer par la loi sur la responsabilité des ministres, un renvoi pur et simple aux dispositions des lois pénales ordinaires pour toutes les infractions réprimées par ces lois, bien que le ministre les ail commises dans l’exercice de ses fonctions. En effet, dans quel but s’occuperait-on dans notre loi spéciale des faits punissables qui font déjà l’objet «le la loi générale ? Serait-ce pour modifier, étendre ou expliquer la notion du crime ou du délit ? Mais la définition commune atteint pleinement son bat à l'égard des ministres; elle s'applique à tous les citoyens indistinctement, donc aussi aux chefs des départements ministériels. Elle examine les divers genres d'infractions possibles et les analyse séparément dans leurs formes les plus variées <W. Si, d’ailleurs, il y avait sous ce rapport des lacunes dans notre

(1) Sont A DK ClISPAN, l>. 111.

(2) Voyez par exemple les nrl. 7î», 108; 114-122. 1 69-183, C. P.

82 TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, législation criminelle, ces lacunes devraient être comblées non seulement vis-à-vis des ministres, mais encore à l'égard de tous les autres agents du pouvoir et à l'égard de tous les particuliers, c'est-à-dire que les changements convenables devraient avoir lieu dans le Code pénal lui-même. De plus, il est des infractions que réprime le (iode pénal et dont ecs fonctionnaires publies peuvent seuls se rendre coupables (•) ; dans d'autres cas, l'infraction sera le plus généralement commise par des agents du |Hiuvoir, de sorte «pie les rédacteurs du Code ont eu spécialement en vue celle catégorie de personnes!-), à tel point que la qualité de fonctionnaire, aggravant bien souvent l'infraction ou la culpabilité de l'agent, le code pénal sévit d’une façon particulière contre les fonctionnaires en édictant contre eux des pénalités plus fortes que contre les simples particuliers ( 3 ‘. Les débilitions, que le Code pénal donne des crimes et des délits qu'il prévoit, ne doivent donc subir aucune modification ou addition à l’égard des ministres; aussi le projet de décret présenté nu Congrès par M. Ch. De Brouckerc et reposant sur le principe que nous combattons, ne contient-il aucune disposition spéciale sur l'étendue des genres d'infractions qui font l'objet du Code pénal. Nous avons répondu d'avance à une autre observation d’après laquelle les crimes et les délits réprimés par le Code pénal sont empreints du moment qu'ils ont des ministres pour auteurs, d'une criminalité plus grande, résultant de la position élevée et du degré supérieur d’éducation et de connaissances «lu délinquant ; le Code pénal quand il croit devoir tenir compte de ee< considérations, élève en effet lui-même la pénalité contre tous les fonctionnaires publics indistinctement ou contre les ministres seuls; et, dans tous les autres cas, les limites du maximum et du minimum offrent au juge une latitude suffisante pour

(t) C.P. art. 1U 131, 106-198.

(2) Comme dans les art. 73-108, C. P.

(.") Voyez entre autres les art. 81-82 443-147, 134-133*, 137-138, C. P.

mesurer 1» peine d'après I» gravité de l'infraction cl la culpabilité de l'agent.

Il ne nous parait pas moins certain que la Constitution en déclarant qu'une loi sérail faite sur la res|w>iisabililé des ministres, n’a eu en vue que les crimes et les délits commis par ceux-ci dans l'exercice de leurs fonctions et non prévus par le Code pénal. Nous en trouvons la preuve dans l’art. 154 de la Constitution. Aux termes de cet article, jusqu'à ce qu'il y ail été pourvu par une loi, la Cbambre des Représentants a un pouvoir discrétionnaire pour accuser un ministre, et la Cour de cassation pour le juger en caractérisant le délit et en déterminant la peine. Néanmoins, ajoute la Constitution, la peine ne |a>urra excéder celle de la réclusion, sauf les cas expressément prévus par les lois pénal* s. Ainsi dans notre système actuel de législation, les lois pénales ordinaires sont pleinement applicables aux ministres en ce qui concerne les pénalités qu'elles prononcent; or, il est évident que ce qui est fait provisoirement par la Constitution doit l'èlre définitivement par le pouvoir législatif! 1 !. Si aujourd'hui, sous l'empire de l'art. 154 de la Constitution, le ministre est passible dans les limites du Code pénal, de la peine ordinaire, de celle qu'encourt tout autre citoyen, il doit encore, en vertu de la loi organique, et pour toutes les infractions prévues par la loi pénale générale, être exclusivement soumis au droit |>énol commun. La loi organique sur la responsabilité des ministres u’a doue pas à s'en occuper.

Le système que nous préconisons est encore formellement consacré par la loi hollandaise du 2 2 avril 1855 sur la responsabilité des chefs de départements ministériels. En effet il résulte

(I) Ce mode d'argumentation, dont nous ferons encore usage en ce qui concerne les pénalités que doit établir la loi organique pour les délits qu'elle organisera, a déjà été employé à la Ùiambre des Représentants dans une question analogue. (Ann. parlent. N. Fièu-Uim> ; p. 14117, M. Tuai, p. l'.AM.)

81 TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, de la combinaison des arl. 3 et 33 de celte loi que la responsabilité des ministres n’est assujélie à des règles particulières qu'A raison des faits qui ne doivent leur criminalité qu'à la qualité de ministre, et qu’elle demeure entièrement soumise au droil commun en matière répressive pour lous les autres crimes et délits commis dans l’exercice des fonctions ministérielles ('). I.a loi des Pays-Bas se contente de réprimer par une disposition spéciale les seuls crimes et délits, qui doivent nécessairement avoir pour auteurs des chefs de départements ministériels et qui ne pourraient être commis par d’aulres personnes. Le législateur renvoie purement et simplement au droit commun |mur toutes les autres infractions, alors meme quelles auraient été commises dans l'exercice des fonctions ministérielles. Le même système était appliqué dans la

(1) Voici le texte tic ces deux disposition* :

Art. .7. Sont coupables les chefs de départements ministériels :

A) qui ont opposé leur contre-seing sur des arrêtés r»)aiix ou sur des dispositions royales qui violent la Constitution ;

H) qui apposent leur eon Ire-seing sur des arrêtés royaux ou sur des dispositions royales, pal* lesquels des lois ou des règlements généraux d'administration intérieure de l’Klat ou des colonies et possessions dans d'autres parties du monde sont violés ;

C) qui exécutent ou font exécuter des arrêtés royaux ou des dispositions royales non revêtus de In signature exigée d'un des chefs des départements ministériels ;

U) qui prennent des dispositions ou donnent des ordres ou maintiennent des disposition* et ordres existants, par lesquels les prescriptions de la Constitution, des lois, ou de règlements généraux d'administration intérieure de l'Etat ou de ses colonies et possessions sont violées j

E) qui négligent d'exécuter ou de faire exécuter les prescriptions de la Constitution, des autres lois ou de règlements généraux d'administration intérieure de l’État ou de ses colonies et possessions dans d’aulres partie* du monde, pour autant que celte exécution, à cause de la nature du sujet, appartienne à leurs départements ministériels ou leur a été expressément déférée, etc.

L’art. Ô3 porte ce qui suit :

Les dispositions du Code pénal concernant les délits commis par dos fonctionnaires publics dans l'exercice de leurs fonctions (amb(*ini»drijt*n\ qui ne sont pas déterminés par la présente loi, conservent,* même à l’égard des chefs des départements ministériels, leur pleine application. — Cf. Lagemaxs, p. 103-104. Les lois de la Suède et de la Norvège reposent sur un principe oppose.

TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 85 constitution française du 22 frimaire an VIII (') et dans l’art. 75 du projet de constitution présenté au congrès national belge par MM. Korgeur, Barhanson, Flcussu et Liedtsf*).

On nous opposera probablement un document important des discussions du Congrès, à savoir le projet de décret soumis à celte assemblée par M. Charles De Brouekcre. Dans les articles 3 et 5, il rendait le ministre responsable de plusieurs crimes ou délits réprimés par le Code pénal, c'est-à-dire des attentats à 1a propriété et à la liberté indit iduelle, de toute malversation, dissipation ou dilapidation des deniers publics, enlin des relations ou correspondances secrètes entretenues avec les puissances étrangères et les ennemis de l'Etat au dehors (■”). Mais, quelle que soit l'autorité dont jouisse ce document, il ne fait cependant pas force de loi, il n’a qu'une autorité de raison ; il nous est permis de dis enter les principes qu'il consacre, et surtout nous avons l'obligation de rechercher s'il est en harmonie avec les dispositions de notre pacte fondamental : or, sous ce double rapport, nous sommes forcés, d'après ce qui précède, de repousser le système du décret. Il y a plus ; le décret contient d'autres dispositions formellement condamnées par la Constitution, comme celle de l'art. 8 qui défère le droit d’accuser les ministres, à l'une des deux Chambres et celle de l'art. B, qui ne porte contre le ministre coupable d'avoir pratiqué des intelligences criminelles avec l’étranger (pie la peine de la réclusion, tandis que l'art. 1 54 5 de la Constitution renvoie formellement dans ce cas au Code pénal, lequel prononce la peine

(1) Art. 72.

(2) Ou nous repondra jieut-étrc que eelte proposition n’a pas été accueillie par te Congres national ; mais nous pensons que ce vote était uniquement fondé sur l’absence de tout développement des principes consacrés par l’art. 57 du projet, lequel ne renfermait aucunement un ensemble de législation comme le projet de décret proposé par M. De Broucfcere.

(3) Art. 3 3 c, 5 p. Cf. C. P. 71182, IM, 122, 160, 17<, 177, (83.

de mort d). Enfin l’art. 1 1 du projet de décret attribuait compétence pour juger les ministres à celle des deux Chambres qui n’a pas exercé le droit d'accusation, tandis que le Congrès ordonne de traduire les ministres devant la Cour de Cassation.

Nous pouvons donc conclure en disant que la loi organisant la responsabilité ministérielle, ne doit régler que les faits punis sables uniquement si cause de la qualité du délinquant et des devoirs particuliers que la loi lui impose; toutes les autres infractions commises par les ministres tombent sous l’application du Code pénal.

A ce point de vue, la loi future doit consacrer avant tout les principes suivants :

Ces ministres sont responsables :

1° de l’inexécution, par dol ou par faute, de la Constitution, des lois et règlements d’administration générale ;

2" des actes royaux qu’ils auraient contresignés, ainsi que des actes ou ordres particuliers qu’ils auraient posés ou donnés contrairement à la Constitution , aux lois et règlements s'il y a dol ou faute.

3” de tout dommage causé à l’Etal ou aux particuliers, même sans aucune violation d’un texte tic loi, si le dommage est le résultat d’un dol ou d’une négligence évidente.

Nous allons examiner successivement dans les paragraphes suivants le fondement et la portée de ees trois principes.

(I) Art. 7C-77 C. I*.

§ III. Des omissions commises /xir le ministre.

Deux questions se présentent ù notre examen: Peut-on rendre le ministre responsable d'une simple omission? Celle omission doit-elle avoir sa source dans une intcnlion criminelle, ou cslelle punissable, alors même quelle provient d’une simple négligence ?

La première question ne peut soulever des doutes sérieux. En ellct, il peut arriver que, pour la rédaction d’une disposition de la loi, on puisse se servir indifféremment et avec le même résultat de la forme prohibitive ou de lu forme impérative; or, il est évident dans ce cas qu'une simple différence de rédaction ne peut modifier le caractère de l’obligation imposée par la loi. En second lieu, abstraction laite de cette possibilité de transposition, la Constitution contient des injonctions tout aussi essentielles que les défenses qu’elle promulgue. Ainsi, par exemple, l’art. 71 de la Constitution donne au Koi la faculté de dissoudre les Chambres, en lui imposant l'obligation de convoquer les électeurs dans les quarante jours et les Chambres dans les deux mois; mais le Gouvernement néglige de convoquer les électeurs et empêche ainsi le renouvellement des Chambres; ou bien, sans qu’il y ait besoin de dissolution, le Gouvernement ne convoque pas les collèges électoraux afin de renouveler les mandats expirés, et entrave ainsi les opérations du pouvoir législatif et l’exercice des droits de la Chambre; une pareille omission est évidemment aussi punissable que la violation d’un texte prohibitif; dès lors l’une et l’autre doivent être de nature à provoquer la mise en accusation du ministre coupable!*). Aussi, dans le projet de décret

II) Cf. Boum t n“ 1 105, p. 539. C’est ce que les jurisconsultes appel-

lent culpa in omiltendo. Rai ter, n«* 477,

sur la responsabilité ministérielle , présenté au Congrès par M. l)e Rrouckere au nom du Gouvernement, le ministre était-il rendu responsable de l'inexécution des lois et réglements d'administration publique!*). L'art. 57 *" du projet de Constitution soumis au Congrès par MM. Forgeur, Barbanson, Fleussu et Liedts, contenait une disposition analogue. La même règle se trouvait déjà formulée dans la Constitution du 5 fructidor an 111(2) ot dans celle du 22 frimaire an VIII I 1 2 3 * 5 ).

