DE LA RESPONSABILITÉ ORDINAIRE

La nouvelle loi belge de 1865 a déféré les crimes et les délits commis par les ministres hors de l’exercice de leurs fonctions à la Cour de cassation , chambres réunies! 1 ), en abandonnant la connaissance des contraventions de droit commun aux tribunaux de répression ordinaire! 2 * 4 ). Cette disposition exceptionnelle a soulevé dans le parlement belge des critiques nombreuses, et souvent d'un caractère très sérieux ; elle s'écarte même de toutes les législations étrangères; pas un seul pays constitutionnel n’assigne aux ministres inculpés de crimes et délits ordinaires un tribunal d’exception (•'). C’est pour ces motifs que nous examinerons d'une manière approfondie le système de la loi belge dont la force obligatoire fut limitée à un an( { ). Nous nous poserons deux questions : cette loi reproduit-elle d’abord le véritable sens et le véritable esprit de notre pacte fondamental ? La juridiction exceptionnelle de la Cour de cassation est-elle non-seulement constitutionnelle, mais encore utile cl convenable? Nous soutenons l'aflirmative sur les deux points.

(1) Art. 1 de la loi.

(2) Art. !) idem.

(•1) Voyez pour les Pays-Bas la loi fondant, du 14 octobre 1848 (art. 150) laquelle n'attribue compétence à la haute cour de justice que pour les délits relatifs aux fonctions ministérielles (ambtsmitdrijven) ; Cf. les art. 3 et 33 de la loi hollandaise du 22 avril 1853, tandis que l'art. 177 de la loi fondant, de 1813 en disposait autrement.

Cf. Bavière, loi du 4 juin 1848, art. 13 *\ En Angleterre tout récemment encore, le chef du cabinet anglais , lord Palmerston, fut poursuivi devant les tribunaux de répression ordinaires pour un délit commun. Le silence de toutes les autres Constitutions ou lois étrangères est décisif en faveur de la juridiction ordinaire.

(4) Art. 10 de la loi belge.

§ I. — De la compétence de la Cour de cassai ion d’après noire Constitution.

Pour apprécier la constitutionnalité <lc la compétence tic la Cour de cassation pour connaître des crimes cl délits ordinaires commis par les ministres, nous commencerons par étudier cl analyser les dispositions que notre Constitution renferme sur cet objet dans le sens grammatical de leurs termes. Nous rechercherons ensuite la pensée dominante du Congrès national alors qu'il les portait.

En ce qui concerne le premier point, le véritable siège de la difficulté qu'avaient à résoudre les législateurs de 186, 5, était l’art. 90 de la Constitution. Que porte celle disposition ? Elle commence par proclamer en principe général que : ■ la Chambre des « Représentants a le droit d'accuser les ministres et de les tra- « duire devant la Cour de cassation qui seule a le droit de les « juger, chambres réunies. • Si l’art. 90 ne contenait que eclte seule disposition, la compétence de la Cour de cassation à raison des crimes et délits communs imputés à un ministre ne serait guère contestable; car la Constitution assignerait d’une façon absolue à la Cour de cassation le jugement des ministres. Mais l'art. 90 après avoir posé cette règle générale, porte encore deux dispositions particulières : il autorise deux exceptions au principe qu'il vient d’établir, à savoir : 1“ quant A l’exercice de l'action civile par la partie lésée, T!" quant aux crimes et délits que les ministres auraient commis hors de l'exercice de leurs fonctions. Sur l’un et l'autre point, le Congrès national ne statue que sous réserve de ce qui sera décidé par la loi sur ces deux points. Le Congrès s’en réfère donc au législateur : mais il n'a pas voulu l'cnchaincr ; il a entendu au contraire lui laisser une latitude absolue sur ces deux objets : le législateur restera libre de forcer la partie lésée à porter son action en réparation civile, soit devant

