DE LA RESPONSABILITÉ POLITIQUE
§ I. Ile la mise en accusation ilu ministre.
En France, sous le régime îles chartes de 1814 el «le 1830, en Angleterre et aux Etats-Unis, c’est la Chambre «les Députés, la Chambre «les Communes, la Chambre «les Représentants, qui ont le droit de provoquer la poursuite du ministre. En Belgique les sections du Congrès avaient été unanimes pour investir la Chambre des Représentants du droit de mettre les ministres en accusation, droit que les Anglais et les Américains appellent fumer of impeachment, et l'art. 90 de la Constitution a formulé le même principe.
En droit commun, c'est nu ministère publie qu'est réservé dans toute sa plénitude l'exercice de Faction publique. Mais les particuliers participent aussi jusqu’à un certain point à cet exercice, «l'abord en matière criminelle et correctionnelle, les parties lésées peuvent, en se constituant parties civiles dans leur plainte, provoquer une instruction préalable de la part du juge d'instruction, et par suite une décision de la Chambre «lu conseil, sur Finculpation(l). Ensuite lorsipt'il s'agit de délits ou de contraventions, les particuliers lésés peuvent même directement porter (levant les tribunaux de répression leur ae lion en réparation du dommage causé par l'infraction, et alors le juge criminel a l'obligation de statuer à la fois sur la demande
(I) Art. 6.1. C. I. cr. Cf. Hais, Court r de droit criminel , 2 r partie, introduction, n»* .12, 14.
de dommages et intérêts et sur l'application de la peine, de sorte que dans ce dernier cas l’action publique est nécessairement mise en mouvement par la partie lésée (0.
.Mais lorsqu'il s'agit de crimes ou de délits commis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions , ces principes ne sauraient recevoir leur application. D'abord, il est évident qu'il faut complètement exclure les particuliers lésés de toute participation à la poursuite criminelle ; cette participation aurait pour résultat direct de multiplier & l'infini les procès d'Ktat. In ministre doit nécessairement et par la nature même de ses fonctions, causer des mécontentements, froisser des intérêts privés, en un mol se faire des ennemis. De l'accomplissement même de ses devoirs, résulterait une foule d'accusations inspirées par la haine, l'ignorance et la simplicité des citoyens qui , dans la lésion de leurs intérêts personnels , ne sont que trop souvent tentés de voir des violations de la Constitution et de la loi. :\ous n’avons pas besoin d'insister longuement sur les inconvénients aussi nombreux que graves qu’entrainerait cette multitude de procès. Non-seulement la position des ministres poursuivis chaque jour et forcés de répondre à des attaques passionnées ou téméraires, deviendrait insoutenable, mais la force et l'autorité du gouvernement lui même seraient ébranlées matériellement et moralement : matériellement, puisque le ministre préférerait bien souvent s'abstenir des mesures les plus utiles, et même les plus indispensables, plutôt que de s'exposer à une série d'accusations nouvelles; moralement, puisque le gouvernement, traîné à chaque instant devant les tribunaux dans la personne de ses représentants directs inculpés d'infractions aux lois, perdrait dans l'esprit des masses le respect et la considération nécessaires à l'accomplissement de sa
(1) Art. 182 C. I. cr. Hais, Cours île droit criminel , 2* portir, intro-
duction, n° 33.
MO TITRE I. — I)E LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, mission. La responsabilité ministérielle ellc-mémc perdrait tout son prestige par suite des chicanes quotidiennes, auxquelles les minisires seraient en bulle, et la confiance dans la juridiction de la Cour de cassation serait profondément altérée.
Mais si les particuliers ne peuvent en aucun cas avoir le droit de traduire un ministre devant les tribunaux de répression et de meure ainsi en mouvement l'action publique, l’institution du ministère publie ne fournit-elle pas a la société des garanties suffisantes ? Il est incontestable que les inconvénients, que nous venons de signaler à l’égard des particuliers et qui découlent de la fréquence des poursuites et de la partialité de la partie privée poursuivante, ne sont pas à redouter de la part des officiers du ministère publie. Il est très vrai aussi que le parquet comme la magistrature a donné jusqu'ici les preuves de la plus liante indépendance vis-à-vis du pouvoir; il y a quelques années à peine que nous avons vu le procureur général près la Cour de cassation repousser dans un réquisitoire remarquable le système préconisé par le gouvernement et condamner comme illégal <•) l’ordre d'arrestation donné par le ministre de la guerre.
Mais on conviendra que la position des officiers du ministère public forcés de poursuivre les ministres aurait quelque chose d’anormal : agents du pouvoir executif, soumis même à la surveillance de leur chef hiérarchique, le ministre de la justice, comment les fonctionnaires chargés du ministère public conserveront-ils dans tous les cas leur indépendance vis-à-vis des ministres, quand il s'agit de poursuivre ceux-ci ? La loi a dû prévoir ici ce qui était possible et conforme à la faiblesse humaine ;
(I) Nous disons illégal et non arbitraire ; nous n’entendons pas incriminer l’acte du ministre en vertu de fart, lié du Code penal ; ta Cour militaire avait décidé uniquement que l’arrestation opérée par le baron Chazat ne l’avait pas été légalement, et ta Cour de cassation en rejetant le pourvoi formé contre eet orrét , ne fit que confirmer cette jurisprudence : mais de là ne suivait aucunement que dans l’espèce, it y eût crime ou délit.
elle a dù remettre entre les mains d'une autorité plus indépendante l'exereice de l'action publique contre les ministres.
Alors même que les officiers du ministère public présenteraient la somme suffisante d'indépendance, encore faudrait-il refuser de leur déléguer l'exercice de l'action publique contre un ministre. Non seulement l'appréciation des mesures prises par le ministre dans l’exercice de scs fonetions, exige une certaine éducation politique, qui réside pleinement dans la représentation nationale, mais que peuvent ne pas posséder les membres du ministère public; non seulement on ferait intervenir dans les affaires de l'Etat, dans le but de contrôler les actes du gouvernement et d'en examiner la légalité, une autorité qui par la nature de scs fonctions, doit y rester étrangère; mais on vicierait l'essence du régime constitutionnel ; on enlèverait à la représentation nationale une de scs prérogatives naturelles, et on énerverait en même temps l’exereice de tous les autres droits. En effet, les ('.liambres, comme représentant directement la nation, sont chargées de défendre les droits constitutionnels des citoyens contre les attaques du pouvoir; elles sont les véritables gardiennes de toutes nos libertés politiques; e'esl à elles que revient donc naturellement la mission de rechercher si ces droits et ces libertés sont à l'abri de toute violation , d'examiner la légalité des actes du gouvernement, et de les déférer éventuellement aux tribunaux en mettant en accusation le ministre, dont elles ont cru reconnaître la culpabilité. Il y a plus. En privant la représentation nationale du droit de mettre les ministres en jugement, on brise en même «mips son autorité et on paralyse l'exercice de tous ses autres droits constitutionnels. Quel poids la Chambre pourrait-elle donner à ses observations, comment pourrait-elle imposer aux ministres, si elle était dépouillée de son droit de mise en accusation? Sans ce complément nécessaire, on peut affirmer quelle serait désarmée vis-à vis «lu pouvoir. Il ne faut pourtant pas qu'elle exerce constamment ou fréquemment
13» TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, cette prérogative pour ajouter à son autorité, niais la faculté qu’elle a de recourir à ee moyen extrême inspirera la considération et fera respecter sa volonté.
Il résulte déjà de ecs observations que c'est à la représentation nationale que doit être réservé le droit de prononcer la mise cil accusation du ministre. Ce droit entre dans ses occupations normales ; il est même indispensable à l'accomplissement de la mission imposée aux Chambres. Pour que ec droit soit efficace contre le pouvoir, il faut qu'il ne dépende pas de celui-ci d’en prévenir l’exercice ; il doit être délégué souverainement aux Chambres, car ee serait accorder un droit illusoire que de le mettre aux mains de celui contre qui il est dirigé. Il importe encore de remarquer qu'en accordant aux représentants de la nation l’accusation exclusive des ministres, la Constitution n’a pas voulu pourtant repousser, ni le ministère publie, ni les dénonciations présentées sous la forme de pétitions par des particuliers. Dans l’art. 90 Const. (v" soit sur l'accusation émise par la Chambre des Représentants, soit sur la poursuite des parties lésées), elle accorde implicitement à tout citoyen le droit de dénoncer aux mandataires du peuple les actes quels qu’ils soient, qui pourraient porter préjudice à la nation. Mais, comme dit Benjamin Constant (•), les dénonciations des individus contre les ministres pour les objets qui sont de 1a compétence de la responsabilité, ne prennent un caractère légal que, lorsque examinées par les assemblées représentatives, elles sont revêtues de leur sanction. Aussi faut-il condamner sans réserve, la disposition contenue dans un grand nombre de Constitutions, aux termes de laquelle le décret d'accusation a besoin d’élrc communiqué au souverain, avant qu’il puisse y être donné aucune suite. Le souverain pouvant seul convoquer le tribunal, ou cette communication constitue une for-
(I) B«l. Constant, Dp la responsabilité des ministres, ch. IX.
nullité inutile, et dans ce cas elle n’a pas de raison d'ètrc, oti bien elle confère un droit réel au prince, et alors elle est une entrave des plus sérieuses pour l’exercice du droit d’aceusaiion (0.
Comment la représentation nationale doit-elle exercer le droit d'accusation? Ce droit appartient-il il chacune tics deux Chambres séparément , à l’une d’elles seulement , ou bien leur concours est-il indispensable?
Tout d’abord on peut considérer comme constant que le droit de prononcer la mise en accusation du ministre ne saurait être dévolu exclusivement au Sénat. Élément conservateur par la nature de son institution, ce corps est déjà peu propre à attaquer les aeles du gouvernement. Par sa composition ntème et scs tendances aristocratiques, qui ne permettent pas de lui confier la protection des garanties constitutionnelles des citoyens, le Sénat pactisera bien souvent volontiers avec un ministère ennemi des institutions démocratiques, et verra avec défaveur celui qui s'efforce de développer nos libertés constitutionnelles ; dans le premier cas il faudra s'attendre à une inaction coupable, dans le second, à une accusation inspirée par l’esprit tle parti.
Par les mêmes motifs, on ne pourrait tléférer aux deux Chambres réunies le droit de prononcer la mise en accusation du ministre, en subordonnant la poursuite à leur concours de
(1) Roifjit Muai, p. 231 235. Celte disposition se retrouve dans les Constitutions des pays suivants : Bade (Grand duché de), loi du S octobre 1820, $$ 6 et 7 J Bavière , Const. X, 6, loi du 30 mars 1850, art. 3 *• et •" ; liesse (Grand duché de), toi du 3 juillet 1821, art. i ; Sase-Weimar (Grand duché de), Const. ) 113. D'un autre côté, dans te Wurtemberg, lorsqu’il s'agit de délibérer sur la mise en accusation d'un ministre, de nouvelles Chambres ont besoin d’être convoquées par le gouvernement (Const. du 25 septembre 1819 , t 188). Une autre disposition bizarre se trouve dans la Constitution du Hanovre (5 septembre 1848, tj 103 s*). Quatre semaines avant la déposition de 1a plainte, ta Chambre des Représentants doit en donner connaissance nu Roi, mais le Roi promet de ne jamais mettre obstacle â une accusation que In Chambre des Représentants aurait décidé de faire.
volontés, comme quand il s'agit de voler une proposilion de loi. La nécessité d'obtenir le consentement du Sénat, paralyserait bien souvent l'exercice tlu droit d’accusation; le Sénat refuserait son concours à la Chambre des Représentants, comme il opposerait son veto il la poursuite dans noire première hypothèse, en se laissant inspirer par les memes considérations intéressées , par une sympathie coupable pour un ministre adversaire de nos institutions démocratiques.