Abordons maintenant la seconde question sur la solution de laquelle l'entente est loin de régner parmi les publicistes et dans les constitutions. Le ministre est-il tenu de répondre de toute négligence, ou seulement de son intention criminelle, de sa mauvaise foi? A notre a\ is, la cause de l'omission est indifférente, elle doit être punissable chez le ministre, peu importe qu'elle ait sa source dans un dol, une intention méchante ou dans une simple négligence, dans une erreur. En effet, les dispositions fondamentales de l'Etal doivent être protégées non seulement contre 1a mauvaise foi, mais encore contre la passion, la légèreté, la négligence et l'impéritie. Que deviendraient les droits constitutionnels des Chambres et des citoyens, si un ministre imprévoyant et incapable pouvait impunément les fouler aux pieds, sans ptftivoir jamais encourir aucune pénalité aussi longtemps qu'il ne se serait pas abstenu de poser un acte dans une intention criminelle? En second lieu la preuve du dol est éminemment diflieile à fournir, et bien souvent pour

(1) Art. Si*. Hwttess, t. V, p. RR.

(2) Art. 132.

(3) Art. 34, 72 s*. Voir encore Const. des cent jours, art. 39. En ce sens Pays-Bas,

loi du 22 avril 1R53, art. 3 lia. E ; Suède, loi du 10 février 1810, 2 o, 4, 3, 6, 7 ;

Norvège, loi du 7 juillet 1828, ch. I, $$ 1, 2, t, 3 ; Portugal, Const. du 29 avril 1826, art. 10.1 **; liesse (Grand duelié de), loi du 3 juillet 1821, art. i (in fine); Hessc- Eleetoralo, Cons!, du 3 janvier 1831, § CI (in medio) ; Bavière, loi du 4 juin 1848, art. 9.

TITRE I. — DE LA RESPONSABILITE PENALE DES MINISTRES. s» découvrir I» mauvaise foi il faudrail se livrer à une instruction très minutieuse, de sorte que le dol ne pourrait résulter que de l'ensemble des débats, ce qui détruirait toute l’économie de la Constitution (0. Ce système est consacré par la loi hollandaise du 22 avril 185.1 sur la responsabilité ministérielle <*).

Un élèvera, je le sais, contre cette solution des objections Irêssérieuses. On soutiendra (pie l'administration des affaires publi ques ne permet pas de forcer le ministre à répondre d’une simple faille; que la marche du Gouvernement devient impossible avec un pareil système, attendu qu 'aucun ministre ne serait en étal de se conformer à des prescriptions aussi rigoureuses. Un invoquera encore la théorie du Code |>énal qui ne punit en général les infractions à ses dispositions que pour aulaiil quelles aient été commises dans une intention criminelle. Un se prévaudra enfin du système préconisé par M. De Brouckere dans son projet de décret sur la responsabilité ministérielle soumis au Congrès national! 1 2 3 ) et de plusieurs autres autorités.

(1) Robert Moiil, |>. 182, 181.

(2) Art. .1 in line (v h die, nok sonder opzet, de uilvoering onder liftera E omschreven, giavelijk verzuimen). Cf. Laguians, p. 1(4, 1 10. — Mais le législateur hollandais qui déclare punissable la faute commise jxir omission absout le ministre qui se rend coupable defaute dans un acte positif. (Art. 3 litt. E*\) Celte distinction n'est qu'une transaction avec les principes ■ elle constitue non-seulement une erreur, mais encore une contradiction.

Cf. encore en notre sens : Norvège, loi du 7 juillet 1828, ch. 131, § 2 litt. A, B, C, I et § 4; Suède, loi du 10 février 1810, intitulé, §§ 2 •*, 3, ti; Messe-Electorale, Const. du 3 janvier 1831, §61 (v to qui aura grossièrement négligé les devoirs de ses fonctions), loi du 8 mars 1831, article unique (v* 4 fautes graves) ; Grand duché de Bade, loi du C octobre 1820, § 9 (v** les degrés de la peine sont réglés selon le degré de la mauvaise intention ou de la culpabilité) ; Grand duché de Hesse-Darmstadt, loi du ïi juillet 1821, art. 1 (v*» ou te non accomplissement des promesses du l'égent) ; Contra : Hanovre, loi fondamentale du 3 septembre 1848, §§ 102*", 103 **; Bavière. Const. X, $ 0; Brunswick, Const. de 1832, §§108, 111; projet français de 1831 et rapport de M. Béranger du 18 février 1834 à la Chambre des Députés (art. 4 et 6).

(3) Art. 133* (v- Immédiatement après la clôture des débats le président posera

les trois questions suivantes : 3° l’accusé a-t-il été de mauvaise foi ?).

Mais ces divers arguments soin loin d’clrjc décisifs. D'aliord la raison d’Ktat qu'on invoque, n’existe point; un ministre eapaide el actif parviendra facilement à se soustraire à la responsabilité que nous lui imposons. Nous apportons en effet à notre principe plusieurs modifications, qui seront indiquées dans un instant et dont la principale consiste à ne pas rendre le ministre responsable d’une fausse application de la loi, quand l’erreur de droit dans laquelle il est tombé est excusable d’après les circonstances. Ainsi le ministre peut être rendu responsable, qu’il soit coupable, soit d’une négligence matérielle, soit d’une erreur juridique. Dans le premier cas, sa responsabilité est en général absolue! 1 2 '; dans le second, c'est-à-dire quand le ministre a été victime d'une erreur excusable, elle vient à cesser. Telle est la concession importante que nous faisons à la nature des fonctions ministérielles. Appelé bien souvent à faire l'application d’un texte de loi douteux, le ministre ne peut être soumis à une peine par ce qu’il n'est pas parvenu à découvrir le véritable sens d'une disposition obscure, ambiguë ou équivoque, dont il était tenu de faire l’application, ou plutôt parce que le premier tribunal venu, statuant sur celte difficulté, a été d'un avis différent de celui du ministre. Mais, là s'arrêtent tonies les exigences de la position des ministres; rien de plus juste que de les forcer à prouver qu’en faisant une fausse application de la loi, ils ont été égarés par des motifs sérieux, par des considérations d’une valeur réelle; rien de plus équitable que de les soumettre à une exactitude matérielle, et de les faire répondre de toute négligence grave, de tout mépris de leurs devoirs, bien qu’ils n’aient pas agi dans une intention criminelle, sauf à proportionner la peine à la culpabilité moindre de l'agent!*).

On nous oppose le système du Code pénal, qui ne réprime en

(1) C’est-à-dire sauf une impossibilité bien constatée; voir plus loin page 126 s<[.

(2) La loi hollandaise prononce dans ce cas la destitution du ministre et d’autres déchéances (art. 32).

général que le dol. Ce principe n'esl pas absolu; il comporte de nombreuses exceptions! I). Il y a plus, les infractions aux lois et règlements de police ou aux lois fiscales, sont punies, du moins en règle generale, soit qu'elles aient été commises sciemment et volontairement ou par simple faute (*>. El si nous examinons la responsabilité des fonctionnaires publies, des agents du pouvoir, ne voyons-nous pas nos lois pénales prononcer îles pénalités, sans distinguer entre le dol et la faute contre les conservateurs des hypothèques (•*), les notaires!*), les officiers de l’Etat civil (®), les greffiers (®), les avoués! 1 2 3 4 * 6 7 8 ) et les huissiers (R) ? Et si des fonctionnaires subalternes sont soumis à une responsabilité criminelle à raison d'une simple faute, a plus forte raison la loi a-t-elle le droit d'imposer la même responsabilité aux ministres, dont la |K)sition élevée suppose la plus haute somme de talents, de connaissances et de zèle, et dont la mission consiste à sauvegarder et à défendre les intérêts les plus graves.

Nous ne pouvons attacher aucune valeur à l'argument tiré du projet de décret de M. l)e Brouckerc pour les motifs que nous avons déjà indiqués plus haut et qui prouvent que ce document est loin de réfléler dans toutes ses dispositions, la pensée du (iongrès national qui ne l’a pas même discuté. Hcninrquous enfin que l'omission est le moyen de tromper qui frappe le moins les sens; c’est l'apparence sous laquelle une pensée criminelle se croit le

(1) Art. iis, 2(0, 2(0-250, 234, .110 .120, <02, S 2, «K, 433, (18, 470, a* Si 4 C.l>. Cf. Hais, Cour » de droit cri tu. 1. 1, |». 7.1, note «1.

(2) Hais, I, p. 73, note 4.

(3) 2202-2203 C. C ; loi hyp. art. 132.

(4) Art. 0, 12-13, 10-17, 26, 33, <7, 37, loi du 23 ventôse an XII.

(3) Art. 30, 32 C. C. (v b toute itucripliou de ce» acte » faite sur une feuille volante ), 136 137, 102 C C., 102-103 C. I».

(6) Art. 244 C. pr. civ., art. 77, 112, 164, 103, 300, 370, 372 C. Crim.

(7) Art. 1031 in fine, C. pr. civ.

(8) Eodcm et art. 43, 44 et 43 du décret du 14 juin 1813.

fl2 TITRE I. — PF. LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, mieux à couvert I 1 2 ). Si jamais une loi ne rendait pas le ministre responsable de ses omissions, on serait effrayé de voir les conséquences qui en résulteraient pour le malheureux pays ayant dans ses codes pareille loi. Ni les lois inexécutées, ni l'armée désorganisée, ni les places fortes et les frontières laissées sans défense, ni la révolte impunie, ni la guerre civile occasionnée cl se développant grâce à l'impéritie ou à la négligence du pouvoir, ni les magasins de l'État détruits ou vides, ni le pays ruiné par une disette qu'on aurait pu éviter, ou engagé dans une guerre extérieure par suite de la négligence apportée aux décisions que l'on pouvait prendre pour y obvier, ne constitueraient des faits de responsabilité pour les ministres, (’iler ces exemples, c'est condamner le système que nous combattons (4.

Nous avons encore à déterminer les caractères que doit présenter l'omission punissable. Pour que le ministre puisse être poursuivi et condamné à raison de l'omission d'un acte, il faut que ecl acte ail été effectivement omis, c'est-à-dire qu’il n’ait pas été posé à l'époque où il devait être posé. Il faut eu second lieu que le ministre ail su ou ait pu savoir qu'il devait poser l'acte qu'on lui reproche d'avoir négligé de poser. En ce qui concerne la première condition, il faut naturellement distinguer deux cas : celui où la loi lixe un terme, et relui où aucun délai n'a été fixé. Si le ministre laisse expirer le terme légal, sa culpabilité est évidente, à moins que l'impossibilité physique de se conformer aux prescriptions du législateur ne soit constatée; par exemple quand le ministre a donné ses soins à d'autres travaux au moins aussi indispensables, et que l'impossibilité où il se trouve d'obéir aux dispositions multiples de la loi ne lui est pas imputable. Mais quand aucun délai n'a été déterminé, alors l'omission du ministre

(1) En cc sons Hubert Moml, p. 182, 18t. Lagemass, p. SO, tOt-lOO. Cf. Pagès, De la rerpon*. ininitt. p. 54 sq.

(2) Cf. Soria hé Crispa* ; Hello.

TITIIE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 03 constitue une infraction, dès qu'il a laissé s’écouler le terme endéans lequel il lui était possible d’entreprendre l’aete, de sorte qu’iei encore le ministre peut se prévaloir comme excuse de tout obstacle qui l’a empêché de poser l’acte dans les délais ordinaires.

Pour que l'omission puisse entraîner la culpabilité du ministre, il faut en second lieu que le ministre ait connu ou ait pu connaître l'acte auquel s'appliquait la disposition de la loi cl qu'il était tenu de |H>scr. Au reste, le ministre peut avoir été averti de l’acte à poser, soit dans l'exercice de scs fonctions, soit par la voie d’informations privées, pourvu que dans ce dernier cas le renseignement puise en lui-mème, dans les circonstances, dans la personne de celui qui le transmet, des garanties suffisantes de véracité ; mais alors même que le ministre n'aurait été averti d'aucune manière, il est punissable quand son ignorance ellemême a sa source dans une négligence coupable, dans un mépris évident de ses devoirs (•'.

S IV. Da actes positifs (la ministre.