le juge de l'action publique, soit devant les tribunaux civils ordinaires, ou de lui permettre d’opter entre les juridictions répressive et civile, en un mot de prendre à cet égard telle décision qu'il jugera convenable. De même la loi pourra disposer que les délits de droit commun commis par les ministres seront déférés aux tribunaux de répression ordinaires, ou que les ministres seront soumis de ce chef à toute autre juridiction et particuliérement à celle de la Cour de cassation. Tel est bien le langage que le Congres tient aux législateurs futurs; cela résulte du sens naturel des termes dont il s'est servi dans la première partie de l'art. 90 : en effet, alors même qu'on considère isolément l'exception formulée par la Constitution pour les crimes cl les délits ordinaires imputés à un ministre, il parait évident que le Congrès n’a pas lié les législateurs futurs dans le choix du tribunal compétent, qu'il n’a pas voulu les forcer il prendre ce tribunal parmi les juridictions autres que la Cour de cassation ; car il n'itnposc aueune règle ait législateur, il s'en réfère entièrement a sa sagesse, il lui soumet d'une façon absolue l'appréciation de la question de compétence, et rien dans les expressions qu'il emploie, ne révéle l’intention d'entraver sur ce point sa liberté. Puisque le Congrès ne preseril rien au pouvoir législatif, rien ne s'oppose à ce que celuici désigne la Cour de cassation pour juger les ministres même à raison des crimes et délits commis en dehors de leurs fonctions ; la Constitution n'a pas formulé une exception absolue au principe de la compétence de la Cour de cassation, elle a admis uniquement la possibilité de l'établir; en un mot, l'exception relative aux délits de droit commun est purement facultative.

Cette interprétation devient encore plus incontestable quand on rapproche la restriction énoncée dans l’art. 90 de la règle générale à laquelle elle s'applique. Il résulte en effet de celte combinaison qu'après la promulgation de la Constitution belge, et avant la loi de 1 865, la seule juridiction compétente pour juger les ministres à raison de toutes sortes d'infractions, était la Cour

<lo cassation. S’il on est ainsi, et nous allons le prouver, on ne saurait combattre la loi de 1865 comme entachée d'inconslitulionnalilé, sans tomber dans une contradiction flagrante. Si, dans I étal provisoire de notre législation, la Cour de cassation est la seule juridiction constitutionnelle établie pour connaître des délits de droit commun commis par les ministres, on ne sera pas autorisé à déclarer cette juridiction inconstitutionnelle quand le législateur, obtempérant au vœu du Congrès, aura rendu définitive la législation provisoirement établie par la Constitution. Il nous reste à prouver notre point de départ : indépendamment de toute loi spéciale, la Cour de cassation était constitutionnellement appelée à juger les ministres à raison de leurs délits de droit commun. Pour s'en convaincra^ il suflît de rappeler les principes généraux sur l'interprétation des lois. Dans l’art. '.)(), nous nous trouvons en présence d'un princi|ie cl d’une exception. Le principe considéré isolément est général, personne ne le contestera : le Congrès attribue compétence à la Cour de cassation, même pour les délits de droit commun. Ceci est tellement vrai, que l'exception admise par la Constitution pour ces derniers faits n'aurait aucun sens, si elle ne prévoyait pas des faits du même genre que ceux qui se trouvent compris dans la règle; conçoit-on une exception qui statue sur un cas dont la règle ne s’occuperait pas? Et le mot sauf, n'imliquc-t-il pas une exception? Or, telle étant la règle générale, celle-ci se trouvet-elle circonscrite d'une façon actuelle par le Congrès? L’exception est-elle immédiate ou porte-t-elle sur l’avenir? Sur l’avenir évidemment : d'abord la Constitution parle au futur : sauf ce qui sera statué, porte l’art. 00; ensuite et surtout, le Congrès confie au législateur le soin de faire une loi sur la matière, sauf ce qui sera statué par une loi; ainsi, aussi longtemps que celle loi n’est pas faite , nous ne sommes pas dans les termes de l’exception; celle-ci est sans objet; nous rentrons donc dans la règle générale qui est la compétence absolue de la Cour de

cassation. Or, si cclle-ci était compétente pour juger les ministres en vertu de la Constitution même, le législateur de I86ÎS n’a pu violer la disposition de l'art. 90 en maintenant cette compctcnce(l).

Ces observations suffisent pour fixer le sens de l’art. 90 en ce qui nous concerne. Celte disposition admet pleinement la possibilité de rendre la Cour de cassation compétente pour juger les ministres inculpés d’un délit de droit commun. Elle établit, il est vrai, une restriction au principe général de la juridiction de la Cour de cassation pour ees sortes d'infractions, mais celle restriction n'est pas absolue. L’exception n’est que possible. Elle est facultative pour le législateur, elle n’est pas obligatoire pour le pouvoir législatif, elle n'est pas même actuelle ou immédiate, elle ne porte que sur l'avenir.