Il ne peut jais être davantage question de conférer le droit d'accusation isolément et d'une manière indépendante à chacune des deux Chambres. Il est vrai que tlans ce cas, il n’est pas a redouter que la Constitution reste sans défense, par suite de l'abstenlion du Sénat , puisque la Chambre des Représentants peut prendre seule l'initiative ; cependant le danger que le Sénat ne songe à mettre en accusation un ministre, qui n’a fait que remplir son devoir, mais qu'il déteste à cause de scs opinions politiques, ce danger n’a pas disparu.
Ce ne sera donc que dans la Chambre des Représentants que le pays trouvera des garanties suffisantes. Elément de progrès par sa nature, la Chambre des Représentants saura montrer le zèle cl l'énergie nécessaires à la défense de nos libertés, et d’un autre côté si le ministre voulait étendre ces libertés au-delà des limites constitutionnelles, ce genre de violation de la Constitution qui s’exerce par la voie d’arrétès ou de règlements illégaux trouverait un obstacle insurmontable dans la disposition de l'art. 1(17 de la Constitution aux termes de laquelle les tribunaux ne peuvent appliquer les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux qu'aulant qu'ils seront conformes aux lois (•).
Les auteurs de notre Constitution ont donc suivi la véritable théorie constitutionnelle, en décidant dans l’art. 90 que c’est la
(!) Contra Robert Mo ml , p. 232-238; l'auteur défère le droit d'accusation séparément à chaque Chambre.
TITRE I. — l>E LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 1(1
Chambre des Représentants qui a le droit d'accuser les ministres, bien que l'autre Chambre n’ait pas, comme en Angleterre, aux Etats-Unis, et en France d’après les chartes de 1814 et de 1830, le droit de les juger (*).
Le droit de mise en accusation que notre Constitution accorde à la Chambre des Représentants, soulève quelques questions particulières. Quelle influence exerce sur lu mise en accusation prononcée pur lu Chambre des Représentants, soit l'achèvement de la session, soit la nomination d'une Chambre nouvelle? En Angleterre, il résulte de nombreux précédents cl d'actes du parlement qu'un acte d'accusation posé par lu Chambre des communes se poursuit de session en session, de parlement en parlement, nonobstant les prorogations et les dissolutions^). Cette législation mérite tous les éloges. D'abord les actes émanés de l’une des Chambres doivent lier celle-ci, et tous ses successeurs, aussi longtemps que les résolutions prises n'ont pas été reformées ; il n'est donc pas nécessaire qu'à la session suivante la
(1) Dans co mos et. : Angleterre, renseignements de M. Vandeweycr; Dancmarrk, loi fondain. du 5 juin 18(0, $ 20, loi fondant. du 18 septembre 1863, $$ 38 et 61, loi sur le Rigsret du 3 mars 1832, $ 1 ; Espagne, Consf. du 23 mai 18(3, art. 10»*, loi du 11 mai 18(0, art. 1 »*, 33; Etats-Unis, confédération cl plusieurs Etals; France, sous les chartes de I8fi, art. 33 et de 1830 art. 47 ; Hanovre, Const. du 3 septembre 18(8, $ 102 r ; Pays-Bas, (le Roi y exerce le droit d’accusation aussi bien que la seconde Chambre des Etats- Généraux), loi fondani. du K octobre 18(8, art. 139, loi du 22 avril 1833, art. 4 ; Portugal, Charte constitutionnelle du 29 août 1820, arg. de Part. (I ; Saxe Weimar (Grand duché de), loi du 22 ortobre 1830, $ I.
Au contraire le concours des deux Chambres est nécessaire dans les pays suivants ; Bavière, Const. X, 0, loi du ( juin 18(8, art. 10, loi du 30 mars 1830, art. 2, 3; Hesse (Grand duché de), (ionst. art. 22, loi du 3 juillet 1821, art. I cl 4 (le prince y a le même droit); Hessc-Eleelorale, Const. du 3 janv 1831, $03; Saxe, Const. du 4 septembre 1832, art. 140 et 141; Suisse, loi du 9 dée. 1830, art. 18-22.
Chacune des Chambres exerce son droit isolément dans les états du Grand duché de Bade (Const. $ 07, loi du 3 octobre 1820, $ 4) et du Wurtemberg (Const. du 23 sept. 1819, $ 179).
(2) Renseignements fournis par M. Vandeweycr, an gouvernement belge en 1865.
même Chambre, ou après des élections une Chambre nouvelle déerète derechef l'accusation antérieurement prononcée. Il y a plus. Comme nous le verrons dans un instant, l'action publique, une fois mise en mouvement, n’est plus susceptible d’élre retirée, son abandon ne peut résulter que d'une loi d'abolition ou d'amnistie ; la Chambre îles Représentants ne peut se désister de la poursuite commencée, pas plus que les olüeiers du ministère publie dans les cas ordinaires. D'ailleurs ne serait-il pas souverainement déraisonnable de faire prononcer une mise en accusation nouvelle, cl de faire reprendre toute la procédure par cela seul qu’une session nouvelle s'est ouverte ou qu'un parlement nouveau a été nommé? Ce serait lit porter une grave alteinle aux intérêts de l’action publique en prolongeant inutilement le procès. Enfin dans le cas où le renouvellement de la Chambre a été provoqué par une dissolution du Parlement , on comprend facilement qu'il ne peut dépendre du gouvernement d’exercer une inflncnrc quelconque sur le sort de l'accusation précisément dirigée contre un de scs membres. Par ce dernier motif, le droit d'abolition ou d'amnistie devrait être nécessairement exclu «laits l'espèce, en supposant qu'il constitue, comme dans plusieurs pays, une prérogative de la couronne. Mais en Relgiipic, ce droit est souverainement délégué au pouvoir législatif (0.
(I) Atr. ilr l’art. 7.» itf lu Const., loi du 27 juin 18(0, laquelle abolit tes rli-ljLpolitiques antrricurs nu lit avril 1859. Haï s, Gmrt de droit criminel, t. 1, p 177. 1 a’ droit d'abolition ou d'amnistie est fonnetlenieuL écarté dans les pats suivants VV urtemlierg, Const. du 25 septéinlirc 1819, ( 2U5 pr.; Hanovre, loi fondant, du 5 septembre 18(8, 115*’; Angleterre, renseignements de M. Vondctveyer.
Cf. Danemorel, loi fondant, du 5 juin I8i9, $ 51, idem, du IM sept. 1805, § (II. Dans les Pays-Bas comme en Rctgiipie, le droit d'abolition ou d'amnislir ne |tcut être evercé qu’en vertu d’une loi (lui fondant, du K octobre 18(8, art. Itti * ). Ile même le procès contre les ministres continue de session en session et de parlement en parlement : en Bavière, loi du 50 mars 1830, art. 21; en Espagne, loi du 1 1 mai IH{9, art. (10; en Angleterre, renseignements de VI. Vondeweyer; f.f. Hanovre, loi fondant, du ïi septembre 18(8, Ç 105 »• in fine. Contra Pays-Bas, loi du 22 avril 1855, art. 1(1. EL 16»’. V. Mont., p. 2(0-248.
Quel csl l'elTel d'une décision de la Chambre qui rejette la proposition de mise en accusation ? Celle décision forme-l-elle uu obstacle ulisolu à toute poursuite ultérieure à raison des mêmes faits? Ln point me parait certain, c’est que la découverte de nouvelles charges autorise pleinement des poursuites nouvelles, par application des prinei|ies généraux du droit criminel (0; ainsi quand la décision de la Chambre est fondée sur l'absence ou l'insuflisanee îles charges, ou qu'elle porte que le fait n’est pas contraire à la loi ou que l'action publique n'est pas recevable, et que la découverte de circonstances demeurées jusque-là inconnues vient modifier les éléments de l'accusation, celle-ci peut être reprise par la Chambre (*). Mais alors même que les charges resteraient dans le même état (rébus sic slaiitibus ), nous pensons que 1a Chambre des Représentants peut reprendre l'accusation dans une session suivante, peu importe au reste qu’elle ail repoussé la prise en considération de la proposition ou qu'elle ait déclaré après une information préalable qu'il n'y avait pas lieu de suivre. Nous nous fondons sur l’essence même de la décision de la Cloimhrc ; en effet celle décision signilie uniquement que pour le moment, et eu égard aux circonstances politiques, il n’y a pas lieu de donner suite à la proposition de mise en accusation. L'intérêt publie peut exiger qn'on abandonne momentanément les poursuites pour conserver au pays un ministre qui, bien que coupable, est néanmoins indispensable à la conservation de tous, l'intérêt de la justice devant lléehir temporairement devant un intérêt social plus élevé encore, celui du salut de l'État. La Chambre des Représentants est constituée juge de cet intérêt national, et quand elle a constaté son existence, elle doit avoir le droit de surseoir aux poursuites. On ne peut disconvenir non plus que des poursuites simultanées contre plusieurs membres
(1) 2(ü C. I. Crim.; I '» ■■ loi hollandais»'. Cf. Ci * ,
(2) llars, Court de droit criminet t t. I, |>. 406-407.
<lu cabinet ou contre le cabinet tout entier, en entraînant la retraite du ministère, pourraient jeter une perturbation profonde dans l'administration publique ; dans ce eas encore un sursis à la mise en accusation devient indispensable. Enfin la situation politique du pays peut rendre inopportune et dangereuse la poursuite d'un ministre à un moment donné ; l'intérêt publie peut commander de la manière la plus impérieuse de surseoir temporairement A une mise en accusation. Il en résulte qu’on ne peut considérer la décision de la Chambre, qui statue sur la mise en accusation, que comme une simple déclaration portant qu’eu égard A la situation politique, il n'y a pas lieu de poursuivre le ministre : or celle situation politique peut changer et partant le motif de la décision de la Chambre peut venir it tomber; des poursuites nouvelles doivent donc être autorisées dans ce casU). Notre théorie reçoit sans doute son application, lorsque la décision de la Chambre est motivée de la manière que nous venons d'indiquer ou qu’elle porte en général qu'il n'y a pas lieu de poursuivre, car, dans la dernière hypothèse encore, le motif énoncé, bien que non exprimé dans la décision de la Chambre, peut lui servir tacitement de base. Mais que faut-il décider lorsque la décision contient expressément l'indication d'un autre motif, par exemple quand la Chambre refuse de poursuivre parce que le ministre a agi conformément aux lois 1 Les considérations que nous avons invoquées à notre appui, sont alors sans objet; mais même dans ce eas, les poursuites peuvent être reprises dans une session suivante. La déclaration de la Chambre doit être regardée, comme une approbation donnée à 1a politique du cabinet. Comme nous l'avons vu plus haut®, le vote d'une proposition de loi inconstitutionnelle et l'assentiment de la Chambre des Représentants à une mesure illégale projetée par le Gou-
(1) Cf. Ann. parlent. lWU-l86‘i, M. Dki.cour, p. î>7->.
(2) Puge 1 12 et duiv.
TITRE I. — I)E LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. ItS
vernemenl, ne |»eut aucunement couvrir l'infraction ; ce vole cl cel assentiment ne constituent qu'un engagement moral contracté par les membres qui ont donné leur approbation , de ne pas poursuivre le ministre à raison de ees faits, mais cel engagement ne peut s'étendre aux membres opposants, ni aux membres nouvaux cl en aucun cas, il ne produit un lien juridique. Par application de celte règle, dont nous avons démontré plus haut la justice et la nécessité, la décision de la Chambre des Représentants qui, saisie d'une demande de mise en accusation , déclare formellement qu'il n’y a pas lieu de l'admettre, parce que le ministre n’est pas coupable, celle décision lie s'oppose aucunement à une mise en accusation dans la session suivante <*).