Le second principe fondamental qui devrait être inscrit dans une loi sur la responsabilité des ministres est le suivant : les ministres répondent de tous les actes royaux qu'ils auront contresignés, ainsi que des actes ou ordres particuliers qu'ils auront

(I) Lu loi du Grand duché de Hesse-Darmstadt du 5 juillet 1821, contient sur les omissions commises pur un ministre, une disposition singulière cl souvpruineinenl injuste : dans l'art. 1 de la loi précitée, le ministre est rendu responsable du non accomplissement des promesses du régent. Le législateur a perdu ici de vue que les promesses faites aux Chambres par le prince ne constituent pas un devoir, ni leur non exécution une faute. Cf. Lauemaxs, p. jO; Robert Moiil, p. 153, note 15.

9i TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES.

posés ou donnés contrairement à la Constitution, aux lois et règlements! 1 2 ).

Nous avons vu plus haut en nous occupant du degré de culpabilité du ministre par rapport aux omissions qu'il aurait commises, que le dol ou la résolution crimininclle n'est pas une condition essentielle de l'infraction. Ces observations que nous avons présentées à ee sujet s’appliquent pleinement aux aetes positifs du ministre, et la solution doit être la même dans les deux cas et pour les mêmes motifs W.

Plusieurs autres questions se présentent encore à notre examen. D'abord il est évident qu'il importe peu que l'acte soit contraire à la Constitution tout entière ou seulement à une de ses dispositions; car l'efficacité de la Constitution consiste précisément à protéger chacun des droits dont elle garantit l'cxercice, et chacune des formes établies dans ce but l 3 4 .

Mais il faut que la violation particulière ait quelque importance; sinon on exciterait inutilement l’opinion publique, et par là même on créerait une sorte d'indifférence pour les accusations qui ont une importance réelle. En d’autres termes, et pour nous servir des expressions de lord Sommers, le droit d’accuser les ministres, est comme l’épée de Goliath; on ne doit la tirer que dans les grandes circonstances, si on ne veut pas qu'elle s’émousse (*). Il

(1) Const. du 22 frim. an VIII, art. 72 ■* et r ; Const. des cent jours, art. 39; projet de Constitution par MM. Forgcur, Barbanson, FIrussu et Liedts,art. 37 *• et *•; projet de décret de M. De Broucltere, art. S **• a* et a*; Const. Belge, art. 64 ; loi hollandaise du 22 avril 1831, art. 2, 3 tilt . A, R, C, D.

(2) Le système de la loi hollandaise qui établit dans ces cas, une distinction entre les actes positifs et les omissions (art 3 litt. C** et litt. F) consaerc à la fois une erreur et une inconséquence.

(3) Saxe, Const. du 4 septembre 1832, art. 142 Rade (Grand duché de),

loi du 3 octobre 1820, j 3 ; Norsvége, loi du 7 juillet 1828, ch. I, ) j 1-6 ; Suède, toi du 10 février 1810, 1-7 ; Portugal, Charte constil. du 29 août

1826, art. 103 ; Wurtemberg, Const. du 23 septembre 1819, § 193.

(4) Robert Moue, p. 139 note 8. A ce sujet, la loi du Grand duché de Bade en

TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PENALE DES MINISTRES. #3 n'en résulte pourtant pas qu'il faille insérer cette restriction dans le texte de la loi, l'appréeialion de la nécessité d’une mise en accusation doit être abandonnée souverainement à la conscience éclairée de la Chambre des H ('présentants. Dans ce système on atteint mieux, en effet, le but qu’on se propose et qui consiste à garantir la Constitution dans chacune de ses dispositions; le droit d'accusation suspendu sur la tète du ministre, préviendra encore bien de petites infractions. Le pouvoir discrétionnaire de la Chambre produira donc les effets préventifs les plus salutaires. En outre, en limitant le droit d'accusation par une disposition expresse et formelle de la loi, aux violations de la Constitution qui ont une certaine importance, on abdiquerait tout droit de poursuite contre le ministre, alors meme que celui-ci se serait rendu eoupahlc d'une série de violations de la Constitution dans des parties accessoires et secondaires, tandis que dans de pareils cas il serait |>cul-étre utile et même nécessaire de provoquer la punition du ministre! 1 ).

Toutefois une violation directe de la Constitution n'est pas indispensable pour donner naissance à la responsabilité ministérielle : il suflil que le ministre attente a une loi ou il un règlement d'administration publique dans son ensemble ou dans une de ses dispositions particulières (*) ; sauf à admettre dans la pratique la restriction que nous avons énoncée pour une violation partielle

date du S octobre IS20 exige dons son art. 1, une condition fort arbitraire : le ministre doit avoir violé en tous ou en divers points la Constitution.

(1) Ractea, n° 277 in fine.

(2) Const. du 22 frim. on VIII, art. 72 •* ; Const. des cent jours, art. 39 ; projet

de Constitution par MM. Forgeur, Barbanson, Flcussu et Licdts, art. 87 1 ’;

Projet de décret par M. De Brouckere, art. 3 ** ; loi hollandaise du 22 avril 1833, art. 3, litt. B, D, C; loi fondam. du 14 octobre 1818, art. 73**;

Suisse, loi du 9 décembre 1830, art. 4; Suède, loi du 10 février 1810, § 0 ;

Norvège, loi du 7 juillet 1828, ch. I, 1, 2 P; Portugal, Charte eonstil. du 29 août 1826, art. 103; Hesse-Elecloralc, loi du 8 mars 1831, art. unique (in fine) ; Bavière, loi du 4 juin 1848, art. 7 et 9.

!l(i TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES.

«le la Constitution , alors même que l'infraclion sérail dirigée conlre loin le système «le la loi ou «lu règlement ; ear une loi ou règlement, n’organisant en rivalité qu’un seul principe constitutionnel, doit être assimilée en définitive (en ee qui nous concerne ici) il une disposition particulière de la Constitution. Ces mêmes principes doivejit recevoir leur application aux omissions commises par le ministre comme à scs actes posilifs(l).

Il se présente à ce sujet une question fort délicate. Le lloi commande les armées de terre et de mer (art. 08). Les ministres sont-ils responsables de la prise de commandement par le prince, et des actes, des ordres, qu’il donne dans la sphère du commandement ? Nous croyons qu’il faut admellrc dans ce cas une dérogation à l’art. Cm qui exige que tout acte du Roi pour être valable soit contresigné par le ministre qui par cela seul devient responsable. Cette exception nous parait résulter de la nature même des choses et de l’esprit de la Constitution. En effet, l’intérêt de la nation exige que le commandement soit donné a un seul, afin qu'il y ail dans la conduite de la guerre cette promptitude d’aelion, celte certitude de coup d’œil, celle unité de vues qui appartiennent seulement aux chefs irresponsables. En face de l'ennemi, on ne peut discuter la valeur d’un ordre ; il faut l’exécuter nu le pays court risque d’être compromis. Or, c’est ce qui arriverait infailliblement si on exigeait le contre-seing du ministre sur ces ordres <*'. Cela résulte «“gaiement de l’esprit de la Constitution, car l’art. G8 venant après l’art. 63, semble vouloir créer une tlérogalion au principe contenu dans ce dernier article. Il semble que le Congrès ail voulu indiquer pur là, une confiance absolue dans le Roi quand il s’agit de la cotxluile d’une guerre. A la différence de

(1) Consl. du 22 frim. an VIII, art. 72**; Projet Forgeur, Barbanson, Fleussu et Licdts, art. 57*"; Projet De Brouckere j art. 3**} loi hollandaise art. 3; loi fondant, du 14 octobre 1848, art. 73**.

(2) Soai i dk CaiaFA!ï, p. 100, t. IX. Hulo, édition de 1840, t. II, p. 241 stj.

lu loi anglaise, qui n 'accorde dans aucun cas au Roi le commandement des armées O, il a délégué au Roi le commandement des armées parce qu'il n’a pu raisonnablement sc défier dans ecs conditions du souverain , dont les intérêts sont alors les mêmes que ceux de la nation. Dans ce cas, Roi et Citoyens, lotis sont unis pour la défense du pays par la communauté de leurs intérêts, et par leur amour pour la patrie (*).

Deux questions dont l’une concerne la tentative et l’autre la participation criminelle, méritent encore d'être examinées attentivement; la dernière nous amènera naturellement à nous demander quelle est la responsabilité du ministre à raison des actes posés par ses agents inférieurs ?

I-a tentative d’infraction commise par un ministre demeure évidemment sous l’empire du droit commun, lorsque le ministre n tenté l'infraction, non pas en sa qualité de ministre, mais comme simple particulier en dehors de l'exercice de ses fonctions. Il en est de même lorsque la tentative, bien qu’ayant lieu dans l'exercice des fonctions ministérielles, a cependant pour objet des crimes ou des délits prévus par les lois pénales ordinaires. Dans l’un cl l’autre cas, nous rentrons complètement dans les principes généraux en ee qui eonccrne les conditions et le mode de répression de la tentative. La circonstance que l’agent est chef d’un département ministériel, et qu’il s’est rendu coupable d'une tentative de crime ou de délit dans l'exercice de ses fonctions, ne peut avoir pour effet d’effacer ni même d’atténuer la culpabilité du ministre, de dispenser celui-ci de l’obéissance aux lois pénales, lesquelles sont obligatoires pour tous les citoyens, aussi longtemps qu’il n’y a pas été expressément dérogé.

(t) Haiuk, t. IV, p. 3Î7. Voir Statuts 2S Edouard III, ch. VIII, i ; Henri IV, C. 1.1. (2) Celte question a été longuement discutée pn Hollande. Cf. Verhandeling over de verantwoordelijkheid der mi ni g ter» , p. 10 ; De mi ni tiers , de Staten- Generaal en de ma g/ des Koniny* vol yen s de Grondicet , p. 10 sq.

08 TITRE I. - DE LA RESPO.N.SAHILITÉ PÉNALE DES MINISTItES.

Au reste, retic dérogation n'aurait aucune raison ti'èlrc: organes <lti pouvoir exécutif, chargés par devoir et par étal de veiller à l'exécution des lois, et de maintenir intacts les droits constitutionnels des citoyens, ils sont doublement coupables, s'ils violent et foulent aux pieds ec qu'ils sont tenus de protéger et de défendre. D’ailleurs, indépendamment des obligations inhérentes aux fonctions qu'ils exercent, leur liante position sociale leur commande plus impérieusement qu'à tout autre citoyen de conformer leurs actes aux prescriptions îles lois répressives, puisqu'ils sont mieux à même de connaître ces lois, et que partant la violation de ees lois suppose une culpabilité plus grande.

Quels sont les principes qu'il convient d'admettre sur 1a tentative lorsqu'il s'agit de crimes et de délits qui, avant leur source exclusive dans la gestion des affaires publiques, ne sont pas réprimés par les lois pénales ordinaires, et doivent faire l’objet d’une loi organique sur la responsabilité ministérielle? Aux termes de l'art. 2 du Code |>énal , la tentative devient punissable dés que la résolution de commettre un crime déterminé s’est manifestée par des actes extérieurs qui constituent un eommeneemcnl d'exécution de crime, pourvu que la tentative ail été suspendue ou ait manqué son ciïct par des circonstances indépendantes de la volonté de l'agent. Mais la loi punit parfois rinlcnliun perverse comme crime ou délit sut generis, dés que des actes d’exécution ont été posés en vue de l’infraction, alors même que celle-ci aurait été suspendue ou aurait manque son effet par l'effet de la volonté de l'agent (•); elle punit même dans certains cas, toujours comme crimes ou délits sui generis, des actes simplement préparatoires (*), voire même la seule résolution criminelle (3). En édictant des pénalités contre les seules

(1) Arl. 2 de la loi du 13 juin 18» (art. 351 C. P.).

(2) Art. 8#, 87, 88, 01 C. P.

(3) Arl. 78-77, 7», 88-87, 89, 01 C. P. Art. 2 loi du 12 mors 1888. Art. 90 C. P. Voir Haca, Court de droit criminel t. 1, p. 212-213.