Considérons maintenant l'esprit de la Constitution. Celui-ci n’est pas moins douteux. Pour parvenir à constater la pensée du Congrès national, examinons les discussions auxquelles la disposition de l'art. 90 a donné lieu dans cette assemblée, et l’état de la question en 1830 au montent même où s'élaborait notre pacte fondamental. Le projet primitif de Constitution ne contenait sur notre matière que la disposition suivante qui y formait l’art. 60 : « la Chambre des Représentants a le droit d’accuser les ministres ■ et de les traduire devant la Cour de cassation, qui seule a le « droit de les juger. » Si le premier membre de notre article 90 actuel ne renfermait que celte disposition, on ne pourrait évidemment pas en restreindre la portée à la seule responsabilité politique du ministre; conçue dans la plus grande généralité, n’étant limitée par aucune exception, elle devrait nécessairement être appliquée à toutes les infractions commises par un ministre, car toutes rentrent dans ses termes. Voilà la théorie des

(I) Annales parlementaires J 8<»i- 1 Rapport de M. Del cour Documents, p. 670. — M. Ihxcoi r, p. 071-972; M. Dcpokt, p. 978.

TITRE !. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 183 ailleurs du projet de Constitution. II est vrai que le rapporteur de la section centrale, M. Raikcm, dans les développements auxquels il s'est livré pour rendre compte du système proposé par la section centrale, ne parle que de la responsabilité politique du ministre ; mais son silence sur la responsabilité ordinaire trouve son explication naturelle dans l'élat de la question en 1830. La loi fondamentale de 1813, dans son article 177, attribuait & la Haute Cour la connaissance de tous les délits commis par les ministres pendant la durée de leurs fonctions. La responsabilité politique avait été niée; M. Van Maanen s’était écrié sur les bancs de la Chambre « Je ne suis pas responsable devant vous; je ne suis « responsable que devant le Roi. » Ce fut pour réagir contre cette prétention émise sous les gouvernements antérieurs, que M. Rai- Item s'attacha longuement A démontrer la légitimité et la nécessité de la responsabilité (Kilitique. S'il ne s'occupe pas de la responsabilité ordinaire, c'est qu'elle n'avait jamais donné lieu A contestation, c'est que personne n'avait jamais songé à réclamer pour les ministres l'impunité des crimes et des délits commis en dehors de l'exercice de leurs fonctions. Le rapport de la section centrale étant ainsi écarté, nous nous retrouvons en présence des termes du projet primitif qui, comme nous l'avons dit, consacrait le principe absolu de la compétence de la Cour de cassation.

Si maintenant nous suivons les travaux du Congrès, y trouvonsnous la preuve que le législateur a voulu limiter la partie primitive de l'art. 66, et restreindre la théorie générale de la section centrale? On l'a soutenu, mais A tort. En voici la preuve. Quatre amendements surgirent à l'occasion de l'article 66 du projet de Constitution. Leurs auteurs furent MM. François, de Brouckcre, Van Snick et le baron Beyts. .Vous pouvons omettre ici l’amendement de M. de Brouekere, lequel étant un projet de loi complet sur lu responsabilité ministérielle, est étranger à la question qui nous occupe en ce moment. Les trois autres amendements au contraire se rattachent directement A notre matière.

IRi TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES.

M. François proposait un système complet de juridiction ; il voulait d'abord limiter la compétence de la Cour de cassation aux délits commis par les ministres dans l'exercice de leurs fondions, et encore à ceux seulement de ecs délits qui lésaient un intérêt général. M. François réservait donc au droit commun : I” les délits commis par les ministres en dehors de l'exercice de leurs fondions, 2" les délits commis dans cet exercice, mais qui ne compromettaient que des intérêts privés, c'est-à-dire les attentats contre les personnes ou les propriétés, sauf dans ce dernier cas à demander l'autorisation de l'une des chambres de la Cour de cassation. M. François s'occupait en second lieu de l’action civile de la partie lésée : celle-ci pouvait porter sa demande en dommages-intérêts, soit devant la Cour de cassation après la mise en accusation prononcée par la Chambre des (((.'présentants, soit devant les tribunaux ordinaires, sans être assujettie dans la dernière hypothèse à une autorisation préalable O. L’amendement de M. François était trop vaste pour permettre une discussion immédiate des questions qu’il soulevait : il proposait un système complet et définitif sur l’exercice de l'action publique et civile; aussi le Congrès prononça-t-il son renvoi à la section centrale.