N'a-l-on pas vu en Angleterre en 1805, lors de la demande de mise en accusation de lord Melville, la Chambre des Communes prendre à quelques jours d’intervalle deux décisions différentes, et prononcer la mise en accusation du ministre qu'elle avait d'abord rejetée W?
Mais la Chambre des Représentants aurait-elle le droit de se désister d'une accusation déjà prononcée y
(1) Cf. Mont, |>. La loi hollandaise du Ü avril 1855 distingue
dans son art. 15 entre le rejet de la prise en considération de l'accusation, et le rejet de l'accusation elle-même après une enquête et des délibérations préalable». Dans le premier cas, la poursuite |ieiit être reprise d’après la loi, s'il survient de nouvelles charges, dans le second tout est irrévocablement terminé. Nous ne pouvons nous rallier à ce système. Nous avons déjài prouvé implicitement qu'il ne peut être question en cette matière d’un désistement tacite de In Chambre des Keprésentmil>, quand celle-ci approuve, indépendamment de toute proposition de mise en accusation , directement ou indirectement , la iucsuit illégale prise par le ministre. (Cf. Moiil, p. La loi hollandaise consi-
dère encore l 'accusation comme abandonnée quand dans un certain délai la seconde Chambre des Etats Généraux n'a pas pris une décision définitive (art. IÜ et 17). Il n’y aurait pas d'inconvénient à reproduire cette disposition dans notre législation dans le but d’activer l'instruction du procès par la Chambre, sauf, dans notre système, la faculté de reprendre l'accusation dans une session suivante.
(2) Robert Moiil. p. (HH).
tili TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES.
Le pouvoir social peut incontestablement exercer le droit d’abolition ou d'amnistie à l’égard d’un ministre, ear aucune disposition de la loi n'en a restreint l'application sous ce rapport, et aucune considération ne réclame une semblable limitation. • Lorsque, bien loin d'affermir l'ordre ébranlé par la lutte des partis, dit M. IIrusH), l'action de la justice répressive l'exposerait à de nouveaux troubles, lorsqu'une sévérité intempestive aurait pour résultat de prolonger les haines et les dissensions civiles, l’inlérél de l'État commande au pouvoir de calmer les passions cl de concilier les esprits en jetant un voile sur les erreurs cl les fautes du passé. » Or ces motifs reçoivent pleinement leur application aux ministres : ce sera même ici surtout que l'intérêt public exigera le plus impérieusement l'abandon des poursuites dans certaines circonstances. Vu reste la responsabilité ministérielle et la punition du ministre coupable est un moyen, non un but, quand le but proposé par la mise en accusation peut être atteint par d'autres moyens moins rigoureux que la peine, c'est à ceux-ci qu'il faut donner la préférence. Bien souvent même l'abolition des poursuites commencées contre un ministre sera la condition de la réconciliation îles partis politiques, tandis que leur continuation ne ferait qu’envenimer les discordes civiles. Mais remarquons qu'en Belgique le droit d'amnistie ou d'abolition n'appartient pas au lloi<2) ; il ne peut être exercé que par le pouvoir législatif, qui a déjà fait usage de cette prérogative en portant la loi du 27 juin 1840, abolissant tous les délits politiques antérieurs au !‘J avril 1830, date de la conclusion du traité de paix de la Belgique avec la Hollande.
Lu acte du pouvoir législatif, une loi d’abolition ou d'amnistie est elle indispensable pour autoriser la Chambre des Représentants à abandonner les poursuites commencées? Cette Chambre
(1) Court de droit criminel , p. 174.
(2) Arg. des art. t»7 73 et 78 Const. Hais, Cours de droit criminel, t. !, p. 177.
TITRE I. — I>E LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. Ii7
ne [lenl-ellc pas se désister île l'accusation par sa propre autorité? En ilroil eominnn le ministère publie ne peut retirer l'aelion inlenléc en justice 0): le trihunal saisi doit nécessairement statuer sur rineulpalion, sauf au ministère public à prendre telles conclusions qu'il jugera convenables , soit pour la direction des débats soit pour l'application de la peine. L'aelion publique qui appartient à la société ne peut-être abandonnée que par la société elle-même en vertu d'une loi d'aladilion ou d'amnistie. Faut-il maintenir ici ces principes? Nous le pensons: il est vrai que e'esl surtout a l'égard des ministres que les motifs les plus urgents «l'utilité publique peuvent réclamer l'abolition de l'infraction et des poursuites qui en dérivent : mais si ces motifs existent réellement, le pouvoir législatif pourra exercer le droit d'abolition ou d'amnistie : ce droit est donc suflisant dans toutes les éventualités cl, si son exercice est indispensable, le Sénat ne refusera pas de condescendre au vécu manifesté par la Chambre «les Représentants d'abolir les poursuites. D'ailleurs l'exercice du droit de grâce pourra toujours remettre au ministre la peine a laquelle il a été condamné par la Cour de cassation, la Chambre des Représentants pouvant proposer au Roi la grâce des ministres (2).
De ce que la Chambre des Représentants a le pouvoir tle faire soutenir par des commissaires spéciaux l’aeeusalion du ministre devant la Cour de cassation, il ne faut pas induire comme conséquence naturelle, que le ministre ne puisse pas être défendu par un membre de la Chambre des Représentants. Du serait, eu elfel, porté à croire, que dans ce cas, aucun membre de la
(1) Il ALS, Couru de droit criminel , 2 < ‘ partie, introduction, il" 22 et 2Ô.
(2) Lonlrà .Moul, p. 2t»{-2ti!>. Le silence de lu loi hollandaise sur cette question conlirme les principes généraux cl la doctrine que nous soutenons. Un comprend au reste qu’un texte formel de la loi serait nécessaire pour que la Chambre des Itcpréscntants puisse se désister des poursuites commencées. (V. cependant les art. Il» et 17 de celle loi). Coulrà Bavière, loi du 50 mars 1830, art. 20; Saxe- Weimar, loi du 22 octobre 1850, $ 2‘i
UH TITRE I. - DF. LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. Chambre, aucun ami (1rs ministres inculpés du moment qu'il est revêtu d’un mandat legislatif, ne puisse présenter la défense du prévenu devant la Cour de cassation. On pourrait peut-être soutenir que la Chambre des Représentants, en laissant à la défense des accusés toute la latitude que réclame la justice, pourrait interdire à un de ses membres la faculté d'aller combattre devant un tribunal et peut-être contre ses délégués, une accusation qu'elle aura cru devoir intenter et soutenir. En droit strict, ce raisonnement peut être fondé ; en équité, on ne peut l'admettre, car il blesserait à la fois et les notions les plus simples de la justice, et les droits sacrés de la défense.
Aussi faut-il se ranger à l’opinion contraire ; celte réserve toutefois faite, que par égard pour la Chambre A laquelle le défenseur appartient, celui-ci doit demander à ses collègues l'autorisation de défendre eettx qu’ils ont accusés. Il est évident qu'aucune Chambre au monde ne voudra sans des motifs d'une importance extrême, s’opposer à ce qu'un ami, un collègue vienne porter au prévenu l'appui de son talent et de sa science. Ces principes ont été admis lors du procès des ministres de Charles X, et la Chambre des Députés, autorisa un de ses membres, M. de Marlignae, à défendre devant la Chambre des Pairs le prince Jules de Polignac bien que ce fussent des députés commissaires qui l'accusassent! 1 2 ).
Comment la Chambre des Représentants doit-elle exercer le droit d'aeeusalion ? La loi hollandaise contient sous ce rapport dans son article 18, une dis|>osilion qui mérite tous les éloges : la seconde Chambre, |Hirle eet article, doit apprécier les faits incriminés d'après le droit , l'équité, la moralité et l'intérêt de l’Étal I*). Ainsi toute infraction, qui par sa nature est considérée
(1) Discours de M. de Martignnc. Al. Bail:, t. Il, [►. 29H.
(2) Dr Tttrrdr Kinnrr lotit! tir tmntjrkltuigtlr frilnt tutti hrt rrjl , de billijk- Itridy tir zedrlijkhcid eu Itrl Slaalttlirlaiig. Il est difficile de trouver cc que le législateur hollandais a voulu désigner par le mol zrdrlijkltridy qui semble .iqvei-lln. I.u.ixw, p I IA.
TITEL I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. U!) en elle-même peut donner lieu à une mise en accusation, c'est-àdire toute violation de la Constitution, des lois et des règlements, n’oblige pas nécessairement la Chambre à traduire le ministre devant la Cour de cassation. A côté des questions de droit et de légalité, viennent se placer les questions d'équité et d'intérêt publie. Il serait en effet souverainement déraisonnable et injuste de rendre le ministre responsable à raison d’une infraction n’ayant aucune importance matérielle, alors surtout qu'il peut avoir rendu au pays des services signalés et difficiles à reconnaître. D’un autre coté, l'intérêt de l'Etal peut commander impérieusement d’abandonner les poursuites temporairement ou mémo définitivement, car la mise en accusation d’un ministre pourrait devenir à un moment donné imprudente, dangereuse même à raison de la situation politique du pays, llendrc le ministre responsable d’infractions de peu d’importance, ce serait s'exposer à user, pour nous servir d’une locution vulgaire, l’institution tout entière de la responsabilité ministérielle. Il se peut au reste que le désistement des poursuites soit un moyen d’opérer la réconciliation des partis politiques divisant le pays et une condition indispensable de leur union. Il serait doue à désirer que le législateur belge inscrive dans la loi sur la responsabilité ministérielle 1a disposition provisoire de 1a Constitution cl que la Chambre des Représentants soit toujours appelée à se prononcer sur la mise en accusation du ministre suivant les exigences du droit, de l’équité ol de l'intérêt public (*>.
§ 11. De la compétence de la Cour île cassation ( 2 ).
Nous avons rappelé au commencement de ce chapitre que la responsabilité des ministres devenait surtout d’une cUicacilé
(!) Cf. Robert BIohl, p. 270-377.
(2) Voir ScueyteNj ch. V, p. 303.
Cto TITRE I. — DE I.A RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, réelle parce qu'on pouvait les traduire devant les tribunaux de répression. Quel sera le tribunal auquel le pouvoir social pourra confier avec sûreté et confiance le jugement des ministres? Cette question ne peut recevoir en théorie une solution absolue ; tout dépend essentiellement des institutions propres à chaque peuple. Comme l'objet direct de ce mémoire est l'étude de notre législation nationale, nous devons nous borner à rechercher les conditions générales nécessaires à une bonne administration de la justice, e'est-à-dire les qualités diverses que doit présenter le tribunal appelé à juger les ministres, examinant ensuite les hypothèses principales qui peuvent attirer l'attention du législateur belge, nous nous demanderons laquelle d’entre elles répond le mieux aux exigences de la théorie. Nous ne porterons notre examen que sur les tribunaux ordinaires, le Sénat belge et la Cour de cassation, en ajoutant quelques observations sur le système d’une Cour spéciale.
Les qualités que doit posséder le tribunal auquel est conféré le jugement des ministres, sont principalement: l'impartialité, l'indépendance, la somme nécessaire de connaissances juridiques et politiques, enfin une organisation qui lui permette tic terminer promptement le procès.
Tout d’abord le tribunal doit être impartial. Nous entendons ici ' par impartialité, cette première condition de la justice exigeant qu'une personne ou un corps ne soit ni directement ni personnellement intéressé dans la décision d'une affaire qui leur serait soumise ; être partial, c’est donc être partie intéressée dans la cause. Ottel est le genre spécial d'impartialité requise dans un tribunal devant juger un ministre? Le délinquant est un homme politique; le fait dont il s’est rendu coupable a un caractère politique, en ee sens que bien souvent il est la conséquence et la mise en exécution de tout un système gouvernemental. Il faut donc trouver un tribunal dont les membres ne soient aveuglés ni par la haine des partis ni par la fougue des passions politiques;
il faut qu'ils ne soient guidés par aucun aulrc intérêt personnel que celui que tous les citoyens peuvent et doivent avoir au bonlieur , à la prospérité de leur patrie et à l'intégrité des libertés constitutionnelles. Il s'ensuit que tous les corps, qui, inélés aux querelles des partis, prennent une part quelconque à lu direction et au mouvement des affaires publiques, ne peuvent posséder l'impartialité désirable I 1 ).