TITRE I. — IIF. LA RESPONSABILITÉ PÉNALE l>ES MINISTRES. <H)

machinations pratiquées, et les seules inlelligeuees entretenues avec l'étranger clans un but hostile au pays, quel que snil au reste le résultat de la conspiration; en réprimant de même le complot contre la sûreté intérieure de l’Etat ainsi que la proposition faite et non agréée de former un complot, la loi a eu égard à la gravité du danger dont était menacé l'ordre social, et c'est pour ce motif quelle s’est écarté de toutes les régies sur la tentative en punissant 1a seule résolution criminelle. Or, les mêmes dangers réclament les mêmes précautions. Lorsqu'il s'agit d'actes émanant du pouvoir exécutif et qui ont pour luit d'attenter il la Constitution, aux lois et aux réglements, le ministre commet un crime ou un délit par cela seul qu'il signe un acte qui lui est personnel ou qu'il décerne un ordre particulier. Si la société devait rester impassible en présence de pareils attentats , elle perdrait bien souvent l'occasion et le pouvoir de les réprimer après leur consommation ; remarquons en effet que nous avons ici en vue les attentats les plus graves et les plus dangereux qui, une fois consommés, assurent presque toujours l'impunité aux coupables. Par ces motifs, le pouvoir social ne peut, sans abdiquer, attendre la consommation du crime ni même un commencement d'exécution. Au reste la criminalité du contre-seing et de la signature du ministre ainsi que son intention criminelle sont évidentes. Telle est aussi la véritable théorie de notre Constitution qui porte dans son article Ci qu'aucun acte du Uni ne peut acuir d'effet s'il n'est contresigné par un ministre, qui, par cela seul, s’en rend responsable. Le même système est consacré par la loi hollandaise sur la responsabilité des chefs de départements ministériels : celle loi punit le seul contre-seing, la seule signature, le seul ordre du ministre, quand ces actes sont contraires h la loi fondamentale, aux lois et règlements d'administration généralelb.

(I) Art. 3 •• *»• •*. Hais Pari. 3 •* du projet de décret de M. De Brouckere continu une disposition contraire et exige un commencement d’exécution.

100 TITRE I. — DF. LA RF.SPO.NSABir.ITK PÉNALE DES MINISTRES.

Si nous jetons un coup d'œil sur les dispositions du Code penal, ne remarquons-nous pas que l'art. 188 du Code punit de la réclusion les fonctionnaires publies, les agents ou préposés du Gouvernement qui auraient requis, ordonné, fait requérir ou ordonner l'action ou remploi de la force publique contre un ordre émané de l'autorité légitime, tandis que l’art. 18!) élève la peine à la déportation si la réquisition ou l'ordre ont été suivis de leur effet? Et le même système d'interprétation ne doit-il pas recevoir son application à une autre disposition du Code pénal, à l'article 114 •’ C. P. (•), qui prévoit îles faits analogues, et qui est rédigé à peu près de la même manière?

Passons à l'examen des faits de complicité du ministre. Quand un ministre peut-il être considéré comme complice du crime ou du délit commis par d’autres personnes? Ecartons d’abord du débat tous les crimes et délits commis par le ministre en dehors de l’exercice de ses fonctions, et même tous ceux qu'il peut commettre en qualité de ministre, mais qui sont prévus par le droit commun en matière de répression. Pour lu participation criminelle comme pour la tentative, nous rentrons par rapport à ces faits dans les principes généraux du droit criminel. La question de savoir si le ministre répond des faits de complicité dont il s’est rendu coupable, ne peut doue raisonnablement se présenter que lorsque dans l'cxereiee de scs fonctions, le ministre a pris part à une mesure qui n’est |>as incriminée par les lois pénales ordinaires, et que les chefs de départements ministériels peuvent seuls être appelés h prendre.

Considérons en premier lieu le cas où la même infraction a été commise avec le concours de plusieurs ministres. Celle participation criminelle suppose un concert préalable entre les ministres, sinon il y a autant d’infractions distinctes et séparées que de faits individuels. Ce concert s’établira le plus souvent

(I) Contra Lace* ans, p. 52, 54, 110.

dans le conseil des ministres. En Belgique, ce conseil n’a pas d'existence permanente. Il ne s’assemble que dans des eas rares et exceptionnels, particulièrement quand il s'agit de prendre des mesures exigeant le concert cl la coopération de plusieurs chefs de départements ministériels, ou de délibérer soit sur le système général de politique à suivre par le cabinet, soit sur d’autres objets importants. Lorsqu’une décision illé gale a été prise dans le conseil des ministres, on peut dire en général que la responsabilité en retombe sur tous les ministres qui ont adopté ou eontre-signé la mesure en commun, ou qui, sans y avoir donné leur assentiment lors de la délibération, l’ont cependant mise ensuite ii exécution dans leurs départements respectifs (0. Dans l’un et l’autre ras, la culpabilité du ministre est évidente. En donnant son approbation à un acte illégal résolu en commun, il s’associe au crime ou au délit projeté ou plutôt à une infraction consommée, puisque la loi doit le punir, comme nous l’avons vu, non à litre de tentative, mais comme crime ou délit smi generit. Le ministre qui approuve est coupable, alors même que personnellement il n’aurait pas exécuté la décision commune; car, indépendamment de la culpabilité résultant pour lui du concert criminel, il doit encore être considéré comme auteur moral ou intellectuel des mesures d'exécution prises après coup par scs collègues. Il est coupable alors même qu’aucun ministre n’aurait encore procuré l’exécution de la délibération illégale, car son seul consentement engage sa responsabilité. La même solution doit être adoptée, quand la mesure prise en commun n'était susceptible d’ètrc exécutée que par un ou plusieurs ministres, nu ressort desquels elle appartenait exclusivement, pour les motifs

(1) Ajoutons cependant que dans celte dernière hypothèse l'absence d’une entente préalable exclurait toute idée de participation ; l’on se trouve alors en présence d’une infraction individuelle et isolée. (Hais, Cour * de droit erim. t. I, p. 217 )

ts

que nous avons indiqués. La culpabilité ne disparaît pas davantage quand un ministre, après avoir combattu l'adoption de la mesure projetée, Huit par s’y rallier ; la conscience de l’illégalité est même plus flagrante dans l'espèce, cl l'abstention était imposée plus impérieusement nu ministre convaincu de l'illégalité qu'à tout nuire de scs collègues (•).

La même décision s'applique aux cas où le ministre, soit qu’il ait refusé tout assentiment à la mesure projetée, soit qu’il n'ait même pas pris part à la délibération sur la résolution illégale, l'a cependant mise à exécution dans son département.

Pour être affranchi de toute responsabilité par rapport à la mesure résolue en commun, il faut donc deux conditions : refus de toute approbation de la décision, et abstention complète dans la mise à exécution. Toutefois il n'est pas nécessaire que le ministre, dont l'opinion s'écarte de celle de ses collègues, dépose son portefeuille pour se soustraire à la responsabilité; la circonstance qu'il est resté au pouvoir, alors que ses collègues attentaient à In Constitution et aux lois, peut constituer une faute politique trèsgrande, mais 11e saurait former In base d'une accusation juridique (*).

Le simple conseil donné par un ministre soit à son souverain, soit à ses collègues, peut-il entraîner une responsabilité criminelle ? En droit commun, les simples conseils, c’est-à-dire les conseils qui ne sont accompagnés ni de machinations ou artifices

(1) Dans le procès des ministres de Charles X, il fui prouvé que doux membres du cabinet Polignac : MM. de Gucrnnn-Kauvillc et de Peyronnet, avaient combattu le système proposé par leurs collègues et aboutissant aux célèbres et fatales Ordonnances. Leur signature se trouvait pourtant au bas de ces publications ; ils n'avaient pas cru, disaient-ils, lorsque les circonstances étaient telles qu’il était impossible d'en dissimuler la gravité, pouvoir rompre avec le conseil pour la seule raison qu’ils n'avaient pu le dominer. Néanmoins ces deux ministres furent comme leurs collègues, déclarés coupables du crime de trahison.

(2) Voir IIoiert Mohl, p. IIO-llü.

coupables, ni d'instructions criminelles données sciemment et volontnirement en vue du crime, ne sont pas punissables en règle generale, pas plus (|uc le simple mandai, c'est-à-dire, le mandat non accompagné de dons ou de promesses, de menaces ou d'un abus d'autorité ou de pouvoir.

D'abord la complicité ne peut résulter que de faits considérés par la loi comme ayant ee caractère; car nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi (0. Les dispositions de la loi sur la complicité sont donc comme toutes les dispositions pénales, essentiellement limitatives; or la loi ne range point parmi les faits de complicité, la provocation par simple mandat ou par simples conseils. Il n'est pas dillicile d'établir le fondement de cette théorie qui constitue une dérogation au droit romain. D'une part une simple sollicitation, comme une simple commission, n'est pas de nature à exercer une pression décisive sur la volonté de l’agent, et à entraîner celui-ci au crime : on ne se détermine pas à enfreindre la loi pénale, à courir les chances d'une entreprise criminelle uniquement pour faire plaisir ou pour rendre service à quelqu'un. Si, en fait, le conseil est suivi, si le mandat reçoit son exécution, l'agent viole la loi de son propre mouvement, sans avoir obéi à une influence ou à une impulsion étrangères; le mandant, le conseiller ne peuvent donc être appelés à rendre compte devant la justice pénale d'une infraction dont ils ne sont en rien la cause, à l'existence de laquelle on ne peut affirmer, ni prouver qu'ils aient contribué. D’autre part une simple exhortation, une simple commission ne prouve pas chez son auteur l'intention ferme et arrêtée de provoquer au crime ; le mandat, le conseil peuvent n'être que des propositions dépourvues de tout caractère sérieux ; dans le plus grand nombre des cfis, le ministère public ne parviendrait pas à établir la résolution du provocateur, et pourtant ce dessein de contribuer à l'existence de l’infraction est une condition indispensable de

(I) Art. 7 et 8 Const. ; ort. I et ( C. P. ; art. 3M C. Crin).

la résolution criminelle. Ce n’esl que quand le mandat a été accompagné de dons ou de promesses, de menaces, d’un abus d'autorité ou de pouvoir; quand nu conseil se sont jointes des instructions criminelles, des machinations ou arlificcs coupables, que l'on |>cut affirmer que l'agent a cédé à la provocation du tiers, et que la résolution criminelle de celui-ci est évidente H).

Cette règle rationnelle du droit commun s’applique-t-elle aussi aux ministres? Ceux-ci peuvent-ils être rendus responsables des conseils qu'ils ont donnés, soit à un souverain, soit à leurs collègues? La négative me semble à l'abri de louie contestation. Pour que la responsabilité d'un ministre puisse être compromise, il faut plus qu'une pure sollicitation ; il faut que le ministre ait contre-signe l’aete émanant du Koi, ou donné formellement son assentiment à la mesure projetée par ses collègues assemblés en Conseil de ministres. Le contre-seing du ministre établit formellement son intention de s’approprier l'acte royal, et constitue en même temps la cause directe de l'infraction. Une approbation solennelle donnée à la politique de scs collègues réunis en Conseil, est également une provocation sérieuse de la part du ministre, qui, par l'encouragement qu'il donne, contribue évidemment à l'exécution de la mesure criminelle, tandis qu’un conseil ordinaire n’est ni sérieux, ni efficace. Notre opinion n’est pas admise par tous les ailleurs. Un éminent publiciste, M' Robert Molli, combat cette doctrine en s'appuyant sur l'autorité du droit constitutionnel anglais* 1 2 ). Mais les exemples , auxquels il fait

(1) Celte règle ne soulTrr d'exception que quaud la provocation esl publique (Arl. 1 du décret du juillet 1811 sur la presse; art. 102, 217, 283 C. P.), quand ta loi punit le mandat en général (art. 3{9-33t C. P., v® ordre ; arl, 248, 3ÎH, 358 v‘* fait rere/er, fait enlever , fait inhumer) ou indistinctement toute provocation à un crime ou à un délit suas déterminer les conditions de la provocation. (Art. 313, 413-458, 442. C. P. v 11 in*tigatmre ) provocateur* t moteur a, arl, 363 v® euhornalion). La doctrine que nous soutenons est professée par un des plus célèbres criminalistes belges, M. lises (Cours de droit criminel , t. I, p. 224-226.) Cf. Maaus, \°eoiueil n° 2.

(2) Page 138. Les conseils donnés au prince sont incriminés en Suède (Const.

allusion sans les spécifier, son) sans doute étrangers à la question que nous discutons ; l'accusation avait sans doute pour base non pas de simples conseils , mais des instructions criminelles , un amtilittm intlruclionis , comme disaient les anciens criminalistes (•), ou d’autres faits que nous considérons nous-mêmes comme des actes de participation criminelle. Telle est aussi la conclusion qu’il faut tirer des renseignements fournis au sujet de la Constitution anglaise par M. Valide Weyer, ministre de Belgique à Londres.