(I) Voici d'ailleurs te texte dp la proposition de M. François : « Cependant

• lorsqu’un ministre s’est rendu coupable d’un crime ou d’un délit quelconque « commis en dehors de l’exercice de ses fonctions, il est justiciable des mêmes « cours et tribunaux que les autres citoyens.

« Le ministre qui dans l’exercice de ses fonctions s’est rendu coupable d’un u crime ou d’un délit envers un ou plusieurs individus ou envers leurs propriétés, « ne peut être traduit devant les tribunaux répressif* par l’individu lésé, qu'après

* l'autorisation à donner par l’une des chambres de la Cour de cassation; la loi « détermine te mode de procédure à suivre pour obtenir cette autorisation.

- Lorsqu’un individu est traduit devant ta Cour de cassation par la Chambre des « Représentants, ceux qui se prétendent lésés par les faits sur lesquels porte l’accu- « sation peuvent intervenir comme parties civiles.

« Nulle autorisation ne peut être requise pour exercer des poursuites contre un « ministre devant les tribunaux civils, afin d'obtenir la réparatiou du dommage « qu’il aurait causé et qui résulterait d’un crime, d’un délit ou d'un quasi-délit.

Sur ccs entrefaites, M. Van Snick soumit au Congrès l'amendement suivant : « l.a loi règle le mode de poursuite îles crimes

• et délits commis par les ministres hors de leurs fonctions,

• ainsi que l'exercice des actions civiles résultant des faits relatifs ■ à leurs fonctions. » Le Congrès prit à l'égard de ce second amendement le même parti que pour celui de M. François ; Il le renvoya à l'examen de lu section centrale. Ce fut alors que M. le baron Revis déposa un troisième amendement ainsi conçu :

• La Chambre des Représentants a le droit d'accuser les minis- « Ires pour crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs « fonctions ; elle les traduit devant la Cour de cassation qui « seule a le droit de les juger chambres réunies. »

Avant de faire connaître le sort de ce troisième amendement et l'accueil fait aux deux premiers dans lu section crnlralc, précisons les questions qui étaient soumises au Congrès. Des trois amendements proposés, deux, à savoir ceux de MM. François et Revis, étaient formels pour réserver expressément ou implicitement aux tribunaux ordinaires, la connaissance des délits commis par les ministres en dehors de l’exercice de leurs fonctions; celui de M. Van Snick au contraire abandonnait au législateur le soin de décider la difficulté, sans rien préjuger. Quel fut l'accueil fait à ces trois propositions? Celle de M. Bcyts, qui demandait clairement au Congrès de consacrer le retour au droit commun pour les crimes et délits commis par les ministres en dehors de l’exercice de leurs fonctions, fut rejetée par un vote formel du Congrès. Que signifie ce rejet? Il ne peut signifier autre chose que le désaveu du principe contenu dans l'amendement. M. Bey ts proposait au Congrès de limiter la compétence de la Cour de cassation aux crimes et délits commis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions ; le Congrès s'y refuse, parce qu'une pareille limitation n'était pas dans sa pensée, parce qu'il ne voulait pas trancher la question d'une manière absolue en faveur des tribunaux ordinaires. On a naturellement tâché d'atté-

nuer la police «le ce vole solennel (lu Congrès; on a soutenu que, si l'amendement de M. Beyls avait été repoussé, c’était parce que lors de sa présentation , le Congrès avait déjà renvoyé à l'examen de la section centrale, l'amendement de M. François dont le § 1" reproduisait au fond la proposition de M. Beyls; l’assemblée ne pouvait, dit-on, voter celle-ci, alors qu’elle avait déjà antérieurement soumis à la section centrale une proposilion la comprenant implicitement. Celle explication est peu satisfaisante. Si le Congrès n’avait pas élé en dissentiment avec l’auteur de l’amendement, il aurait nécessairement pris l’un des deux partis suivants : ou il aurait sanctionné l’amendement par son vote, ou il l'aurait renvoyé également à la section centrale. La circonstance que celle-ci se trouvait déjà saisie du projet de M. François ne s'opposait aucunement à ce qur l’assemblée statuât sur une des questions qui y était comprise, ou tout au moins qu’elle prononçât le renvoi de l’amendement de M. Beyts à la section centrale. En premier lieu, MM. François et Beyts proposaient chacun une théorie différente sur le même objet : M. François n'admettait la compétence de la Cour de cassation que pour certains crimes et délits commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions, c’est-à-dire pour ceux qui lésaient un intérêt privé; M. Beyts au contraire étendait cette compétence à toutes les infractions relatives à la gestion ministérielle ; pourquoi donc ne pus appeler l'attention de la section centrale sur cette nouvelle opinion qui venait de se révéler? Ensuite le Congrès n’avail-il pas déjà pris cette même décision à l'égard de l'amendement de M. Van Snick, qui lui aussi s'occupait de deux points faisant déjà l'objet de l’amendement de M. François, à savoir des délits de droit commun et de l’action civile de la partie lésée ? Cette différence des procédés appliqués aux amendements de MM. Van Snick et Beyls, prouve à l’évidence que la pensée du Congrès était de condamner la théorie de ce dernier. Et puis le Congrès n’aurail-il pas fait de réserves, si le rejet de l’amendement avait eu pour cause

TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 187 unique son inopportunité ? Il Durait dû surtout le faire en présence du principe renfermé dans l'art. 177 de la loi fondamentale el dans l'art. 94 de la loi d'organisation judiciaire de 1827, laquelle, si elle n’avait pas encore été mise à exécution en 1830, avait cependant déjà été votée par les Chambres. Ces deux dispositions auraient certainement déterminé le Congrès à se prononcer contre elles, si telle avait été effectivement son opinion. La véritable pensée du Congrès a donc été conforme au sens naturel et même nécessaire de son vote.

Il y a plus; dans la mémo séance du 20 janvier 1831, l’assemblée adopta avec la disposition primitive de l'art. 90, dont rien n'était encore venu restreindre la portée générale, un amendement de M. Destouvelles qui écartait de fait le projet de M. de Brouckcrc sur la responsabilité ministérielle; il forme aujourd'hui le second membre de l'art. 90. Or ecltc rédaction nouvelle comme celle du projet primitif, laisse complètement intact le principe de la compétence générale de la Cour de cassation pour juger les minisires ; elle n'y apporte aucune restriction : la Chambre des Représentants a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la Cour de cassation qui seule a le droit de les juger Chambres réunies. Encore une fois, comment concilier ce dernier vote avec l'intention qu'on prête au Congrès de ne pas avoir voulu repousser en elles-mêmes les idées de M. Beyls? Encore une fois, celle seconde rédaction éearte-l-ellc plus que la première la compétence de la Cour de cassation pour connaître des délits de droit commun imputés à un ministre ?

Mais que sont devenus les amendements de MM. François et Van Snick? Nous ne connaissons pas les débats auxquels ils ont donné lieu dans la section centrale; les procès-verbaux nous font complètement défaut : mais ce qui est certain c’est que la section centrale n'a pas adopté la proposition de M. François, lequel voulait maintenir le droit commun pour les crimes et délits ordinaires commis par les ministres. Au contraire, M. Raikcm présentant dans la

188 TITKE I. - DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, séance du 6 février I8ÔI un rapport sur les dispositions additionnelles de la Constitution, proposa purement et simplement au Congrès la rédaetion actuelle île l'art. 90. Ce fut doue à l'amendement de M. Van Snick que la section centrale donna la préférence, cl le Congrès se prononça dans le même sens. Il est donc constant que le système des adversaires de la loi de 1805 n’a pas été accueilli par la section centrale du Congrès, puisque celle-ci écarta l'amendement qui consacrait formellement ce système, pour lui en substituer un autre qui abandonnait au pouvoir législatif le soin de décider celte question.

Pour résumer les discussions du Congrès, nous constatons que la disposition générale du projet de Constitution s'appliquait d'après la portée naturelle de scs termes à la responsabilité ordinaire comme à la responsabilité politique du ministre, et quelle n'a subi aucune atteinte à la suite des discussions auxquelles elle a donné lieu. Deux changements successifs de rédaction ont été apportés au projet primitif, ou plutôt deux simples mentions y ont été ajoutées; ni l’une ni l'autre ne sont venu limiter d'une façon actuelle et nécessaire le principe général proclamé par les auteurs du projet. L'une qui constitue le § 2 de notre article 90 a pour objet d’imposer aux législateurs futurs le soin de régler par une loi la responsabilité politique, et, remarquons-le, cette disposition fut adoptée par le Congrès conjointement avec le § I de eet article alors que rien n’était encore venu limiter la généralité de celui-ci. La seconde disposition additionnelle s'occupe de l'action civile de la partie lésée et de la répression des délits de droit commun; elle est sans doute appliquée directement à la rédaction primitive qu'elle a pour but de restreindre, mais celle exception qu'une loi devait organiser n'est pas obligatoire. A coté de ces deux changements de rédaction, dont le premier révèle clairement l’intention du Congrès, tandis que le second réserve tout à l'appréciation du législateur, deux faits, qui provoquèrent ces changements, se dégagent d'une manière lumineuse des débats du Congrès; ce