L’indépendance n'est pas moins une qualité essentielle du bon juge. Celui-là est indépendant, qui ne peut être influencé dans ses jugements par une autorité étrangère. A quoi servirait l'impartialité, si le juge était forcé pour une cause quelconque, directement ou indirectement, à prononcer une sentence que désapprouveraient sa conscience et ses convictions personnelles 1 ? Les membres du tribunal chargé de juger les ministres doivent être indépendants sous deux rapports. Ils doivent être inattaquables dans leur position actuelle, c’est-à-dire offrir il la société la grande garantie d'inamovibilité; il ne faut pas qu’on puisse dans chaque cas particulier, écarter du tribunal compétent les membres qui seraient soupçonnés, pour un motif quelconque, d'être favorables a l'accusé, de manière que celui-ci ne trouve plus dans ses juges que des ennemis politiques. L'histoire de la France nous offre un triste exemple d'un semblable abus : en 1850, à l'occasion de la mise cil accusation du ministère de Polignae, tous les Pairs, qui avaient été nommés sous le ministère de \ illèlc furent expulsés de la Chambre des Pairs avant l'ouverture des débats. En second lieu, les juges des ministres doivent occuper une position aussi élevée que possible, telle qu'il ne puissent avoir rien à espérer du pouvoir ou du peuple. En résumé donc, il faut des
(I) Robert Mobl, p. 273-277. Lagcmass, p. 53-56. PavaoxsKT, Queetiona de juridiction parlementaire , p. 2t. Il en résulte encore que le tribunal doit être constitué entièrement d’avance. Le nommer ou le renforcer dans chaque cas spécial, c’est s’exposer à voir faire des nominations dictées par l’esprit de parti.
132 TITRE l. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES.
hommes placés à la léte de la hiérarchie de l’ordre dont ils font partie, et partant inaccessibles à la corruption (O.
En troisième lieu, le juge doit posséder des connaissances approfondies tant juridiques que politiques. Il s'agira souvent de savoir si le fait est constant, s'il se trouve incriminé par la loi, si l’accusé en est l'auteur, s'il est coupable de l'avoir commis ; or la décision de ces diverses questions suppose nécessairement certaines connaissances juridiques. Le plus souvent même, le fait incriminé ne sera pas prévu par la loi. Actuellement la législation belge ne contient sur la responsabilité ministérielle d’autres dispositions expresses que celles qui sont inscrites dans le Code pénal et, en supposant que le législateur belge se décide à faire une loi sur la matière, cette loi devra se borner à énumérer les cas généraux de la responsabilité, sans pouvoir être aussi précise ni aussi détaillée que les lois pénales ordinaires. Le juge devra donc nécessairement avoir ici un pouvoir discrétionnaire pour qualilicr les faits. La même latitude devra lui appartenir en ce qui concerne l'application de la peine; et cette circonstance n'est pas de nature à faciliter sa tâche. De plus, il arrivera bien souvent que le ministre reconnaîtra comme vrais les faits qui lui sont imputés, qu'il conviendra même qu’ils sont matériellement contraires à la loi, mais alléguera comme cause de justification, soit l'impossibilité ou il se trouvait d'exécuter 1a loi, soit l'intérêt publie qui exigeait cette violation de la Constitution ou de la loi (*). Il se peut également qu’on rende le ministre responsable non-seulement de scs infractions aux dispositions de nos lois, mais encore des dommages causés sans violation de la loi dans une intention méchante ou par suite d'une négligence grave. Or, dans ces cas le ministre fera appel
(1) Ko bea t Moül, p. 277, 280. Lagemaas , p. 50. Peyao.wkt, Questions de juridiction parlementaire , p. 23 et sq.
(2) Pages J2ti et sq.
aux connaissances que les juges ont de l'administration des alTaircs publiques bien plus qu'à leur science du droit (0.
Il faut en quatrième lieu , un iribunn) propre à terminer promptement le procès. Les accusations contre les ministres auront en effet toujours le privilège de passionner l'opinion publique; alors surtout qu'il s'agit de faits relatifs à son administration, le ministre trouvera à la fois dans le pays des adversaires décidés et des partisans ardents. Cette position anormale ne doit pas pouvoir se prolonger longtemps ; elle peut à chaque instant provoquer des collisions, elle peut même entraîner la guerre civile. C’est pourquoi le tribunal des ministres doit posséder une organisation telle qu'elle lui permette de terminer le plus promptement possible le proeès, c'est-à-dire qu'il devra pouvoir se saisir immédiatement de l'affaire, l'instruire et la juger sans aucun retard (*>.
Appliquons maintenant les diverses conditions dont nous venons de reconnaître la nécessité, aux diverses hypothèses qui peuvent se présenter.
Tout d'abord on constate que les tribunaux de répression ordinaires ne réunissent pas toutes les conditions requises; il est vrai que, placés en dehors du mouvement politique, on peut attendre d’eux l'impartialité requise, et que par leur nature même, ils promettent une procédure et un jugement rapides. Jusqu'à un certain point, on trouve même chez eux les connaissances nécessaires pour pouvoir porter un jugement éclairé
(1) L\i.liu\n, |>. 56, .*$7. Robert Moul, p. 283, 284.
(2) Lagemans, p. 37, 38. Idem, p. 283,284. — On peut encore mentionner une cinquième condition d’après laquelle le jugement des ministres ne pourrait entraîner avec lui d’autres inconvénients et particulièrement ne pourrait nuire à d’autres intérêts également importants , à d’autres occupations également nécessaires (Robert Mobl, p. 284). Le même auteur cite encore comme conditions distinctes l’intégrité du tribunal et sa haute position, mais d’après notre exposé, l’indépendance renferme ces deux qualités.
I!tf TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, sur l'accusation formulée contre le ministre. Sans doute à la connaissance des lois et à l'habitude de les appliquer, ils ne joignent pas l'intuition des affaires politiques, mais aussi long temps qu'on ne s'écarte pas des institutions existantes pour jeter les yeux sur une cour spéciale, on rencontre chez toutes, soit la prédominance de l’élément judiciaire, soit celle de l'élément politique. En dehors des corps judiciaires, on ne trouve que des corps politiques ou des autorités publiques et gouvernementales, or l'organisation d'une Cour spéciale, dans laquelle se trouveraient confondus les éléments juridique et politique, présente des obstacles bien plus sérieux que ceux que nous constatons dans l'espèce. Le défaut de connaissances politiques des tribunaux ordinaires serait donc un inconvénient qu'il faudrait accepter, si ces tribunaux ne présentaient pas un vice capital, celui d'une trop faible indé|»cndancc. Sans doute ils sont inamovibles, mais leur position est loin d'étre assez élevée pour qu'on puisse se flatter de trouver chez eux l'intégrité nécessaire. Le gouvernement est trop directement intéressé, pour qu’il n'emploie pas tous les moyens qui sont en son pouvoir, afln d'obtenir un jugement favorable. Ces moyens sont nombreux cl importants. Tout en méprisant la corruption dans le sens grossier de ce mot, le gouvernement ne pourra-t-il pas faire des promesses qui seront bien propres à flatter l'ambition et à satisfaire la cupidité des juges inférieurs? Ne peut-il leur promettre soit des distinctions honorifiques, soit un avancement rapide, et les magistrats ordinaires auront-ils toujours la force et l'énergie d'y résister! 1 ) ?
Le Sénat belge répond encore moins que les tribunaux ordi naires aux exigences de la théorie. On ne pourrait compter sur son impartialité; le Sénat est directement partie en cause dans les procès intentés aux ministres. Il constitue en effet un corps politique et prend une part directe à la direction des affaires
(1) Rorert Mohl, p. 283-315. Lâchons p. K8.
TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. ISS publiques. En admettant même que celte assemblée offre à la nation des garanties de modération et de conciliation plus fortes que la Chambre des Représentants, que les discussions politiques y exercent un empire moins grand, l'esprit de parti y trouvera néanmoins toujours un ecrtain écho ; on y remarquera toujours un parti du gouvernement et une opposition ; entre ces deux camps opposés peut-être lrouvera-1-on quelques nuances intermédiaires. Le Sénat n’offre donc pas de garanties sérieuses pour un jugement impartial ; suivant les circonstances, le ministre accusé rencontrera dans ce corps des adversaires acharnés, décidés d'avance à condamner scs actes, ou une majorité prèle à sympathiser avec lui, à lui pardonner tous ses écarts eu les considérant même comme des vertus politiques. Mais le Sénat belge serait-il au moins indépendant? Il est incontestable que scs membres occupent une position très élevée, complètement indépendante du gouvernement; mais la dépendance des sénateurs vis-à-vis du peuple n'en est que plus flagrante. Loin d'être nommés à vie nu même héréditairement , comme les membres de la Chambre des Pairs de France, avant 1848, et ceux de la Chambre «les Lords en Angleterre, le Sénateur belge est nommé pour une période déterminée (h à l'expiration de laquelle son mandat a besoin d’être renouvelé par les électeurs; de là résulte pour lui une dépendance étroite vis-à-vis du peuple. L'homme, auquel sont échus des honneurs et des dignités, n'aimant |>as généralement à rentrer dans la vie privée, il est peu probable que le Sénateur belge résiste toujours énergiquement aux sollicitations et aux exigences du dehors. Cet inconvénient disparaît là où les membres de la première chambre sont héréditaires comme en Angleterre. Aussi on peut dire que les Lords anglais jouissant d'une fortune considérable, souvent immense, appartenant à la plus haute noblesse et partant n'ayant plus de distinctions à attendre, nom-
(I) Pour huit «ns. Art. ttït Const. Betg.
l'iti TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, mes à vie et transmettant leurs droits A leurs descendants, présentent à la société la plus forte garantie d’indépendance qu'il soit possible d'exiger d'un irilnmal chargé de juger les ministres. Ajoutons que la Chambre des Lords n'est pas exclusivement un corps (tolitiquc; elle fait en même temps partie intégrante de la hiérarchie judiciaire : en matière civile elle constitue pour tous les citoyens une Cour al'appel suprême; en matière criminelle, elle juge scs propres membres et leurs familles, de plus les ministres sont traduits a sa barre, ainsi que lotis les fonctionnaires supérieurs, à raison des crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions (0.
Toutefois, il faut le reconnaître, au point de \ue des connaissances nécessaires, le Sénat belge laisserait peu à désirer. Si tous ses membres ne sont pas jurisconsultes, il s'en trouvera toujours quelques uns qui pourront éclairer leurs collègues, et d'ailleurs comme nous avons déjà eu l'occasion de le faire remarquer, l'appréciation de la culpabilité du ministre réclame bien plutôt des vues politiques que de profondes connaissances juridiques.
Nous n'insistons pas sur un autre défaut que présenterait le Sénat belge constitué en tribunal des ministres, celui de la lenteur de la procédure. On se souvient peut-être du procès de Lord Warren llaslings, gouverneur général des Indes, qui, commencé en 1788 devant les Chambres des Lords, ne fut terminé qu’en 1795. Il serait facile de faire disparaitre cet inconvénient par une disposition législative. Kn résumé le Sénat belge est dépourvu de deux qualités essentielles : l'impartialité et l’indépendance. Aussi le Congrès s’est-il écarté ici avec raison de l’exemple de l’Angleterre, en refusant de déférer au Sénat le jugement des ministres! 1 2 ).