A la question de complicité, se rattache intimement celle de savoir quelle est la responsabilité du ministre à raison des actes posés par des agents inférieurs? Pour bien déterminer cette responsabilité, il faut avant tout distinguer si le ministre a donné ou n’a pas donné à l’inférieur l'ordre tle commettre le crime ou le délit. Si le ministre a provoqué son inférieur à commettre une infraction aux lois pénales (*) en lui donnant un ordre criminel, il doit être puni comme complice pour avoir provoqué par abus d’autorité ou de pouvoir P). S’il n’y a pas eu d’ordre émanant du ministre, plusieurs hypothèses se présentent encore : l'inférieur peut avant d’agir, avoir demandé et obtenu l'approbation du ministre; il peut avoir agi au su de ce dernier sans avoir repen-

tie 1809, §§ 108 107, lui du tO février 1810, préface, VV 1 -ti 1 et en Norvège (Consl. de novembre 181», §§ 8, 30, 78 n* 0, 8ti, loi du 7 juillet 1828, ch, I, $5 1-2). Le silence de toutes les autres Constitutions ou lois est décisif en faveur des principes généraux. En uotre sens Lxctaxxs, p. »9-50.

(1) lises, Cours de droit crimutr! , p, 2211, note 3.

(2) Nous supposons ici une violation du Code pénal, par exemple, uuc arrestation arbitraire dont l’agent subalterne s’est rendu coupable. Dans notre système, ilavst vrai, une loi organique sur la responsabilité ministérielle ne doit pas s’occuper de ces sortes d’infractions alors même que le ministre les aurait commises dans l'exercice de ses fonctions ; mais l’importance de la question de savoir jusqu'à quel point l’infraction de l’inférieur rejaillit sur le ministre, nous oblige à l’examiner et à élargir ainsi le cercle de cette étude.

(3) Art. 00 e C. P.

100 TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, dant obtenu son consentement formel; enlin l'action criminelle peut être restée inconnue au ministre jusqu’après sa perpétration.

En droit commun, le simple consentement ou l'approbation donnée au projet criminel exécuté ensuite par l'agent, ne constitue pas un acte de complicité (*). La loi ne punit pas en effet une semblable coopération à un crime ou à un délit, cl elle ne devait pas le faire : le consentement donné à un dessein criminel est encore moins qu’un mandat ou un conseil ; or nous avons vu que ces sortes de faits doivent rester indifférents à la justice pénale. A plus forte raison un tiers ne peut-il pas être rendu responsable de la connaissance qu'il avait de l’entreprise criminelle , et encore moins de son ignorance quelle qu’en soit la cause. Mais la nature des fonctions ministérielles ne permet pas l'application de ces règles aux chefs de départements ministériels. D'une part, si les ministres sont chargés de défendre la Constitution et les garanties constitutionnelles des citoyens , leur premier devoir consiste à s'abstenir île donner tout assentiment à une violation de la loi ; d'autre part , ou conviendra qu'une approbation donnée à un subalterne exerce sur 1a volonté de celui-ci une influence bien plus décisive que sur celle d’un

(I) Toile est l'opinion professée par M. llaus (Court de droit criminel t. I, p. 226), qui l'étend même à l'approbation donnée par un supérieur à l'acte criminel de l'inférieur, par le motif sans doute qu'il n'existe aucun texte de loi qui érige en crimes ou délits de pareils actes de participation (voir par exemple les art. lii 1 *, I88-I1U C. P. sur la réquisition ou l’ordre criminel). Il me parait en effet certain, que tous les agents du pouvoir doivent, du moins en théorie, être soumis vis-à-vis de leur subordonné à une responsabilité plus étroite que les simples particuliers entr'eux, et surtout être tenus de répondre de toute approbation donnée à une entreprise criminelle de leur inférieur, comme nous le prouverons spécialement pour les ministres. Ce principe devrait être consacré dans la loi sur la responsabilité des agents du pouvoir , loi ordonnée par lu Constitution (art. Pour les ministres, la lacune est déjà comblée par

l'art. ÜU Const. et même par le Code pénal.

égal ou d'un supérieur, cl qu'elle emprunte tant à eelte circonstance qu'aux devoirs inhérents à la position du ministre, un caractère sérieux qu'elle n'a pas dans tous les autres eas (■). Dès lors, le ministre, qui consent à ce que son subordonné enfreigne la Constitution ou les lois, peut et doit être puni comme contribuant réellement, sciemment cl volontairement à l'infraction.

Il doit être encore rendu responsable quand, sans manifester directement sa volonté, il ne prend aucune des précautions qui sont en son pouvoir pour s’opposer à l'exécution de l'attentat projeté parvenu a sa connaissance ; car, par ce mépris des devoirs de sa charge, il devient la cause directe de l'infraction. Mais alors même qu’il n'aurait acquis aucune espèce de connaissance de l'entreprise criminelle, son ignorance même deviendrait punissable, si elle avait sa source dans un défaut de surveillance, dans une négligence coupable. On comprend sans peine qu'une pareille ignorance implique un mépris de devoirs tout aussi punissable que le défaut d'opposition à une mesure connue, cl qu’elle se trouve dans un rapport tout aussi intime avec la violation de la loi commise par l'agent. D'ailleurs la simple possibilité qu'un ministre ennemi de la Constitution pourrait se reposer sur ses agents inférieurs animés des mêmes sentiments que lui, à l’eflct de renverser toutes nos garanties constitutionnelles, sauf a alléguer éventuellement son ignorance comme cause de justification, celle possibilité seule réclame ini|>éricuscment une pareille responsabilité. Au reste celle-ci n’est nullement trop lourde pour un fonctionnaire capable et zélé, et relui qui ne possède pas ces qualités, mérite de supporter les conséquences de la

(I) Ainsi se justifie pleinement la différence qui* nous établissons entre les conseils donnes par les ministres » leurs collègues ou au souverain, et ceux qu’ils donnent à leurs inférieurs ; ceux-ci sont punissables, ceux-là ne le sont pas, car les uns sont décisifs et sérieux, les autres ne sont ni décisifs ni sérieux.

fume qu'il a commise, en acceptant des fondions qu’il n’était pas en élat de remplir (•).

Enfin un dernier cas où le ministre sera appelé à rendre compte du fait de son agent, est celui où, sans s cire rendu coupable d’aucune faute avant la violation de la loi par son inférieur, il a refusé ou négligé, dés que l’acte est parvenu à sa connaissance, d'en faire cesser les effets et de désavouer le fonctionnaire subalterne. Ainsi du moment que le ministre est averti de l’acte illégal, par exemple, d’une arrestation arbitraire, il a l’obligation de désavouer son inférieur et île mettre à néant les mesures que ce dernier a prises : il est évident en effet que tout maintien de l'acte illégal associe directement le ministre à la violation de la loi, et que tout retard apporté par lui à l’exécution de ce devoir constitue une négligence coupable.

Lu théorie que nous venons d'exposer sur la responsabilité du ministre A raison d'actes posés par ses agents subalternes, est incontestablement conforme à la raison; elle est aussi celle de notre législation criminelle. L'art. 1 l.'i C. P. comminc la peine de bannissement contre le ministre qui aurait ordonné ou fait un acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, soit aux droits civiques d’un ou de plusieurs citoyens, soit aux constitutions de l’empire, et qui après les invitations mentionnées dans les art. 05 et 07 du sénatus-consultc du 121 floréal an XII, aurait refusé ou négligé de faire réparer ces actes dans les délais fixés par le dit sénatus-consultc. Celle disposition du Code pénal rend donc le ministre formellement responsable des ordres illégaux qu’il aurait donnés et maintenus au delà d’un certain délai, et apres certains avertissements, il est vrai que les éléments constitutifs du

(I) Robert Mohl, p. I34M39. Au reste le ministre peut avoir reçu des renseignemens suffisant s, idors même qu’il aurait été averti par tics informations purement privées, pourvu que celles-ci empruntent à elles-mêmes, aux personnes et aux circonstances une force suffisante , c’est-à-dire qu’elles soient de nature à faire présumer leur sincérité.

TITIIF. !.*— DE LA RESPONSABILITÉ PENALE DES MINISTRES. 109 crime prévu par cci article et qui comprennent, outre l’acte arbitraire, le refus ou la négligence de se conformer aux trois sommations du Sénat conservateur, font défaut aujourd’hui, de sorte que l'art. Il i est sans application (0 ; celte disposition rcllètc néanmoins parfaitement la pensée générale des rédacteurs du (iode pénal ; les actes dont il s’agit, méritent d’étre punis par eux-mêmes, et alors même que le ministre consentirait après coup h en faire cesser les effets ; et la Chambre des Représentants a le droit de les incriminer en vertu du pouvoir discrétionnaire que lui confère l'art. I ôi de la Constitution. L’art. 110 du Code pénal complète la disposition précédente, en nous prouvant que la pensée des rédacteurs du Code pénal était de punir non-seulement les ordres illégaux émanés du ministre, mais. encore le consentement de celui-ci à des actes criminels (2). Enfin l’art. 119 C. P. édicte des peines contre les fonctionnaires publies chargés de la police administrative ou judiciaire, qui auraient refusé ou négligé de déférer à une réclamation légale tendant à constater les détentions illégales et arbitraires. Ainsi il résulte de la combinaison de ces (rois dispositions que le ministre répond à la fois de son ordre criminel, de son consentement à des actes illégaux et arbitraires, et de son refus ou île sa négligence de désavouer ses agents subalternes, qui se seraient rendus coupables de semblables actes.

La loi hollandaise sur la responsabilité des chefs de départements ministériels applique les mêmes principes. Elle est formelle pour déclarer punissables les ministres qui auraient porté des réglements ou donné des ordres, ou bien qui auraient maintenu des réglements et des ordres contraires à la loi fondamentale, aux lois et aux réglements d’administration générale ( 1 2 3 ).

(1) Lu.emans, p. 117-118. — Hai s, Court de droit criminel.

(2) Art. 1 16 C. P. (v to «i les ministre s prévenus d’avoir ordonné ou autorisé).

(3) Art. 5 d . Voir encore loi du 5 octobre 1820 (Grand duché de Bade), $ 3.

Les discussions |iarlcnicnlaircs en Belgique confirment egalement les principes que nous venons de proposer! 1 ).

Il est presque impossible de s'occuper de la responsabilité des ministres à raison des actes posés par leurs inférieurs, sans dire en même temps quelques mots de la responsabilité des agents eux-mêmes.

Jusqu'à quel point et sous quelles conditions l'ordre du stqiérieur peut-il excuser l'acte illégal de l'inférieur? Pour que l'ordre illégal puisse exclure non pas la criminalité de l'action, mais la responsabilité de l'agent, il faut la réunion de trois conditions, !” l'ordre doit avoir été donné par un supérieur à un inférieur qui devait au premier obéissance hiérarchique, ’J" l'ordre doit être relatif à des objets qui sont du ressort de ce supérieur, 3” le subordonné doit avoir ignoré la criminalité de l'ordre ; il est censé l'avoir connue du moment que celle criminalité était évidente, du moment que l’acte ordonné constituait un flagrant abus de pouvoir.

Celle troisième condition est aussi indispensable que les deux premières. Toute infraction se compose île deux éléments : d'un fait matériellement contraire à la loi pénale, et de la culpabilité de l'agent. La culpabilité consiste à savoir que le fait est contraire à la loi |>énalc et à vouloir cependant le commettre ; il en résulte que du moment que l'agent a connu le caractère criminel de l'ordre, il est coupable. Aussi longtemps que la criminalité de l'ordre est douteuse, et surtout s'il y a une injonction formelle, le subordonné a pu le considérer comme conforme à la loi et l'exécuter comme tel, sans pouvoir encourir aucune peine. Mais quand l'illégalité est patente , quand l'infraction s'impose à l'esprit avec une clarté évidente, comment l'agent pourrait-il encore opposer sa bonne foi, cl comment le pouvoir social pourrait-il encore

(I; Annale» parlementaire* |80!-I84>2, M. Knèm:-OaB*>, p. 1 1 300.

T1TRK I. — IIK LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. lit l’absoudre sans compromettre l'ordre social? Un officier de l'Etat civil ordonne à son inferieur de falsifier un aelc de naissance, de mariage on de décès ; la loi absoudra-t-elle le subordonné ? En vain celui-ci invoqucrail-il pour justifier son action le devoir de l’obéissance hiérarchique ; celle obéissance n’esl pas absolument aveugle et passive; elle ne dispense pas le subordonné de faire usage de sa raison et d’obéir à la loi plutôt qu’à son supérieur, si l’ordre de celui-ci est ouvertement illégal. Soutenir l’opinion contraire, c’est non-seulement absoudre un vrai coupable, mais en outre réclamer l’application d’une peine contre l’inférieur qui, mettant l’obéissance à la loi au-dessus de l’obéissance hiérarchique, aurait refusé de mettre l’ordre illégal à exécution. C’est surtout à l’égard des militaires qu’on a défendu le principe de l’obéissance passive dans les termes les plus absolus; mais l'officier qui commanderait de tirer sur une popidatinn paisible, de mettre le feu à la maison d’un citoyen inolTcnsif, devrait-il être obéi ? Le soldat qui prêterait sou bras à ces actes arbitraires devrait-il donc être absous, cl celui qui aurait refusé l'obéissance devrait-il été traduit devant un conseil de guerre? S’il en est ainsi, il faudra donc aussi absoudre le meurtre du Roi commis sur l’ordre d’un chef militaire, et punir le soldat qui n’aura pas tué son Roi ! La responsabilité des militaires est donc soumise aux mêmes règles t|ue celle des agents civils : les uns et les autres sont coupables dès qu'ils ont exécuté un ordre dont la criminalité a dû leur paraître évidente.