TITHE I. — DE LA RESPONSABILITE PÉNALE DES MINISTRES. 189 sont le rejet de l'amendement de M. Beyts par l'assemblée tout entière, et le rapport de M. Raikem, qui écarte de fait l'amendement de M. François pour lui substituer celui de M. Van Sniek (0.

Neanmoins on se prévaut précisément des termes dont se sert l'art. 90, § 1 : le mot sauf est, dit-on, évidemment synonyme du mot excepté; cela résulte et de son sens technique et du second membre du § I" et de l'art. 95, § 2 de la Constitution, où le mot sauf ne peut être que synonyme du mot excepté; or si celle synonymie est incontestable dans l’art. 95, comment soutenir le contraire pour l’art. 901*) ? Cette observation n’a aucun fondement. Sans doute le mol sauf considéré en lui-même est synonyme d 'excepté; mais la Constitution ne porte pas dans son art. 90, sauf l’exercice de l’action civile et la répression des délits commis par les ministres en dehors de l’exercice de leurs fonctions, mais sauf ce qui sera statué par la loi sur ces deux points. Le Congrès n’excepte donc pas lui-meme ces deux cas ; il constitue le législateur arbitre de l’utilité cl de l'opportunité de ces deux exceptions. Non-seulement il n’entrave pas l’action du pouvoir législatif en lui défendant de désigner la Cour de cassation pour connaître des délits de droit commun, mais en l'absence d’une loi spéciale , cette Cour était la seule juridiction compétente pour juger les ministres à raison de ces faits.

Si au point de vue des termes de l’art. 90 cl des discussions qu’il a provoquées, il pouvait encore rester un doute quelconque sur la constitutionnalité de la loi de (863, les précédents, la législation en vigueur sous le gouvernement des Pays-Bas suflirait pour le dissiper. Cette législation était contenue dans l’art. 177 de la loi fondamentale, et dans l'art. 94 de la loi d'organisation judiciaire de (827, loi qui n’avait pas encore été mise à exécution en 1830, mais qui n’en avait pas moins été votée par les

(1) Cf. le rapport de M. Defré, p. 8-9, H. Annales parlementaires fSftë-ISOô.

(2) Annale» parlementaires, 18<Jîi. M. Van Oterloop, p. 95H-956. Cf. M. Lelièvre, p. 9ü I .

I!» TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. Chambres. Or, l’art. 177 de la loi fondamentale rendait les ministres justiciables de la liante Cour pour les crimes et délits commis en dehors de l'cxcrciec de leurs fonctions, comme pour les crimes et délits commis dans cet exercice. Cet article est conçu comme suit : ■ Les membres des Etals généraux, les chefs des « départements d'administration générale, les conseillers d’Élat

• et les commissaires du Roi dans les provinces sont justiciables

• de la haute Cour pour tous délits, commis pendant la durée ■ de leurs fonctions. Pour délits commis dans l’exercice de leurs « fonctions, ils ne peuvent être poursuivis qu'a près que les États « généraux ont autorisé la poursuite. L’art. 94 de la loi d’orga-

• nisation judiciaire portait de son coté : En matière criminelle « la liante Cour, en observant ce qui est prescrit par l'art. 177

• de la loi fondamentale, connaîtra en premier et dernier res-

• sort : I" de tous les crimes et délits commis |>cndan! la durée « de leurs fonctions par les chefs de départements d'administra- « lion générale. » Aussi au moment où le Congrès était appelé à assigner une juridiction aux ministres, c’était la Cour suprême qui connaissait de tous les délits commis par les ministres pendant la durée de leurs fonctions, donc aussi des délits de droit commun. On a dit avec raison que notre pacte fondamental était une œuvre île réaction contre les législations antérieures. Si le Congrès avait cru devoir réagir ici contre la loi fondamentale, ne l’aurail-il pas fait en termes formels comme dans tant d’autres dispositions, par exemple dans l’art. 24 7 Mais, réplique-t-on, sous la loi fondamentale, il n'y avait pas de responsabilité ministérielle ; un ministre l’avait déclaré en pleines Chambres. On en conclut qu’il n’y a pas d’analogie à invoquer au point de vue de la Constitution ncérlandaiscO). Cet argument est mal fondé; la responsabilité mi nistérielle est hors de cause dans le débat ; nous soutenons que

(I) Annnlea parlrmnitairei , t SOt-IStiii. M. Dihoetii», |>. tl(»7. Idem, M. d’Aseib*s, Sénat, p. AO), H7 t 452.

TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 191 sous le gouvernement des Bays-Bas, la liaute Cour jugeait les ministres prévenus* d’un délit ordinaire, et ce point n’est contesté par personne; dés lors la considération historique que nous invoquons subsiste dans toute sa forée, malgré la négation de la responsabilité politique sous le gouvernement des Pays-Bas!'),

La loi de 1 80'» n'a donc pas porté une disposition contraire à la Constitution, en déférant à la Cour de cassation la connaissance des crimes et délits commis par les ministres en dehors de l'exercice de leurs fonctions; l'art. 00 de la Constitution autorisait formellement le législateur à créer ou plutôt à maintenir la juridiction de la Cour de cassation pour les délits de droit commun, imputés à un ministre.

Cependant on a tenté d’énerver l'argument que nous lirons de l’art. 90, en lui opposant d’autres dispositions de notre paelc fondamental; mais en présence de l'explication que nous venons de donner de cet article, ces observations constituent de véritables pétitions de principes , comme l’a très bien dit au Sénat, M. Teseh, ministre de la justice.

On invoque d’abord l'art. 9Î) de la Constitution, lequel précise la nature des attributions de la Cour de cassation en déclarant quelle ne connaît pas du fond des affaires, sauf le jugement des ministres, et l’on interprète l’exception relative aux ministres en ce sens que la Cour de cassation ne pourrait les juger qu’à raison des crimes et délits commis dans l’exercice des fonctions ministérielles, c’està-dire en qualité de ministres!*). En faisant valoir eel argument, on perd complètement de vue que le texte de l’art. 93 est

(1) Ajoutons cependant que Part. 1X9 de la nouvelle loi fondamentale du It octobre IMS, ne rend les chefs de départements ministériels justiciables de la haute Cour de justice que pour délits relatifs h leurs fonctions (terpens amblimiidrijren ), de sorte que l'autorité des Pays-Bas ne peut plus être invoquée aujourd'hui en Belgique.

(2) Annale* parlementaire* 186L-I865, M. LrLiivai, p. 9X1, Vas ll'vaiûop, p. 956, Vas Wamceks, p. 959, 960, 961.

général el absolu, qu'il ne distingue aucunement entre les diverses categories d'infractions dont un ministre peut se rendre coupable. On introduit donc dans celle disposition, une distinction que repoussent ses termes, on en scinde arbitrairement la portée. D'ailleurs lu solution de la difficulté ne doit pas être cherchée dans l’art. 95, mais dans l'art. 90 qui constitue le véritable siège de la matière, et auquel l'art. 95 se réfère formellement en ajoutant comme restriction à la règle générale qu’il énonce : sauf le jugement des ministres (0. On cite encore les paroles de M. Raikem au Congrès national sur le but de l'institution de la Courde cassation : ■ Hors le cas d'accusation des ministres, il ne faut pas, disait « M. Kaikein, que la Cour de cassation puisse connaître du fond « des affaires; elle n'est pas instituée dans l'intérêt des particuliers « mais dans l’intérêt de la loi. Voudriez-vous que la Cour de « cassation put juger des affaires où seraient intéressés les princes,

■ les hauts fonctionnaires? mais alors vous détruisez un des plus « précieux principes de la liberté, celui de l'égalité devant la loi :

■ les tribunaux, Messieurs, sont seuls appelés à juger les intérêts « civils de tous les citoyens de la Belgique, depuis le chef de « l’État jusqu'au dernier des citoyens. » M. Forgcur ajoutait qu’il n'avait consenti h accorder le jugement d'une question de fond à la Cour de cassation que parce qu’il n'avait pas été possible de faire autrement (*t. Mais on cherche en vain dans ces paroles un argument contre la compétence de la Cour de cassation lorsqu'il s'agit d’un délit ordinaire commis par les ministres. D’abord, M. Itaikcm et avec lui la Constitution belge n’affirmenl-ils pas l’exception relative aux ministres. L’orateur parle ensuite des droits civils en déclarant que les tribunaux ordinaires doivent seuls en connaître; mais la question ne s'agite que quant à l'action

{t ) Annales parlementaires ISRA-tRtiti, M. Trscir, p. AA8.