(1) Hallam. Constitutional hittory of Englaudy t. 111, p. 243 et sq. Blackstone, Commentaires , t. III, ch. 4, $ 10. Roieat Moul, p. 515, 516. Lagemass, p. 39.
(2) Rüiieat Moul, p. 515-553. Lacejia*s, p. 38-60.
l'nc autre idée fut émise au sein du Congrès national; e’élail celle de la création d'un haut jury national, composé de membres nommés d'avance pour un terme désigné, et choisis dans les classes de citoyens possédant certaines conditions d'éligibilité. Le système d’une Cour spéciale établie pour juger les ministres, se retrouve dans plusieurs constitutions françaises, particulièrement dans celles de 1791 (•), de l'an III (2) et de l'an VIII (3) et dans le sénatus-consulte du 28 lloréal an XII W. Celte dernière disposition législative créait une haute Cour impériale, appelée à juger non seulement les ministres mais encore plusieurs autres personnes, cl à connaître de certains crimes particuliers (*); elle faisait entrer dans celte Cour trois éléments distincts : 1“ des autorités gouvernementales, à savoir les princes, les hauts dignitaires de l'empire, le ministre de la justice et vingt conseillers d'Etat; 2" un élément politique, représenté par soixante sénateurs; 5" un élément juridique, c'est-à-dire vingt conseillers de la Cour de cassation. Celte institution de l'empire, qui reposait sur une combinaison ingénieuse d'éléments empruntés à la fois au pouvoir exécutif, au pouvoir législatif et au pouvoir judiciaire, était une conception fort remarquable. Si on pouvait regretter à juste litre, de voir quelle large pan le gouvernement prenait à la constitution de ce tribunal, on devait toutefois remarquer que l'impartialité et l'indépendance de la magistrature la plus élevée du pays venaient tempérer les défauts qu’on pouvait reprocher au Sénat. Les membres de cette assemblée apportaient le concours de leurs connaissances des affaires publiques, qui venaient ainsi s'allier aux connaissances
(1) Titre lit, ch. X r , art. 23.
(2) Art. 265 , 273.
(3) Art. 73.
(3) Art. 10t. Cf. 101, 103, 105, 133. — Dans l'Etat de New-York (Consi. de 1822) le Sénat juge avec les membres de la Cour suprême et eu Norvège (Const. de 1814, § 2Ü) la première Chambre, le Lagthing, se joint de même à la Cour de cassation.
(ïf) Art. 101.
MS TITRE I. — DF. LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, juridiques des conseillers de la Cour de cassation. Les motifs qui s’opposent il ce que l'on attribue au Sénat seul le jugement des ministres, ne permettent pas davantage de faire entrer un certain nombre de ses membres dans la composition d'un tribunal mixte, ni surtout de leur accorder une prédominance aussi visible que celle que leur conférait le sénatus-consulle de l'empire. Cette dernière considération s’oppose à toute combinaison de l’élément juridique cl de l'élément politique (C.
Les remarques précédentes nous prouvent déjà que c'est la Cour de cassation qui doit cire considérée comme la juridiction la plus convenable pour juger les ministres. Le vice capital des tribunaux ordinaires n'existe plus quand il s'agit de la Cour de cassation. Parvenus au sommet de la hiérarchie judiciaire, les conseillers occupent une position telle qu’ils ne peuvent plus attendre de promotions du pouvoir; toutes les autres sollicitations ou promesses n'exerceront en général aucun empire sur leurs jugements, lundis que leur inamovibilité les protégera à la fois contre les vengeances du pouvoir et contre la colère
(t ) En généra! l'organisation d'un tribunal spécial doit avant tout pour être acceptable, reposer sur les principes suivants :
t* La Cour doit être organisée d’avance ; si elle est organisée d'une façon spéciale dans ebaque cas particulier, sa composition donne carrière aux menées des partis ;
2° Scs membres doivent être nommés à vie et être inamovibles comme les juges ordinaires ; c'est une condition indispensable de leur indépendance ;
3° lis doivent occuper une position élevée pour le même motif;
i° Leur nomination ou désignation ne peut dépendre du gouvernement ni être faite parmi des agents du pouvoir, sinon l'impartialité pourrait manquer aux juges ;
R® II faut qu'ils possèdent les lumières necessaires pour garantir un jugement éclairé ;
6® Le nombre des juges peut être assez élevé ; le tribunal n’en aura qu’une dignité plus grande et inspirera plus de considération ;
7° Eue procédure continue et rapide.
Cf. sur le système des cours spéciales, Robert Moue, p. 533-371; Lioz- MSSS, p. 00112.
du peuple. Celui-ci pourra sans Joute dans des circonstances exceptionnelles influencer les décisions de la Cour de cassation ; mais c'est là un vice dont les assemblées parlementaires n'ont pas toujours pu se défendre : le parlement anglais condamna Charles II et son ministre SlrafTord, et la convention française envoya Louis XVI à l’échafaud. Remarquons toutefois que la terreur inspirée par les passions populaires est un mal contre lequel viendront nécessairement échouer toutes les précautions du législateur.
Sous le rapport de l'impartialité, la juridiction de la Cour de cassation n’est pas moins satisfaisante. C’est une des plus belles prérogatives de la magistrature de ne pas être impliquée dans la lutte des partis, et partant de pouvoir porter un jugement libre et impartial sur les affaires politiques qui lui sont soumises. Plus que tout autre tribunal, la Cour de cassation nous présente cette qualité. Les membres qui la composent, sont généralement parvenus à un Age où l’ardeur et la fougue des passions politiques viennent à s'amortir; habitués pendant une longue carrière it conformer leurs jugements aux dispositions de la loi, l'application consciencieuse de celles-ci est devenue pour eux presque une seconde nature. De plus, le mode de nomination des conseillers de la Cour de cassation nous offre une nouvelle garantie de leur impartialité. Le Sénat et la Cour de cassation présentent l’une et l'autre au Roi une liste double de candidats pour l'obtention d’un siège à la Cour (•) ; cette sage disposition de notre législation prévient puissamment les nominations politiques et assure à notre Cour suprême, toute l'impartialité qu’on est eu droit d’attendre d’elle.
On ne pourrait élever qu’une seule objection contre la théorie de notre pacte fondamental. On pourrait soutenir que l’appréciation d'une accusation portée contre un ministre exige une certaine
( f > Art. 00 de la Constitution.
culture politique, une certaine familiarité des alTaires publiques qui fera presque toujours défaut chez les conseillers à la Cour de cassation. Nous pourrions nous contenter de répondre que le Sénat présente le défaut contraire, celui de ne pas avoir assez de connaissances juridiques et que toute combinaison de l'élément politique avec l'élément juridique présentant des inconvénients bien plus graves, les rédacteurs de notre Constitution ont choisi entre deux maux celui qui leur paraissait le moins redoutable. Mais on exagère le défaut signalé qui, en réalité, n'est pas d’une grande conséquence. La loi sur la responsabilité ministérielle est en définitive une loi répressive. Ici comme toujours, il s'agit de savoir si le fait tombe sous l'application de la loi, si l'accusé est coupable, s’il ne peut pas faire valoir en sa faveur une cause de justification ; or toutes ces questions sont du domaine du droit. Le ministre, nous dira-l-on, pourrait invoquer, pour justifier sa conduite, l'impossibilité où il s’est trouvé de se conformer aux prescriptions de la loi, ou l'existence d'un intérêt majeur pour l'Etal ; on pourrait le rendre responsable d'un simple dommage causé à l'État ou aux particuliers dans une intention méchante ou par une négligence grave de scs devoirs, bien qu'il n’ait commis aucune violation de la loi ; la solution de ces questions, objectent nos adversaires, réclamera une certaine éducation politique. Celle objection est sans valeur. Tout citoyen d’un pays constitutionnel, et surtout tout magistrat qui fait partie de la juridiction la plus élevée du royaume doit connaître les principes de noire régime constitutionnel. De plus du moment qu’une accusation se préparera contre un ministre, les faits qui doivent en former l'objet, et les questions de droit public qu’ils soulèvent, seront tellement élucidés, commentés et expliqués par les discussions de la Chambre des Représentants que les conseillers de la Cour de cassation pourront facilement acquérir les connaissances qui leur manquent. Il est encore il remarquer que grâce à la presse, grâce aux débats même qui se
TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, lül
produiront devant la Cour de Cassation , tout conseiller pourra porter sur la question qui lui est soumise un jugement parfaitement éclairé.
Remarquons encore que la Cour de cassation jouit de la considération de tous et de la confiance du pays. Elle occupe celle position imposante que les législateurs doivent exiger de la juridiction qu'ils appellent & juger les ministres. Mais, nous dirat-on, la Cour de cassation ayant d'autres et de nombreuses occupations ne pourra pas juger promptement le procès contre le ministre, de sorte que la procédure devant elle sera longue et pénible. Pour éviter cet inconvénient, il sulïil que le législateur, dans le but d’accélérer le jugement, accorde aux procès d’Etat, le pas sur toutes les autres affaires litigieuses (*).
Ainsi, la Cour de cassation présente des avantages qu’aucune autre autorité ne peut offrir au même degré. Dès lors on doit se féliciter de ce que la section centrale ait décidé à la majorité de onze voix contre une, que le jugement des ministres serait déféré à la Cour de Cassation. Un grand nombre de pays constitutionnels ont aussi donné la préférence à ce système (*).
(1) Robert Moiil, p. 285-502. Laceme.vs, p. 62, 65.
(2) Bade (Grand duché de), loi du 5 oelobrc 1820, §7; Bavière, Coosl. X, 6; loi du 4 juin 1848, art. 10, 11, (Dans ce pays la Cour suprême siège avec un jury. Il en est de même dans l’Etat de Virginie) ; Brunswick, Ordonnance revisée de 1850; Saxe-Coboùrg, Const. de 1820, §178; Etats de Rliode-Island, Vermont, New-Jersey, Maryland, Virginie et Caroline du Nord (Union américuinc) ; llonovre, Const. du 5 septembre 1818, § 105 ; Hesse (Grand duché de), loi du 5 juillet 1821, art. 3; Hesse-Electorale, Const. du 5 janvier 1851, § 100 ; Hohcnzollern-Signiaringen, Con-t. § 102 $q. ; Hollande, loi fondant, du 14 octobre 1848, art. 159, loi du 22 avril 1855, art. 4 ; Saxe-Altenbourg, Const. de 1851, § 37 ; Saxe-Me i ni ngen, Const. de 1829, § 88 ; Saxe-Weimar, loi du 22 octobre 1830, § 3; Suède, loi du 10 février 1810, Intitulé et § 10; Cf. pour la Suisse, la loi du 9 décembre 1830, art. 19, 25 29; Const. jKdonaise de 1791, art. 7 et 8 ; Waldeck, Const. § 23.
Les pays suivants ont donné la préférence à la Chambre des Pairs ou au Sénat : Angleterre, renseignements de M. Vandeweyer; Dancmnrek, loi fond a ni. du 5 juin 1849, §§ 20, 72, loi fondam. du 18 novembre 1863, §§ 88, 60, 61, loi sur le
La Constitution parle «les Chambres réunies «le la Cour «le cassation. La loi «le 1 832, sur l'organisation judiciaire porte que la Cour de cassation sera composée d’un premier président, de deux présidents de chambre et de seize conseillers, et elle exige en même temps un nombre pair de seize membres au moins, pour que la Cour soit régulièrement composée, il l’effet de juger les ministres. Mais le nombre des conseillers de la Cour de cassation ayant été dans la suite réduit à quatorze, la loi de 1 8(i.'i sur les crimes et délits commis par les ministres en dehors de l’exercice de leurs fonctions réduit également à quatorze le nombre des membres nécessaires pour que la Cour de cassation puisse rendre un arrêt, quand elle juge les ministres. Cette dérogation au dernier paragraphe «le l’art. 27 de la loi du 4 août 1852 mérite à tous égards d’étre confirmée par la loi sur la responsabilité politique du ministre.