Celte doctrine est confirmée pur les dispositions de notre Code pénal. Il est vrai que les art. 1 14* et 190 semblent n’exiger pour la justification de l’agent subalterne que deux conditions; it savoir qu'il ait agi par ordre de scs supérieurs pour des objets du ressort de ceux-ei et sur lesquels il leur était dû obéissance hiérarchique (0.

(I) Mais Attendu que les art. ÎÎO et loi Const. ne sont applicables qu’aux cas de responsabilité encourue par les ministres; qu’aux termes des art. lli

Mais noire troisième condition, la bonne foi de l’inférieur, est implicitement comprise dans les termes de la loi ; en cITct il faut d’après le Code pénal que l'ordre du supérieur concerne des objets du ressort de celui-ci ; or la violation des prescriptions du législateur n'est évidemment pas placée dans les attributions d'un fonctionnaire publie quelconque, celui-ci n'a pas pour mission d'enfreindre la loi. Il faut cneore d'après les art. 114 et 190 C. P. qu’obéissancc hiérarchique soit duc par l'inférieur au supérieur par rapport à l'ordre donné ; or, nous contestons précisément l'existence d'une obéissance hiérarchique , quand l'ordre est ouvertement illégal. Comment supposer en effet raisonnablement que le législateur ait étendu le principe de l’obéissance duc par l’inférieur à son supérieur à des actes défendus par la loi, qu’il ait subordonné l'obéissance de ses propres prescriptions à celle duc q un supérieur? Une telle opinion ne peut être conforme au véritable esprit de la loi : elle n'est pas même soutenable; elle est d'ailleurs en opposition formelle avec le texte sainement entendu de la loi (•).

.Nous venons d’exposer l'ensemble des principes auxquels la responsabilité des ministres doit être soumise. Il nous reste à examiner quelques cas particuliers de responsabilité.

Les ministres sont-ils responsables de la sanction royale? Oui, à notre avis : le ministre, qui appose son contre-seing sur une loi inconstitutionnelle, commet une violation de la Constitution ; or

et suivants du Code pénal, ces hauts fonctionnaires ne sont responsables des actes de leurs agents que |Kwr mitant que cm acte » tont pour* en exécution d'ordre» par eu* donné» relativement à de» objet» sur le»quel» il leur e»t dû obéi»»ance hiérarchique ; qu’en l’abseuce d’un pareil ordre l'acte incrimine n’est imputable qu’à l’agent qui seul doit en répondre devant la justice, etc. Arrêt Cour de Cassation, 13 janvier 1848 (Affaire Hody contre Joncs).

(1) La doctrine que nous venons de défendre, est professée par M. Hai s, Cour» de droit criminel t t. I, p. 89. Cf. le $ 53 de la Constitution du Wurtemberg du 2 3 septembre 1819.

TITEL I. — DE LA RESPONSABILITE PENALE DES MINISTRES. 113 aucune considérai ion particulière lie réclame une exception pour ccs sortes d'attentats à la Constitution, [.es principes généraux du droit, et la disposition générale de l'art . (14 de la Constitution doivent donc recevoir ici leur entière application. Il y a plus, si le ministre ne peut jamais être rendu responsable d’une loi inconstitutionnelle, à quoi sert le contre-seing requis par l'art. 04 de la Constitution? Le seul motif, qu'on pourrait faire valoir en faveur du ministre est l'assentiment donné par les Chambres à un projet inconstitutionnel. Il nous parait certain qu'une loi inconstitutionnelle n'a aucune existence légale! 1 !. D'un autre coté, l'approbation donnée par les Chambres ne peut en aucun cas être considérée comme un engagement juritlit/ue pris tacitement vis-à-vis du ministre de ne pas le poursuivre à raison de la loi entachée d'inconslilutionnalité ; il n'y a même aucun lien obligatoire entre le ministre et la majorité parlementaire actuelle, qui a volé le projet de loi du gouvernement, car par application des principes généraux du droit, cet engagement ne peut avoir aucun effet comme étant fondé sur une cause illicite. Si le vote d'une proposition de loi ne |>eut donner naissance à une obligation juridiquement exigible vis-à-vis de la majorité actuelle, cl à plus forte raison vis-à-vis de la Chambre et des majorités nouvelles, il est tout aussi incontestable qu'il s'est formé entre le ministre et la majorité actuelle des Chambres un lien moral ; les membres de lu majorité, tous ceux qui ont voté le projet de loi ont contracté à l’égard du ministre l'engagement moral de ne pas lui reprocher l'acte qu'ils ont couvert eux-mêmes de Içur assentiment et de ne pas le mettre en accusation de ce chef. Mais ce lien moral même ne peut s'étendre par la nature des

(1) C'est 1» une conséquence nécessaire de l'art, tôt Const. La Constitution ne peut être modifiée que de ta manière déterminée par cet article. II résulte de là encore que les tribunaux ne sont pas tenus d'appliquer uue toi inconstitutionnelle. Cf. art. 107 Const.

IM TITHF. I. — DE LA RESPONSABILITE PÉNALE DES MINISTRES, choses ni à l'opposition parlementaire, ni aux membres nouveaux de la Chambre, qui conservent sous tous les rapports, en droit cl en équité, une liberté d'appréciation pleine et entière (•).

Il résulte de ces observations que l'approbation des Chambres législatives aux propositions de loi inconstitutionnelles émanées du gouvernement, ne forme jamais un obstacle juridique à la mise en accusation du ministre à raison de ecs propositions , et qu'elle ne produit un lien moral , un engagement d'honneur qu'entre les membres de la Chambre des lleprésentants qui ont donné leur assentiment au projet de loi. Le concours des Chambres ne peut donc couvrir le ministre ; cette solution peut paraître sévère et rigoureuse ; mais indépendamment de su légitimité intrinsèque que nous croyons avoir sutlisammenl établie, cette responsabilité est une véritable nécessité, quand on réfléchit aux abus scandaleux auxquels pourrait se livrer un ministre appuyé sur une majorité servile, surtout en présence de l'irresponsabilité des membres de la Chambre pour opinions et \olcs émis dans l'exercice de leurs fonctions®. Appuyé d’une part sur cette irresponsabilité de ses amis politiques et d'autre part sur la sienne propre, résultat de la première, un ministre audacieux pourrait saper impunément les fondements de notre organisation politique et détruire une à une toutes les garanties constitutionnelles P). Nous ajouterons que, si on admettait la théorie contraire quand les Chambres ont voté un projet de loi, on serait forcé par une conséquence nécessaire, et à moins de tomber dans une contradiction flagrante d’étendre cette même théorie à tous les cas où le ministre aurait, avant de poser un acte d'administration, consulté la Chambre et obtenu son approbation ; or une

(1) Robert Moîil. p. 211-213.

(2) Art. il Const. Belge.

(3) Cf. Robert Moîil, p. 213, 2 U.

pareille conséquence est trop redoutable cl trop dangereuse pour que nous puissions l'admettre. Si le système contraire devait prévaloir, et en supposant ce qui est conforme à la faiblesse de la nalurc humaine, à la fougue des passions politiques et aux leçons de l'expérience, la responsabilité constitutionnelle des ministres pourrait dégénérer en irresponsabilité! 1 2 ).

Un acte de grùec peut-il engager la responsabilité des ministres? L'affirmation ne me semble pas douteuse!*). ■ C’est un grand ressort des gouvernements modérés que les lettres de grâce, disait Montesquieu! 3 4 ). Ce pouvoir que le prince a de pardonner, ixvcutr arec Mr/esne, peut avoir d’admirables effets. » Ces paroles indiquent elaircment que, dans certains ras, il pourrait se faire qu’on abusât du droit de grâce ; et c’est là en effet un moyen de prévarication qui bien que peu fréquent, ne présente pourtant rien d'impossible. I)e plus, si nous considérons qne la Constitution dans l’art. 91, a pris des mesures restrictives quant à l’exercice du droit de gràre vio-à-vis des ministres, nous y trouvons 1a preuve qu'on a pu craindre parfois certains abus de ce droit. Si on les craint quant au ministre condamné, lie doit-on pas les craindre aussi pour d’autres personnes que les ministres!*)? Au reste dans le système suivi par la Constitution belge, la question ne peut présenter aucun doute. Dans un état constitutionnel et représentatif, c’est au peuple qu’appartient la souveraineté ; mais le peuple ne pouvant pas l’exercer lui-mème, il délègue scs pouvoirs à des autorités qui l’exercent en son nom, de la manière qu'il détermine, et sous les conditions qu’il leur impose. Le droit de grâce étant un droit de la souveraineté,

(1) Voir sur toute ta matière tl'urte coopération des Chambres à des actes inconstitutionnels du ministre, Robert Moue, p. 212-213.

(2) En sens contraire, consultez ta brochure hollandaise : Verhandrling «eer de verantimordetijkheid der ministère, p. 1 1 .

(3) Esprit des tris, liv. VI, eh. XVI.

(4) IIais, Cours de droit criminel , t. I.

le peuple peut unir ce droit à l'un des pouvoirs constitués. C.'esl cc (pie le Congrès a fait. Il a uni le ilroii de gréce au pouvoir exécutif et, en le donnant au Roi, il a donné à l'un, les mêmes limites qu’à l’autre. Il s'ensuit donc que l’art. (54 qui porte qu’aucun acte du Roi ne peut avoir d'effet s’il n’est contre-signe par un des ministres, qui par cela seul s’en rend responsable, s'applique au droit de grâce comme aux autres droits délégués au pouvoir exécutif (0. Il en résulte donc que le droit de grâce entraine la même responsabilité pour le pouvoir exécutif.

On nous objectera peut-être que le droit de faire grâee est. un pouvoir discrétionnaire, et partant qu’il réclame des limites très étendues. Mais nous ne voyons pas quelle force peut posséder une pareille objection. Il est évident en effet que lorsqu'on exige le contre-seing d'un ministre pour la validité de l’acte de grâce, on n’impose pas des limites plus étroites au droit de grâce. On empêche seulement que ce droit ne serve à la royauté à commettre des actes indignes d’elle, par exemple à accorder à des criminels qui ne le méritent pas, une grâce absolue, à entraver ainsi d’une manière indirecte le cours de la justice, à empêcher, en un mol, la punition du crime alors que le criminel est assez riche pour acheter sa liberté nu assez puissant pour imposer sa grâce.

L’opinion du Congrès nous est elle favorable? Il y eut, il est vrai, lors de la discussion de l’art. 411 du projet de Constitution (*), un amendement présenté par M. Van Snick portant l'établissement d'un Conseil de grâce composé de sept conseillers à la Cour de cassation ( 1 2 3 ), amendement qui fut rejeté. Mais nous ne voyons pas quel rapport il pouvait avoir avec la théorie

(1) Tielemaks, Hrjferloirr, v® Gràre ( droit de).

(2) Cet article est devenu Part. 73 de la Constitution actuelle.

(3) HlflTOW, 11, 153.

TITRE I. — DF. LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 117 que nous soutenons. Entre un conseil de grâce et le contreseing du ministre qui devient responsable, la différence est grande : l'un est une mesure de défiance et de restriction pour le souverain, l’autre est une mesure de garantie pour la nation , en ec sens qu'elle prévient l'abus du droit.