§ III. Des peines à infliger ai/jr ministres.
Dans notre système actuel «le législation, la Cour de cassation a un pouvoir discrétionnaire pour caractériser le délit et pour déterminer la peine. Néanmoins la peine ne pourra excéder celle de la réclusion, sans préjudice des cas expressément prévus par les lois pénales. Ainsi, d’après la disposition de l’art. 134 de la Constitution, les peines portées par le Code pénal pour les délits qu’il prévoit, doivent être appliquées au ministre comme il tout autre citoyen, alors même que le ministre aurait commis le crime ou le
Rigsrrt du 5 mars 1832, ^ I, 2; Espagne, Const. du 23 mai 1843, art. 19**, loi du II tuai 1849, art. I**, art. 03 ; Etat do New- York, Const. do 1822; Etats-Unis, Union et 18 Etats de l'Union; France, sous les chartes de 1824, art. 90, et de 1830, art. 47; Norvège, Const. du 1814, §20; Portugal, Charte constitutionnelle du 29 août 1820, art. 41. (Ceux-ci ont au contraire organisé une Cour spéciale : Saxe, Const. du 4 septembre 1832, art. 142 ; Wurtemberg, Const. du 23 septembre 1819, $ 196 ; Cf. la Const. française de 1791, titre III, ch. V, art. 125 de Pan III, 203, 200, 269, 270, 272, do l’an VIII, art. 73, et le sénntus-consulte du 28 ilorcnl an XII, art. 101 *® et 101 **).
délit dans l'exercice de ses fonctions. Mais quand il s'agit de faits qui ont leur source exclusive dans la gestion ministérielle, et partant ne peuvent être posés que par un ministre, notre pacte fondamental suppléant au droit pénal commun, admet lu réclusion comme maximum de la jieinc, en laissant à lu Cour de cassation une latitude absolue pour appliquer au ministre, soit la réclusion même, soit toute autre peine inférieure en degré. Il en résulte qu'abslradion faite des délits ordinaires commis par les ministres dans l'exercice de leurs fondions, lesquels restent entièrement sous l'application du droit commun, les ministres ne peuvent être condamnés ni à la peine de mort, ni il lu déportation, ni aux travaux forcés à temps ou à perpétuité.
Mais quels sont les principes qu'il convient de consacrer sous ce rapport dans la loi organique sur la responsabilité ministérielle? Nous avons prouvé, en parlant dans le Chapitre II des cas de responsabilité, que le législateur devait établir une séparation absolue entre les infractions purement ministérielles, c'est-à-dire celles dont les ministres seuls peuvent se rendre coupables, et les délits ordinaires qu'ils peuvent commettre dans l'exercice de leurs fondions; que pour ces derniers on pouvait se borner à renvoyer purement et simplement aux dispositions du Code pénal U).
Il ne peut donc être question iei que des pénalités à appliquer aux ministres à raison de crimes ou de délits, dont eux seuls peuvent se rendre coupables. Quant aux autres infractions, le droit commun doit être sullisanl, ainsi que le déclare formellement le texte de l'art. 154 de la Constitution. Nous n'avons donc pas à nous en occuper.
Eu traitant des cas de responsabilité spéciaux aux ministres, nous avons vu qu’une loi organique sur cet objet ne pouvait être aussi précise, ni aussi détaillée que les lois communes. Elle devra se contenter d’énumérer les cas généraux de responsabilité
(t) Pages 80 cl scj.
Ilii TITRE I. — DE LA RESPONSABILITE PÉNALE DES MINISTRES, et tic consacrer les principes généraux qui s’y rattachent! 1 2 3 4 ). Le juge tlcvra donc obtenir un pouvoir plus ou moins discrétionnaire pour lu qualification des faits, el par une conséquence nécessaire, on devra lui laisser la même latitude pour l'application de la peine. Il faudra donc élargir autant que possible les limites du maximum et du minimum, pour que le juge puisse exactement proportionner le châtiment h la culpabilité de l'agent et à la gravité de l’infraction (*). C'est ce principe qui sert de base nonseulement à l'art. 154 de la Constitution belge, mais encore à la loi hollandaise sur la responsabilité ministérielle. Celle dernière éearte considérablement les limites du maximum et du minimum. Elle porte, dans certains cas qu'elle détermine, un bannissement de 5 à 10 ans ou un emprisonnement de 5 mois à 5 ans, dans d’autres, un bannissement de I à 5 ans ou un emprisonnement de I à 6 mois; de plus elle commine des déchéances tantôt obligatoires, tantôt facultatives pour les juges, el qui peuvent être appliquées seules ou concurremment avee d'autres peines ( 5 ). Le projet de décret présenté nu Congrès national reposait sur les mêmes bases. Son auteur croyait aussi ne pas devoir restreindre dans des limites trop étroites le pouvoir de juger en ce qui concerne l'application de la peine (4).
Quelle est la gravité el le caractère des pénalités qu'il convient d'adopter en celle matière? Il existe sous ce rapport une grande divergence d’opinions parmi les publicistes! 5 ) et la même oppo-
(1) Bk.nj. Co.vstaxt, De la responsabilité ministériel le ^ ch. VIII. Robert Mohl, p. 127-129. Hotteck et Abêtis, Const. Staatsrecht, l. II, sect. 2, p. 217 et sq.
(2) Lagemans, p. 00. Cf. Robert Moiil, p. 395-507.
(3) Art. 29-32 de la loi.
(4) Art. 4 et G du projet.
(5) Les auteurs suivants admettent une limitation plus ou moins étendue dans la répression : Hotteck, Const. Staatsrec/tt , t. III, p. 220 sq. ; IIamiltoft, dons le Fédéraliste , t. II, p. 293 sq. } Lagkmass, p. 00-09. Ceux-ci proposent au contraire des pénalités rigoureuses Rot. Modl, p. 343-547. üemj. Cosstast. De la responsabilité ministérielle; Bcuders, Die minister verantwortlichkeit , p. 34 sq. j Kcke-miaiil, Staatslrhre , t. I, p. 188.
TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. IBS sition sc constate dans les constitutions et dans les législations étrangères. Trois systèmes sont en présence. Le premier consiste a sévir avec rigueur contre les crimes et les délits commis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions (0. Un second, aussi absolu que le premier, considère comme un châtiment suflisant pour les crimes et les délits ministériels l'application de peines purement morales ou bien pécuniaires, comme la réprimande, 1a suspension et la destitution d’emploi, et les amendes! 2 ). Le Congrès national a donné la préférence à une opinion intermédiaire en admettant comme maximum, la peine de la réclusion (sauf bien entendu les cas expressément prévus par les lois pénales ordinaires). A la vérité, cette disposition de l'art. 134 de la Constitution est temporaire, mais il est évident que ce qui est fait transitoirement par cet artiele, doit l'élre d’une manière définitive par le pouvoir législatif^). Il est incontestable que les rédacteurs de notre Constitution ont eu l’intention formelle de proscrire toutes les peines supérieures en degré à la réclusion, et le législateur la méconnaîtrait en frappant de peines plus élevées!*) les
0) Danciuarck, loi sur le Kigsret du 3 mars 1832, § 80; Espagne, Constitution, loi du 11 mai 1849, art. 48 et 49; Norwège, loi du 7 juillet 1828, ch. I, $§ I fl, ch. IV. $ 17 et 23 ; Suède, loi du 10 février 1810, $ 1-3, 7. — 1 A' même système avait prévalu en France sous l'empire des Chartes ; les derniers ministres de Charles X furent condamnés les uns ù lu mort civile et à la déportation, les autres à un emprisonnement perpétuel ; en Angleterre la Chambre «les Lords prononça assez fréquemment la peine capitale : nous ne rappellerons ici que la condamnation de St milord (IfllO) et celle du comte de Duuby (16419) qui l'un et l’autre encoururent et subirent la peine de mort.
(2) Bade (Grand duché de), loi du 5 octobre 1820, $ 9; Bavière, loi du 4 juin 18-48, art. fl; Hanovre, Const. du 3 septembre 1848, Ç 104**; Wurtemberg, Const. du 23 septembre 1819, ( 203. — Il en est de même en Saxe. Pour la Suisse, comparez les art. 37-40 de la loi du fl décembre 1830. (Ces dispositions concernent certains fonctionnaires autres que les membres du Conseil fédéral ; pour ces derniers la loi suisse ne contient rien de spécial quant aux peines.)
(3) Ann . pnrlnn. I8AI-I862, MM. Frcrc-Orba*, p. 1497 et Tcscm, p. 1309.
(4) Le projet de décret de M. de Brouckcre était conçu dans le même sens (art. 4 et fl) et la loi hollandaise du 22 avril 185‘i ne prononce de son côté comme maximum que l'exil.
km; TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES.
crimes el délits spéciaux commis par les ministres, par exemple en comminant contre les ministres coupables la peine de mort, la déportation et les travaux forcés. Nous sommes également d'avis que toutes les autres pénalités de notre législation criminelle ne doivent pas être indistinctement admises.
Toute peine pour être légitime doit satisfaire à ces trois eonditions : 1” être nécessaire au maintien de l'ordre social, 2” être utile par les effets naturels, préventifs el réparateurs qu'elle produit, 3° être juste en elle-même (*). Examinons quelles sont à ce point de vue les pénalités appropriées à la répression des délits ministériels.
Nous n'avons pas à faire ici une dissertation sur la légitimité de la peine de mort ; nous nous bornerons à dire que nous la considérons comme inutile pour la conservation de l'ordre social, et même comme contraire à la notion sainement entendue du juste cl de l'injuste, et à faire en toute confiance le vœu sincère de la voir bientôt rayée de notre code. C'est surtout en matière de délits politiques que son application doit être écartée. Les rédacteurs de notre Constitution l'ont parfaitement compris. En France, lors du procès contre les ministres de Charles X, alors que le crime de ceux-ci était à la fois des plus graves pour l'ordre public et aussi flagrant que possible, on n'a pas voulu leur appliquer la peine de mort. En 1848, le premier acte de la jeune république française fut l'abolition de la peine capitale en matière politique. La société dispose en effet, lorsqu’il s'agit de délits politiques, de moyens de répression moins rigoureux cl tout aussi énergiques que la privation de la vie. Citons, par exemple, le bannissement; cette peine a le grand avantage de satisfaire la conscience morale des citoyens!*) tandis que l'opinion publique se révolterait contre l'application de la peine de mort à un ministre coupable d'un crime politique, quelle qu’en soit au reste la gravité. Un ministre
(1) Hais, Court de droit criminel, t. 1, p. 15-23.
(2) Idem, p. 18.
envoyé à l'échafaud el traité comme un criminel ordinaire, ne provoquerait que de la pitié et de la commisération, en soulevant en même temps l'indignation publique contre les auteurs de sa perle (*).