Le ministre est-il responsable d’avoir procuré l'exécution à une loi ou n un arrêté royal non revêtu du contre-seing du chef d'un déparlemeut ministériel? Evidemment oui : celte exécution est une violation directe de l'art. f>4 de la Constitution, qui déclare qu’aucun acte du Roi ne peut avoir d'effet s’il n'est contre-signe par un ministre, et qui parlant impose aux ministres la défense tacite de mettre à exécution un semblable acte et de lui conférer un effet que la Constitution lui refuse. Ce cas est expressément prévu par la loi hollandaise sur la responsabilité ministérielle^). En second lieu, ce sont surtout les arrêtés royaux qui fournissent au ministre l’occasion de commettre un crime ou un délit dans l’exercice de ses fonctions. Sous ec rapport le ministre peut se rendre coupable en eontre-signanl soit un arrêté royal qui règle une matière placée dans les attributions du pouvoir législatif ou des conseils communaux, soit un arrêté qui est en contradiction avec la loi dont il se propose d’assurer l’exécution, ou qui v iole la Constitution nationale t*). La culpabilité ne serait pus moins certaine s'il avait procuré l’exécution à un arrêté non contre-signe par un chef de département ministériel, comme nous allons l’expliquer. Mais ou ne pourrait imputer au ministre ni crime ni délit pour avoir fait signer un arrête au Roi, soit en lui donnant de faux renseignements, soit en le menaçant de déposer le portefeuille, aussi longtemps que l’arrêté n’est pas illégal, soit quant à son contenu, soit quant à sa forme t 1 2 3 ). Car ces faits ne peuvent

(1) Art. 5 litt. C. Lagemass, p. 51. Cf. Bavière, loi du A juin 18TB, art. B.

(2) Sauf l'admission d'une erreur de droit excusable.

(3) Cf. Thorsccki, t. I, p. 200.

puiser dans les moyens employés par l’agent, un earaelérc criminel qu'ils n’ont pas par eux-mémes, et le ministre qui manifesterait son intention de se retirer du pouvoir, au cas où le Roi refuserait sa signature, peut dans certaines éventualités avoir obéi à un devoir de sa charge 0).

U„ cas analogue à la mise à exécution d'un arrêté royal, ou d’une loi non revêtue du contre-seing d’un chef de département ministériel, est celui où le ministre ferait exécuter une proposition de loi non encore votée par les Chambres. La violation de la Constitution serait flagrante dans l’espèce, puisque le pouvoir exécutif aurait foulé aux pieds les droits constitutionnels des Chambres (2). Il en serait de même dans le cas où le ministre excéderait les dépenses consenties par les Chambres; il y aurait évidemment dans ce cas violation de la Constitution (art. 1 1 •>), et le ministre serait dès lors passible d’une peine. Il n’en est pas de même en France. La loi du budget de 1830 (art. 10) établissait la responsabilité civile et personnelle du ministre en cas d’excédent des dépenses sur les crédits légalement établis. La cour des comptes en constatant l’infraction, devait appliquer la peine civile de la responsabilité. Mais, comme le fait fort bien remarquer un auteur français, dans le cas où une réparation pécuniaire est due à l’État, toute la fortune du ministre sera souvent insuffisante pour payer même une faible partie de l'indemnité. Il s’ensuit dès-lors que dans ce cas le ministre doit être responsable encore pénalement pour avoir violé une loi établie par l’ Était 3 ).

Enfin le ministre qui nomme à des fonctions contrairement aux lois, se rend encore évidemment coupable de violation de ces lois.

(t) L’opinion contraire soutenue par L»(ii*»S' (p. 51-52) est insoutenable. (2) Norwège, loi du 7 juillet 1828, eh. I, $ I (v“ tout membre du emueil dn minittra qui aura prrmii de putter cuire à de. la ü .on. le eamenlcaeul itu Slorlbing).

(î) L.rsMiise, P- 156. S,m-P«ix, p. 3Ô8, n” 1103.

§ V. Du dommage causé par un ministre.

Il sc peu l que le niinislrc sans violer aucune disposition de la loi, lèse cependant d’une manière indirecte, à la suite d'une négligence grave, les interets des citoyens ou de l’Etat. Doit-il cire rendu responsable devant les tribunaux de répression a raison de ees faits? Un ministre de la guerre fait retirer les troupes de l'État d’une place forte, dont ce fait cntrainc la perte; il n’a agi dans aucune intention criminelle; il a cru même servir les véritables intérêts de l'Étal; toutefois son devoir lui commandait de continuer il occuper la forteresse ; on peut lui reprocher une faute grave. Il n’a enfreint, dans l'espèce aucun texte de loi, mais il a causé un préjudice au pays par son impéritie. Sera-t-il punissable? Supposons qu’un autre ministre ail laissé pur une négligence coupable mais sans aucun dol, s'épuiser les approvisionnements de l'Etat dans les places fortifiées, et ait ainsi livré involontairement celles-ci entre les mains de l'ennemi. Supposons encore qu'un ministre incapable ait exposé par sa mauvaise gestion le pays à une déclaration de guerre, ou des citoyens à des représailles! 1 ), ou bien qu’il ait porté par sa faute une atteinte quelconque aux relations internationales de la Belgique, ou enfin que par sa mauvaise administration à l'intérieur, par dol ou par faute, il ait causé un dommage à l'État ou aux particuliers, sans néanmoins enfreindre aucune disposition de la loi. Sera-t-il dans tous ees cas passible d’une peine ? Nous le pensons. L'intérêt public exige que le ministre soit astreint non-seulement ù l'observation de lit loi, mais encore à bien administrer les affaires du pays, et à ne pas causer par son impéritie, un préjudice à l'État ou aux particuliers. Le ministre

(I) Cf. «rl. Bi et BS 0. P.

120 TITHE I. - DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, est tenu par élal cl par devoir de défendre et de proléger les intérêts publies qui lui sont confiés; si au lieu de les sauvegarder, il les laisse se compromettre, la société doit avoir le droit de lui demander compte de sa conduite, dette responsabilité suppose en premier lieu , qu’on puisse voir dans la conduite du ministre une faute dûment établie : s'il a géré en bon administrateur cl que néanmoins sa gestion ait causé un préjudice au pays ou aux particuliers, il doit élre à l’abri de toute peine cl même de toute responsabilité civile , car le dommage dont il a élé l'auteur matériel ne lui est pas cependant imputable, puisqu'il n'est coupable ni de dol ni de faute ; mais du moment qu’un administrateur capable el consciencieux aurait pu éviter le dommage causé, le ministre doit être responsable de celui-ci. Il faut en second lieu que la mauvaise gestion ait causé un dommage réel soit il l’Etat, soit aux particuliers, c'est-à-dire que ce dommage soit bien constaté.

On fait plusieurs objections à notre théorie. D’abord, dit-on, l'existence et le montant du dommage sont très difficiles à déterminer : lotit dépend bien souvent du point de vue auquel on se place pour apprécier l’acle, et d'un autre coté la culpabilité de l'agent est presque impossible à constater. Le dommage peut être le résultat de circonstances complètement étrangères au ministre ; tic plus, ici l'imputabilité sera très grande, là presque nulle, suivant le talent el les connaissances des personnes! 1 ). Mais nous sup|>osons précisément que l’existence du préjudice soit patente cl que la culpabilité du ministre soit certaine; la raison el les exemples que nous avons donnés nous apprennent en effet que celte double hypothèse n'a rien d'impossible.

On prétend en second lieu qu’en celte matière une responsabilité civile vis-à-vis de l'État ou de la partie lésée serait suffisante et rendrait l'application d'une peine inutile!?). Mais la circonstance

(!) Robert Mohl, p. 150-152.

(2) Robert Moiil, p. 152 note \ i .

que le ministre, qui s’est rendu eoupuble d'une soustraction au préjudice de l'État, est soumis à une réparation civile, ne s'oppose pas à l'application «l’une peine, et les faits dont nous parlons, ne dilTèrent d’une violation directe de la loi que par leur caractère extérieur. Dans ce cas, comme dans celui où le ministre a enfreint un texte de loi, il y a un mépris de devoirs, et la circonstance que le législateur n’a pus formellement impose telle ou telle obligation aux ministres ne peut modifier leur responsabilité, et les devoirs naturellement inhérents à leur charge et à leur qualité. Notre théorie nous semble d’autant plus fondée <|uc le simple dommage causé par un ministre peut avoir parfaitement bien sa source dans une intention criminelle, sans néanmoins tomber sous l'application de la loi ; tel serait le cas où par ses actes, le ministre aurait sciemment et volontairement porté atteinte à nos relations internationales , exposé le pays à une déclaration de guerre ou des citoyens belges à des représailles.

On pourrait nous opposer un troisième et dernier argument : Quand la gestion d’un ministre a accusé son incapacité, la représentation nationale, pourrait-on dire, n’a qu’à lui infliger un blâme ou qu'à émettre un vote de non confiance, et provoquera uinsi la retraite du ministre sans qu’il soit nécessaire de le traduire devant la cour de cassation. Mais cet argument repose sur la même base erronée <|ue le précédent ; il part du point de vue que les faits dont il s’agit étant dépourvus de toute gravité, il ne peut jamais y avoir lieu à l’exercice du droit d'accusation ; or, c’est précisément ce que nous contestons. Nous le répétons, la différence qui sépare la violation directe d'une loi par le ministre, du dommage causé par celui-ci dans l’exercice de ses fonctions, sans qu’aucune disposition positive de la loi ait été enfreinte, cette différence est purement formelle. Que le devoir du ministre résulte d'un texte de loi ou de la nature même de scs fondons, qu'importe ! Dans l’un ou l’autre cas, la culpabilité du ministre est la même et ajoulons-lc, la gravité de l'acte ne s’est pas modifiée. D’ailleurs, pour répon-

tïî TITRE I — 1)E LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, dre à l'observation en elle-même, on a toujours vu et on voit encore de nos jours, des ministres retranchés derrière la personne royale el appuyés sur une minorité infime, mais audacieuse, braver la volonté de la nation, cl ne tenir aucun compte des voles de défiance de la Chambre. Il n’csl donc aucunement impossible que le blâme de la Chambre ne produise aucun résultat dans l’espéee, et que par conséquent il soit nécessaire ou utile de recou rir à une mise en accusation du ministre (■).

§ VI. Des eau ses de justification.

Le ministre peut dans certains cas faire valoir des causes de justification; celles-ci ont pour cITet de détruire la criminalité de Pacte ou d'effacer la culpabilité de l'agcnl. Dans l’un et l’autre cas l’infraction disparail, parce que l'un de ses éléments essentiels fait défaut. Les causes de justification que peut invoquer le ministre sont au nombre de trois, à savoir: I" une erreur de droit excusable ; 12° l’impossibilité de se conformer à la loi ; 5° l'existence d'un intérêt public considérable et supérieur au droit violé.

Quiconque commet une infraction est censé comprendre que son action dont il counail d’ailleurs le caractère matériel , tombe

(I) Eli ce sons Batière, loi du i juin I8i8, art. 7 (v<* légal ou préjudiciable). D'autres lois étrangères punissent dos faits qui constituent uniquement des actes do mauvaise administration et ne sont prévus par aucune disposition particulière : liesse (Grand duché de), loi du S juillet 1821, art. 1 in fine ; Ilesse-Electorale, Const. du fi janvier 1831*, $ fil (v** gui aura grossièrement négligé le a devoir» de aea fonction»), loi du H mars 18.11, art. unique (v* qui ont contribué par l'octroi d'un certificat de capacité ou par voie de proposition , à la nomination à telle» on à telle a place» d’un fonctionnaire reconnu incapable , ou qui ont eux -même» procédé à cette nomination ; Norvège, loi du 7 juillet 1828, ch. I, § 2 A, § fi ; Suède, loi du 10 février 1810, § 7. En notre sons Lagemass , p. 50, cl Bi ühkns (M initier verantu'ortllchkeil), p. 15. Contra Robert Mohl, p. 150-152.

TITRE J. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 123 sous l'application «le la loi pénale (0. Tel est le principe qui domine la théorie pénale; mais la nature des fonctions ministérielles réclame impérieusement une modification importante de eette règle générale : d'une part les ministres comme organes du pouvoir exécutif, sont chargés de procurer l’exécution des lois et des réglements d'administration publique ( 1 2 3 ) ; d'autre part le texte de la loi dont ils sont tenus de faire l'application peut présenter des difficultés incontestables, des doutes sérieux. Les tribunaux pourront condamner l'interprétation admise par le ministre ; ils pourront décider que l’aele qu’il a posé est matériellement contraire à la loi ; mais la responsabilité de cet acte ne remontera pas nécessairement au ministre. La responsabilité des représentants du pouvoir exécutif doit être couverte du moment que l’erreur de droit dans laquelle ils sont tombés est excusable d'après les circonstances, du moment que le ministre peut parvenir h établir que des motifs d'une force réelle, que des considérations puissantes militent en faxetir de l'interprétation qu'il a faite de la loi. Soutenir l'opinion contraire, c'est forcer en quelque sorte le ministre à être infaillible,' à ne jamais se tromper dans la solution des questions de droit qui divisent cependant parfois si profondément la doetrine et la jurisprudence; c’est réclamer contre le ministre l’application d’une peine, par le motif que son opinion ne concorde pas avec l’opinion eu réalité personnelle des membres d’un tribunal détermine, appelés à statuer sur la question, quel que soit au reste le mérite intrinsèque de sa propre interprétation. C'est en un mol l’astreindre à une obligation inique et absurde, et qu'il lui serait même impossible de remplir dans toutes les circonstances, quelle que soit son intelligence, quel

que soit le zèle qu’il apporterait à conformer scs actes aux

(1) Hais, Court de droit criminel, I. I, p. 112.