Les considérations que nous venons de faire valoir pour la proscription de la peine de mort en matière politique, s'appliquent avec autant de force à la déportation et aux travaux foreés. N oir en Angleterre (puisqu'on Belgique la déportation n’est pas exécutée en failW), voir en Angleterre un ministre, coupable d’avoir signé ou contresigné un acte inconstitutionnel, transporté avec une troupe d'assassins à Bolany Bay serait peu de nature à satisfaire la conscience publique , cl cclle-ei ne flétrirait pas moins la sentence qui le condamnerait à travailler dans une maison de force avec des boulets aux pieds. De pareilles peines apparaîtraient ici comme des vengeances odieuses et comme des actes de cruauté. Allons même plus loin; la simple détention plus ou moins rigoureuse de Jefferson Datis, l’ancien président de la Confédération du Sud, n'a-t-elle pas soulevé des protestations cl fait nailrc des sympathies en Europe? El cependant son attentat avait une gravité immense, une importance capitale, et sa culpabilité était évidente; et maintenant que le calme commence à renaître dans l'esprit des populations du nord, quelle est la peine que la majorité désire voir appliquer à l'cx-présidenl ? Le bannissement et rien que le
(1) Celte ailirmalîon n'aurait rien de très hasardé à l'égard des ministres de Charles X si on les eût exécutés. La mort, disait M. Benjamin Constant, la mort, ni même la captivité d'un homme n'ont jamais été nécessaires au salut du peuple, car le salut du peuple doit être en lui-même. Une nation qui craindrait la vie ou la liberté d'un ministre dépouillé de sa puissance, serait une nation misérable. Elle ressemblerait à ces esclaves qui tuaient leurs maîtres, de peur qu'ils ne reparussent le fouet à la main. (Discours de M. de Martignar, p. 420, I. Il, Al. Bolts.) La peine de mort est prononcée en Espagne (seet. Il, art. 48, loi du 1 1 mai 1849) ; en Danemarek (loi du 3 mars 1832, 5 20), en Suède (loi du 10 février 1830, j 7); en Angleterre, elle fût appliquée cl même exécutée il plusieurs reprises. (Lagxmass, p. 69. Contra Roarar Mohl, p. 363-363.)
(2) Hais, Court de droit criminel, p. 128.
IM TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, bannissement; toute peine corporelle serait considérée comme odieuse en Europe et en Amérique; partout on la condamnerait comme une barbarie inutile. Ce sentiment public prouve l'injustice de toutes les peines corporelles. Il faut donc repousser en matière politique, et particulièrement à l'égard des ministres reconnus coupables de délits ou de crimes politiques, la peine capitale, la déportation et les travaux forcés, conformément à l'art. I ôt de la Constitution, et à la théorie pénale. Il faut rejeter également dans tous ces cas, la réclusion, l’emprisonnement et le carcan. Celte décision n'est pas contraire au texte de notre Constitution ; elle dérive de la faculté qu'elle accorde d’appliquer 111 , et par conséquent aussi de ne pas appliquer la peine de la réclusion et les (tonalités inférieures en degré. Ces différentes peines ne sont pas recommandables au législateur. Elles froissent la conscience publique, et l’on ne peut dès lors atteindre l’elTel important que doit produire l'application de la peine! (I) 2 ); ensuite elles sont injustes et exagérées en elles-mêmes; de sorte qu’elles ne sont pas intrinsèquement légitimes! 3 ) ; enfin elles ne sont pas indispensables à la conservation de l’ordre publie W : le pouvoir social peut en effet, maintenir l’ordre par d’autres moyens cl le conserver contre les attentats des ministres, par exemple comme nous le verrons dans un instant, par le bannissement et pur la dégradation civique < s ).
(I) Dans sa première disposition. Part. Lit accorde cil effet un pouvoir discrétionnaire à ta Cour do cassation pour appliquer lu peine nu ministre eoupatde, et ee |)ouvoir discrétionnaire n'est restreint pour la seconde disposition qu'en ce qui concerne le maximum ; or, dès que nous sortons de l'exception lions rentrons dans la règle. D'ailleurs il va de soi qu'actuellement encore la Cour de cassation pourrait parfaitement s'abstenir d'appliquer la réclusion ou l'emprisonnement ; or, si la Cour de cassation a cette faculté, pourquoi le législateur ne pourrait-il déclarer que ces peines ne sont pas du tout applicables aux ministres ?
(-' lises, Court de droit criioinrl, t. 1, p. 18.
(3) Idem, p. 19-ÎO.
(f ) Idem, p. 18-10.
(b) Cf. Lxctnxss, p. 57-tiO, et Roaxar AIoiil, p. ool-lüili, ütiâ-lifil.
ImlépcndRmmcnl tic ces doux dernières pénalités, on pourrait en proposer encore deux autres; à savoir l'avertissement cl les peines pécuniaires. 1,'uiilité de la réprimande ou de l'admonition est défendue par un auteur moderne, Robert Mobil 1 2 3 ), pour les cas où la destitution constituerait une peine Irnp forte, soit à cause de la faible importance matérielle de l'infraction, soit parce <|uc l'infraction, quoiqu'ayimt une certaine importance, soit cependant excusable pour un motif quelconque. Nous ne pouvons nous rallier à celle théorie, qui jusqu'ici n’a trouvé qu'un faible écho parmi les publicistes et auprès des législateurs (*). D'abord quel que soit le caractère de l’infraction, ce n'est pas infliger au ministre qui a forfait à ses devoirs, un châtiment trop sévère que de l'écarter du pouvoir et de le mettre ainsi dans l'impossibilité de compromettre à l'avenir les droits et les intérêts de l'Etat et des particuliers. En second lieu, il est peu probable que la Cour de cassation ait jamais a juger un ministre à raison d'un acte aussi peu important, attendu que la prudence, et même l'équité font un devoir à la Chambre des Représentants de n'exercer son droit d'accusation que lorsque la nécessité en est bien démontrée. Enfin, si la Chambre croit avoir à se plaindre de la gestion d'un ministre, sans que cependant il y ait lieu de lui appliquer aucune peine proprement dite, elle pourra elle-même lui infliger un blâme formel sans avoir besoin de le renvoyer devant la Cour de cassation P) ;
(1) Robert M iil, p. 333-337.
(2) Voyez cependant la Constitution du Wurtemberg en date du 23 septembre 18111, $ 2(1.» ; la loi hollandaise du 3 décembre 1820, § R- Cf. pour la Suisse, Tort. 37 de la loi du 0 décembre 1830 pour certains fonctionnaires fédéraux autres que les ministres, à l'égard desquels la loi ne reuferme aucune disposition particulière eu matière de pénalités.
(3) La sévérité des peines convient mieux au gouvernement despotique, dont le principe est la terreur, qu'à la monarchie et à la république, qui ont pour ressort rhonueur et la vertu. Dans les États modérés, l’amour de la patrie, la honte et la crainte du blâme sont des motifs réprimait* qui peuvent arrêter bien des crimes. (MoxTEMjim*, liv. VI, ch. IX.)
170 TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, le blême solennel décerné à la face du pays exercera une influence tout aussi étendue que s’il était prononcé par la Cour suprême, et amènera même le plus souvent la retraite du ministre (0.
On a proposé encore de condamner dans certains cas le ministre à une peine pécuniaire, à une amende; dans plusieurs états, celle peine est même passée du domaine de In théorie dans celui des faits. La Constitution du Wurtemberg contient dans son § 205, une disposition formelle à cet égard, et la Chambre des Lords en Angleterre a prononcé quelquefois des amendes contre des miuisiresf*).
(1) Cf. Lagejiaxs p. 60. Rohut Mohl est d'avis qu'un simple avertissement émane de la Cour de cassation aura pour résultat de conserver à la tête des affaires un homme d’Êlat capable et zélé que la passion politique a rendu responsable d'une négligence minime. Mais on peut affirmer que pas un seul ministre ayant le respect de sa dignité, ne consentirait à conserver le pouvoir après un blâme, une flétrissure judiciaire. A la réprimande se rattache intimement la déclaration d'indignité ; celle-ci n'est en réalité qu'une forme particulière, un degré supérieur de celle-là. En IHê-f, dans un projet de loi sur la responsabilité ministérielle, présenté aux Chambres françaises, on avait proposé d’investir la Chambre des Députés du droit de déclarer les ministres indignes de la confiance publique. Celte proposition fut vivement combattue. M. Benjamin Constant surtout combattit vivement la déclaration d'indignité; il la trouvait injurieuse et même outrageante pour le prince. Une semblable déclaration, disait-il, serait une atteinte directe à la prérogative royale : elle disputerait au prince la liberté de son choix. En accusant les ministres on n'attaque qu'eux ; mais en les déclarant indignes de la contiunce publique, c'est le prince qu’ou inculperait dans ses intentions ou dans ses lumières, ce qui ne doit jamais arriver dans un gouvernement constitutionnel. Eu second lieu, comme le fait remarquer avee justesse le même écrivain, la déclaration d'indignité pourrait* donner lieu à de graves abus a cause de sa généralité. Enfin eu conférant à la Chambre des Députés le droit d'émettre une pareille déclaration, on érigerait celle Chambre en tribunal des ministres en l'autorisant à infliger à ceux-ci une flétrissure véritable, une peine morale d'une gravité incontestable, tandis que sa mission doit se borner à accuser les ministres sans qu'elle puisse les juger (Benj. Coxstast. de In rupotuabililé tira mi ni» fret. Mémoire du prince de Poügnac, lu par son défenseur M. «le Martignac dans la séance du 18 décembre t. II, p. 355. (Al. Boit:.) (Robert Mont p. 13 not. 3). Cependant des déclarations d'indignité ont été assez souvent proposées et même votées dans la Chambre des Communes en Angleterre.
(2) Particulièrement dans le procès contre le comte de Mucclcsfield (1725) lequel fut condamné à une amende de 30 mille livres sterling. Robert Mohl
TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 171 Le projet de décret de M. De Brouckcrc édictait également des amendes, mais comme pénalités accessoires! 1 ). Nonobstant ces autorités, la majorité des publicistes se prononce en sens contraire! 2 ) et la législation hollandaise sur la responsabilité des ministres! 3 * * 6 ) ne commit pas ees pénalités. Nous partageons celle opinion. A la dilliculté, à l'impossibilité même de proportionner cette peine à la gravité de l'infraction cl au dommage matériel qui en est résulté, à l'inopportunité de cette punition quand le crime a eu sa source non dans la soif de l'argent, mais dans la passion politique, vient se joindre l'injustice inhérente à celte peine : ici elle réduira le ministre condamné à la misère, là elle le laissera dans l’opulence et par conséquent sera illusoire. Pour faire disparaiire cette inégalité criante, on pourrait, il est vrai, abandonner entièrement lu (ixution du taux de l’amende aux tribunaux de répression, ou du moins leur aecordcr une grande latitude sous ce rapport (D : mais ce serait là violer un principe fondamental du droit pénal, d’après lequel la peine doit se mesurer non pas sur la position du coupable, mais sur la gravité de l'offense et le degré de culpabilité de l'agent; en outre ce serait faire revivre jusqu’à un certain point, en établissant en fait une certaine proportion entre la fortune et l'amende, la confiscation des biens abolie par la Constitution! 3 ).
Les seules peines qui méritent d’être maintenues à l'égard des ministres , à raison des crimes et des délits commis par eux dans l’exercice de leurs fonctions (abstraction faite toujours des cas expressément prévus par les lois pénales ordinaires!®)), sont
(1) Art. i et (I du projet.
(2) Rouent Moul, p. 551-532; Laobmams, p. 66-457; Eckendaml, Slaalalthr , t. I, p. 188; Iknnr.NS, p. 190.
(3) Art. 29-52. Il en a été formellement décidé ainsi dans le grand duché de Rade.
(i) Cf. les art. 4 et 6 du projet de M. De Brouckere.
(Î5) Art. 12, Const. belge.
(6) Quand il s’agit de délits politiques, les mêmes principes devraient, il
172 TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, donc : le bannissement cl la dégradation civique, avec la peine corrélative de l'interdiction de certains droits politiques et civilsd). Ce système est loin d'étre entièrement relégué dans le domaine spéculatif. Non-seulement il se rapproche sensiblement de notre théorie constitutionnelle actuelle, mais il a servi de base au projet de décret de M. de Brouckere, qui ne reconnaît que deux peines à appliquer toujours cumulativement, à savoir la réclusion et l'amende, celte dernière devant naturellement accompagner comme peine accessoire la dégradation civique. Notre système trouve surtout un solide appui dans la loi hollandaise du 22 avril 1835 (art. 29, 52), qui n'admet d'autres peines que le bannissement, l’emprisonnement et certaines déchéances.