(2) Crnist. du U fructidor an III, art. I')2. Const. du 22 frimaire an VIII,

art. !U.

Iï< TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, prescriptions de la loi. Quanti le législateur a établi à côté des tribunaux de première instance des cours d'appel et une cour de cassation, en confiunl à celle-ci la mission de contrôler et au besoin de réformer ou d'annuler les jugements rendus par une juridiction inférieure, il a reconnu que la justice, qui (tourtant devrait surtout représenter l’infaillibilité par la nature même de son institution, pouvait se tromper dans ses décisions; et on voudrait, alors que des jugements cl des arrêts peuvent être contradictoires et prononcent en réalité tous les jours en sens divers, que le ministre ne put jamais se tromper dans l'application d'une loi, sans encourir line peine! L'art. 114 du (Inde pénal ne punit les fonctionnaires publics, les agents ou préposés du gouvernement qui auraient ordonné ou fait quelque acte attentatoire, soit à la liberté individuelle, soit aux droits civiques d’un ou de plusieurs citoyens, soit aux constitutions île l'empire, que pour autant que ecs actes ont été posés arbitrairement, c’est à dire, sans aucun motif légitime, cl l'art. Il b qui élève la pénalité à l'égard des ministres ne punit ceux-ci que sous les conditions mentionnées dans l'article précédent, (l’est par application du meme principe que le prévenu ou l'accusé renvoyé de toutes poursuites, ou acquitté par les tribunaux n'a aucun recours en dommages et intérêts contre le juge d'instruction qui l’a fait arrêter, détenir, mettre en secret, bien qu'en rénlité il fut innocent, aussi longtemps que ce magistral a agi de bonne foi (•), et qu'à plus forte raison celui-ci reste à l’abri de toute responsabilité pénale (*). La cause de justification que nous réclamons pour le ministre n'est donc ni un privilège ni une exception : c'est le maintien rigoureux du droit commun en matière répressive.

Différents faits au reste se sont présentés en Belgique depuis 1850 et viennent pleinement confirmer notre théorie, lin grand

(1) Art. 503 C. Pr.

(2) Art. 1U C. P.

nombre d'arrestations non autorisées par la loi ou tout nu moins d’une légalité très-douteuse, ont eu lieu sous plusieurs ministères. Jamais on n'a mis de ee chef le ministre en aecusalion, jamais même une proposition n'a clé faite dans ee sens.

En 1851, une demoiselle Jones fut expulsée de la Belgique. Elle soutint que celte expulsion élait illégale et les tribunaux le reconnurent. Néanmoins aucun membre des Chambres ne demanda la mise en accusation de M. d'Anclhan, ministre de la justice. Eu 1850, il se présenta un fait à peu près de la meme nature, mais d’une loute autre gravité. On signifia, en vertu de la loi sur les étrangers, à un individu qu'il avait à quitter le territoire belge. Ne voulant pas obtempérer à l’ordre reçu, il fut jeté en prison. Pendant son incarcération, le tribunal de Garni lui reconnut la qualité de belge. La loi du HH septembre 1855 sur les étrangers ne pouvait donc lui être appliquée. Le ministre s’était en conséquence rendu coupable d'arrestation arbitraire. I.a presse s’en émut et dévoila le fait. Au sein même des Chambres, de vives discussions s’élevèrent à ce sujet; néanmoins il ne fut pas question de poursuivre le ministre de la justice, M. Nothomh, bien (pie son erreur et son tort fussent constatés par une sentence judiciaire. Plus récemment encore, en 1801, un arrêté royal, contresigné par le lieutenant-général baron Chazal, ministre de la guerre, admit un officier supérieur à faire valoir ses droits à la pension. Sur le refus de cet officier de se conformer à ses ordres, voyant dans ce refus un manque de discipline, une insubordination grave, le ministre le fit arrêter et détenir pendant plusieurs jours dans la forteresse de Diest. Des contestations s’élevèrent sur la légalité de cet acte; l’afTairc fut soumise aux tribunaux; ceux-ci décidèrent que l’officier arrêté, à partir du jour où il était admis à faire valoir ses droits à la pension, avait cessé de faire partie de l'armée, et que dès lors, n'étant plus soumis aux lois militaires et è l'obéissance hiérarchique, son arrestation était illégale. Malgré cette décision, personne ne s’est levé à la Chambre des Représen-

,20 TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, lanls |ioiir proposer la mise en accusation du baron Chazal, bien que l'erreur de celui-ci fût judiciairement constatée. On voit donc que la jurisprudence constante de la Chambre des Représentants en matière de responsabilité criminelle du ministre est que celui-ci ne répond pas d'une simple erreur, dont il s'est rendu coupable dans l'interprétation d'une disposition de la loi. l'ne erreur inexcusable pourrait seule dès lors provoquer sa mise en accusation! 1 2 3 '.

Nous passons à la seconde cause de justification que peut opposer le ministre , bien que le fait incriminé soit matériellement contraire à la loi : l'impossibilité d'obéir aux prescriptions de la Constitution ou des lois. Le ministre, qui allègue à son appui une impossibilité physique, doit fournir la triple preuve que voici : il doit établir en premier lieu que l'obstacle qui l'a empêché d'agir ne résultait pas de sa faute; en second lieu, il faut que cet obstacle ait par luitnéine une force suffisante pour rendre impossible l'exécution de la loi ; enfin qu'il n'ait pas été au pouvoir du ministre de l'écarler avec les moyens dont il disposait. Quand le ministre prouve la cô-cxislence de ces trois conditions, il est évident qu'il n’a commis ni crime ni délit , puisqu'il se trouve dans un cas de nécessité; il n’est coupable ni de dol ni de faute et dès lors la culpabilité de l’agent, c’est-à-dire un des éléments essentiels de l’infraction, fait complètement défaut. Il y a plus ; le fait, bien que matériellement contraire à la loi, n'est pas même illicite (*), à cause de la nécessité résultant de l'impossibilité d'exécuter la loi (•*) , de sorte que la criminalité du fait vient à tomber en même temps que la culpabilité de l'agent.

D'un autre coté , la réunion des trois conditions indiquées peut seule exclure l'infraction : si le ministre a suscité lui-méme

(1) Kob. Moiii, j». 1 8i- 18<>. Cf. loi suédoise du 10 février 1810, préface, 2* alinéa.

(2) Hais, Cour « de droit criminel , t. I rr , p. 72.

(3) Idem, t. I", p. 94.

l'obstacle qui l'a empêché d'agir, il doit porter la responsabilité de sa faute et de toutes les conséquences qu'elle a entraînées à sa suite ; si l’obstacle allégué par le ministre lui permettait cependant de se conformer à la loi, l'impossibilité physique d'agir n'existe pas, et il en est de même dans le cas où il était possible au ministre d'écarter l’obstacle par les moyens dont il disposait soit personnellement, soit en faisant un appel au concours de scs collègues! 1 2 !.

L'ne dernière cause de justification que le ministre peut opposer suivant les circonstances, est l'intérét de l’Étal. Celte question est très-délicate. Si , sous prétexte d'un avantage public , un ministre puuvail impunément violer tous les droits constitutionnels des citoyens , la Constitution ne serait plus pour ceux-ci qu'une lettre morte, et l'on fournirait au despotisme l'arme la plus dangereuse. D'un autre côté on conviendra également qu'une prescription de la loi peut être insignifiante en elle-même, ne constituer qu’une pure formalité, et l’Etal |ieut perdre un avantage immense ou être exposé à une perte considérable, si on exécutait rigoureusement la disposition de la loi ; dans de pareils cas, une obéissance servile à la lettre de la loi serait une véritable anomalie et un non sens; on ne peut donc admettre ici ni crime ni délit. Telle est aussi la théorie du droit constitutionnel anglais , qui accorde une cause de justification au ministre, quand l'acte matériellement contraire à la loi était cependant éminemment avantageux pour l’Elall*).

Mais la justification dont nous parlons exige le concours des trois conditions suivantes : 1° un intérêt public; un avantage indit iduel, quel qu'il soit, lie peut jamais être pris en considération ; 2° un intérêt majeur ; un prolit de peu d'importance

(1) Robert Moiil, p. 187-104.

(2) Et particulièrement dans l'accusation contre lord Coningsby cl sir Cli. Porter on 1693. State Trials } t. XII, p. 1279.

128 TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, ou une perle modique ne peut en aucun cas couvrir l'infraction ; ô» un intérêt supérieur à la disposition de la loi violée, car le ministre ne devait pas donner la préférence à un avantage inférieur au droit méconnu.

Au reste c’est au ministre qu’incombe , par application des principes généraux, l'obligation de prouver les divers éléments de celte cause de justification. Si le ministre viole matériellement la loi, il le fait à ses risques cl périls ; il ne doit s’écarter de l’observation stricte et rigoureuse de la loi, que pour autant qu’il possède les moyens de justifier pleinement sa conduite ; dans le doute, il devait obéir à la loi(l).

.Mais en aucun cas l’ordre écrit ou verbal du Roi ne peut soustraire un ministre à sa responsabilité (*). On ne lira peut être pas sans intérêt les paroles prononcées à ce sujet à la Chambre des Pairs le IH décembre 1831, par le commissaire de la Chambre des Députés, M. Persil : c’est la justification de l’art. 89 Const. présenté dans un langage élégant et élevé. L'ordre du Roi qu'il soit écrit ou verbal n’est pas, et dans un gouvernement représentatif ne peut jamais être, une excuse. La responsabilité ministérielle a été introduite pour empêcher ces actes de complaisance et de respect mal entendu. Le ministre est toujours placé entre son devoir et son portefeuille ; s’il ne sacrifie pas le portefeuille au devoir, s’il préfère les faveurs du prince aux libertés publiques, s'il fait taire sa propre conviction pour se soumettre à une basse obéissance, indigne d'un citoyen qui fait partie du conseil, il assume sur lui toutes les rigueurs de la loi ; il est responsable de tous les malheurs que son aveugle complaisance aura occasionnés. Autrement la responsabilité ministérielle ne serait qu’un vain mot : toujours on se cacherait derrière le souve-

(1) Robert Mohl, p. 197>20â.

(2) Arl. 89 Consl.

rain, cl dès que celui-ci aurait déclaré que c'élait par scs ordres, par son exigence qu’un acle aurait été fait, la nation ne pourrait plus atteindre les coupables (I).

11 en est de même en Angleterre. Lord Dauby avait écrit une lettre offrant au Roi de France la neutralité de l’Angleterre moyennant une somme de six millions. Cette lettre avait été écrite par ordre du Roi : « Je suis, disait-il dans sa défense, persuadé qu'il est très peu de sujets qui ne trouvassent fort mal de ne pas être obéis par leurs serviteurs; et les serviteurs sont aussi justement fondés à compter sur la protection de leurs maîtres en retour de leur obéissance. » Tel était un des moyens de défense du ministre accusé devant la Chambre des communes. En second lieu, il produisit des lettres de grâce antérieures à sa mise en accusation. Aucun de ces deux moyens ne réussit à arrêter la mise en accusation de lord Dauby, et ce furent tics circonstances politiques toutes différentes, qui empêchèrent d’y donner suite I*). 1 n auteur anglais fait au sujet de ces lettres de pardon une remarque très judicieuse. • Il est évident, dit-il, qu’un ministre qui a assez d'influence pour obtenir une telle grâce, |>ourra braver les deux Chambres du Parlement, tle manière à prévenir toute procédure ultérieure à ce sujet. La prétendue responsabilité des conseillers tic la couronne, regardée comme le palladium de la Constitution ne serait plus qu’un vain jeu, si non seulement on pouvait déterminer la punition mais encore éviter l’enquélel 5 ). » Aussi l’acte 15, Guillaume III, C. 2, décidait-il déjà qu'aucun pardon accordé sous le «

grand sceau d'Angleterre, ne pourrait être oppose à une accusation faite par les communes réunies en parlement.

(Ij Discours de M. Persil. Al. Boliz, p. 291, I. II.

(2) Hallam, t. IV, p. 22 sq.

(3) Idem, t IV, p. 32.