Si le bannissement est une peine mauvaise pour les délits ordinaires, il est loin de présenter les mêmes inconvénients quand il s’agit de condamnés politiques. On peut en effet contester à chaque Etat le droit de rejeter sur les territoires voisins les natures vicieuses qui ont commis des crimes dans leur patrie et qui, parce qu’elles se trouvent dans un nouveau milieu, n’en violeront pas moins les lois qui protègent les citoyens. II en est tout autrement des infractions politiques ; d’ordinaire les condamnés à raison de ces faits ne peuvent exercer leur influence pernicieuse que dans leur propre patrie; loin d'elle ils ne peuvent avoir sur la marche des affaires publiques aucune influence. On fait plusieurs objections. Le bannissement, dit-on, ne sera bien souvent pas une peine; si le ministre condamné à l’exil jouit d’un brillante fortune, la vie à l'étranger, loin de lui paraître pénible, lui présentera des avantages que le séjour dans sa propre patrie ne peut plus lui procurer, alors qu’une flétrissure publique est venue briser son influence politique!*). Mais une condamnation, une détention
est vrai, recevoir Ifmr application, bien que le cas soit prévu par le Code pénal. Mais celte innovation doit être faite dans le Code pénal lui-même.
(1) Art. 8 *• et art. 9 » C. 1».
(2) Robert Mohl, p 555.
TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 173 plus ou moins prolongée, détruit-elle donc complètement l’influence politique? Le condamné n'apparait-il pas plutôt aux yeux de ses coreligionnaires politiques comme une victime de la haine des partis? Etre jeté sur une terre étrangère, loin du théâtre de sa carrière politique, est-ce donc une si faible expiation pour le condamné? Mais là n'est pas au reste la question. Il ne s'agit pas de savoir si le ministre exilé souffrira plus ou moins à l'étranger. La théorie criminelle n'a pas le droit de s’en inquiéter. La société ne punit pas pour punir, pour venger le mal qu'on lui a causé, mais pour se conserver, pour assurer son existence paisible et régulière. Il faut donc uniquement se demander si le pays sera suffisamment protégé contre l'influence pernicieuse que le condamné pourrait exercer, soit par la puissance de sa fortune, soit par celle de son talent. Or, à ce point de vue le doute n'est pas possible. .Nous ajouterons même que la société se protège ainsi, sans com promettre le repos et la sécurité des nations voisines!').
On soutient en second lieu, qu'il est dangereux pour l'Etat de laisser une pleine et entière liberté d'action aux condamnés politiques en les exilant à l'étranger, que c'est leur fournir un moyen d'y former en toute sécurité des complots contre la chose publique^). Mais ce danger est chimérique; quelques réfugiés politiques ne sauraient former un attentat sérieux contre leur patrie; il est bien plus vrai de dire que l'exil les réduit à l'impuissance de nuire. Aussi l'histoire nous prouve-t-elle que des exilés politiques ne sont jamais parvenus par leurs propres forces, et sans le concours d'autres circonstances, à porter des atteintes de quelque importance à l'ordre social de leur patrie ; surtout ce danger n'est pas à craindre si, comme il est probable qu'il arrivera toujours dans ces cas, le nombre des exilés est peu considérable.
(1) Bisi. Cosetaht, Chsp. XI. Chauveau et IIéue. Théorie du Code pénal, édit. Bruxelles, p. 173. — Contra Lmcmaüs, p. 68.
(2) Lacema.ns, p. 68, 69.
La légitimité et l'efficacité do l’exil en matière politique sont donc incontestables. Seulement dans notre système actuel de législation, le maximum de l’exil est de dix ans seulement!!), tandis que la prudence exige qu’on puisse dans certains cas prolonger au-delà de ce ternie la durée du bannissement. Il conviendrait donc de l’élever à l’égard des ministres nu maximum de vingt années! 1 2 3 ). Le projet de décret de M. de lirouckcre dérogeait aussi au droit commun; son article 0 portait la réclusion a vingt ans tandis que le maximum ordinaire de cette peine était de dix ans. D’un autre côté, on pourrait abaisser le minimum du bannissement à deux ans, afin de pouvoir dans tous les cas proportionner la pénalité à la gravité de l’infraction. Ici encore, nous marchons sur les traces du projet de décret de M. de Brouckere, dont l'article 4 portail deux ans de réclusion au moins et dix ans au plus. La loi hollandaise du 22 avril IS.'iü, prononce, elle aussi, dans son article 29 **, un bannissement d’un à trois ans.
Au-dessous du bannissement variant de deux à vingt ans, nous ne plaçons d'autres pénalités que la dégradation civique et l'interdiction de certains droits politiques et civils, particulièrement lu destitution du ministre coupable, et son exclusion de toutes fonctions publiques.
D’après notre droit criminel, la dégradation civique est à la fois une pénalité accessoire cl une peine principale. Elle est la conséquence légale de toute condamnation à une peine criminelle; elle suivra donc le bannissement (3). Il est des cas toutefois
(1) Art. 3i, C. P.
(2) La disposition de Part. 134 ** , Const. permettrait difficilement de le rendre perpétuel, une pareille pénalité paraissant supérieure à la réclusion dont le maximum est de dix ans seulement (art. 21 C. P.)j mais ces vingt années d’exil ne doivent pas être considérées comme une peine plus élevée que dix années de réclusion, pas plus que d'après la gradation de notre Code pénal dix années de la première peine, ne sont supérieures à cinq années de la seconde.
(3) II*rs, Cour» de droit criminel, t. I, p. 129- 130. — Art. 28 et 34 C. P.; décret du 11 février 1831.
où clic peut être prononcée comme peine distincte. Elle est toujours simplement infamante! 1 ). On pourra utiliser cette peine sous les deux rapports sous lesquels elle est connue dans notre législation criminelle. Toutefois les incapacités contenues dans la dégradation civique forment un faisceau compact qu'il n'est pas permis au juge de diviser. C’est pourquoi l'interdiction de certains droits politiques et civils® méritera bien souvent la préférence sur la dégradation civique, puisqu’elle laisse aux tribunaux de répression la faculté de proportionner la peine à la gravité de l’infraction, en ne frappant le coupable que des seules incapacités qui sont en rapport avec le délit que l’on veut atteindre®. En proposant l'interdiction de certains droits politiques et civils, nous avons particuliérement en vue la destitution du ministre, et son exclusion de toutes fonctions ou emplois publics.
Dans quel cas faudra-t-il maintenant appliquer chacune de ecs trois peines (bannissement, dégradation civique et interdiction de certains droits politiques et civils)? Xous pensons que pour faire cette détermination, il faut adopter pour point de départ la séparation du dol et de la faute, de l’intention criminelle, frauduleuse ou méchante, et de la simple négligence. Il est évident en effet que la culpabilité de l’agent s’élève avec sa volonté criminelle; or la peine sociale doit être proportionnée non-seulement à la criminalité de l’action, mais encore à la culpabilité de l’agent, qui l’une et l'autre sont des éléments constitutifs de l'infraction. >'ous croyons d’un autre coté que cette distinction du dol et de la faute est la seule qu'il convienne d’admettre comme mesure de la gravité de l'infraction, et par conséquent de l’intensité de la peine. C'est lii un corollaire de tout notre système. Comme nous l’avons vu, le législateur ne doit pas se livrer ù une énumération quelconque des divers cas particuliers de responsabilité ministérielle ;
(t) Art. 8** C. P.
f'2) Art. H ** C. P. — Bals, Court de droit criminel, t. I, p. 129-132. (3) Hais, codeur, t. I, p. 130, n a 198 in Une.
il peut se borner à consacrer les principes généraux sur l'objet et l'étendue de cette responsabilité, à décider que le ministre répondra de ses omissions comme de scs actes positifs, de son dol et de sa faute, de la non-observation des lois et de la violation de ses devoirs, de ses faits personnels et de ceux de ses agents subalternes, et ainsi de suite. Or, sauf la différence naturelle fondée sur le dol et la faute, aucune de ces faces particulières de la responsabilité ministérielle ne nous semble de nature à influer par elle-même, du moins d’une manière sensible, sur la gravité du fait matériel et sur la culpabilité de l’agent. Sous ce rapport toutes les distinctions que nous venons dclablir sont indifférentes; parlant elles ne peuvent motiver l’application d’une peine difTérenle(l). D'ailleurs le juge trouverait au besoin dans la limite du maximum cl du minimum, une latitude suffisante pour prononcer une peine proportionnelle à la gravité de l'infraction. Concluons donc : quand il y a dol ou fraude, le législateur doit appliquer la peine du bannissement de deux ans au moins et de vingt ans au plus, ou bien la dégradation civique; quand au contraire on n’a qu’à reprocher une faute ou une négligence, il doit se borner à prononcer l'interdiction de certains droits politiques et civils!*).
(1) La toi des Pays-Bas du 22 avril 1855 distingue cependant dans son article 29 entre te dol positif et le dol négatif. Cette théorie est radicalement insoutenable: qu'importe que le ministre ait viole la Constitution ou tes lois par acte positif ou par omission, s'il l'a fait dans une intention criminelle ou méchante ! Les dispositions impératives ont-elles donc par elles-mêmes moins d’importance que celles qui prohibent certaius actes? L'art. 71 de notre Constitution n'a-t-il donc qu'une importance secondaire? (V. encore tes art. 50 et 31 de la loi précitée).
(2) Le Code pénal porte très-rarement contre les infractions commises par faute, des peines criminelles (llars, Coure de droit criminel , t I, n® 123 in fine). C'est pour ce motif que nous écartons en cas de simple faute ta dégradation civique. De même ta loi ne précise pas en général quant à l'interdiction correctionnelle, les droits dont l'exercice peut ou doit être interdit au coupable ; elle laisse ce choix au pouvoir discrétionnaire des juges (lises , codent t. 1, n® 20t in fine, notes). Voilà aussi pourquoi nous ne déterminons pas
Par quoi laps de temps s’accomplira la prescription de ces peines? On ne découvre ici aucun motif de s'écarter des principes généraux sur la matière! 1 ). Ainsi la peine du bannissement se prescrira par vingt ans!*) tandis que la dégradation civique et l’interdiction de certains droits politiques et civils, par leur essence même ne sont pas susceptibles de prescription. « La preserip- « lion, dit M. Hans (■>), suppose des peines qui ont besoin d’être
• cxéeulécs , puisqu’elles ne se prescrivent que lorsqu'elles « sont restées sans exécution |iendant le temps fixé par la loi. « La prescription ne peut donc avoir pour objet des |>énaiités, < qui ne se manifestent par aucun acte extérieur, telles que « la dégradation civique et l’interdiction de certains droits
• politiques et civils. • Le législateur hollandais de 1835 a si bien compris l'impossibilité d'appliquer dans ces cas une prescription quelconque, que l’art. 34 *" de la loi de 1833 décide formellement que « les peines accessoires de déclaration de dé-
• chéancc d’emplois, de dignités et titres, et de privations du
• droit à la pension ne sont pas susceptibles de prescription. »
ces droits dans Pespèce; suivant les circonstances, il sera utile ou inutile de prononcer contre le ministre reconnu coupable de faute, indépendamment de sa destitution et de son exclusion de tous emplois publics, par exemple la privation du droit à la pension ou bien celle du droit d’éligibilité (comp. loi hollandaise art. 32.)
(1) Contra : loi des Pays-Bas du 22 avril 1833, art. 34 <\ Voir pour la prescription de l'action criminelle, Part. I) de la loi Suisse du 9 Décembre 1830. Le silence de toutes les autres Constitutions et lois équivaut nu maintien du droit commun.
(2) Art. (133. C. crim. ; mais les condamnations civiles portées par les tribuuaux de répression se prescriront par trente ans (042 C. crim.)
(3) lises, Court de droit criminel , t. I, p. Itil, nol. (