(2) Anna/es parlemenlaires r 1864-1865, M. Jacobs, p. !.HU (1864-1863).

TITKE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. t»3

publique, et d'ailleurs M . Itaikent fait complètement abstraction des ministres (O.

Que devient encore l'argument tiré de l’art. 98 de la Constitution, lequel porte que le jury est établi en toutes matières criminelles, et pour délits politiques et de la presse (2)? Encore une pétition de principe. >ous trouvons précisément la restriction de l'art. 98, dans l’art. 90 : celui-ci ne soustrait-il pas formellement les ministres au jugement par le jury quand ceux-ci se sont rendus coupables d'un trime dans l'exereiee de leurs fonctions, puisque ce cas reste assurément compris dans la règle générale? L’art. 90 déroge donc à l’art. 98; mais dans quelles limites cette dérogation doit-elle se renfermer? Il est évident que c’est dans les limites résultant de cette disposition elle-même ; or, nous avons prouvé que cette dernière admet pleinement la possibilité de faire juger les délits communs d'un ministre par 1a Cour de cassation. Mais, réplique-l-on, que devient dans ce système la grande garantie constitutionnelle du jury? Il su (lirait peut-être de répondre que le Congrès et la législature de ISO.'i, ont eu plutôt en vue l’intérêt social qui exige une bonne administration de la justice que les garanties que pourrait offrir aux ministres le jugement par le jury! 1 2 3 ). Toutefois, il importe encore de remarquer que la Cour de cassation composée de magistrats éclairés saura comprendre la mission qui lui est imposée ; elle saura réparer non pas la faute du législateur, mais apprécier la nécessité où celui-ci s’est trouvé d'enlever les ministres au jury. Saisie exceptionnellement du fond d’une affaire, elle jugera d'après des principes exceptionnels ; remplaçant l'institution du jury, e'esl-à-dire des juges d'équité plutôt que des

(1) Annales parlementaires, 1844-1865. 31. Dklcovi, p. 073.

(2) Annale» parlementaires , 1844-1 84i3. MM. Jacobs, p. 944; Vas Ovebloop, p. 930; Dimortier, p. 907 ; Sénat: d'Axetiiax, p. 439; Della Faille, p. 440.

(3) Annales parlementaires, 1804-1863, M. Dupont, p. 979.

19t TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES.

juges de droit, elle se montrera aussi équitable que le jury luintéme. Les ministres n'auront donc rien il perdre à être traduits devant la Cour de passation, et la soeiété aura tout à gagner. De plus, quelle autre eonsidération que relie d'une bonne administration de la justice a déterminé les législateurs belges à réserver à la Cour d'assises l'appréciation des circonstances atténuantes de préférence au jury?

Cet argument a été reproduit avec une force et une insistance nouvelles à l'égard des complices du ministre, lesquels d'après les principes généraux du droit, devront aussi être jugés en matières criminelles et pour délits politiques et de la presse pur la Cour de cassation cl non par le juryU). On est allé jusqu'à dire que si l'on restreint l'application de l’art . 90 à la responsabilité politique, le silence de la Constitution sur les complices s'explique naturellement, attendu que le ministre sera ici nécessairement seul en cause, et ne saurait avoir de complices, tandis que dans notre système d’interprétation, la Constitution contiendrait une lacune évidente. Mais ici encore nous opposons l'explication que nous avons donnée de l'art. 00; si le Congrès a permis de donner pour juge au ministre prévenu d’un délit privé, la Cour de cassation, il a du, par une conséquence juridique inévitable, admettre la possibilité de celle même juridiction pour les complices du ministre. Comment au reste, a-l-on pu soutenir raisonnablement que les infractions commises par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions ne sont pas susceptibles d'une participation criminelle de la part de tiers? Pourquoi en serait-il ainsi'* Un tiers ne peut-il pas provoquer un ministre à attenter à la Constitution? D'ailleurs n'avons-nous pas un précédent? M. Teste n’a-t-il pas été traduit devant la Chambre des pairs de France pour faits

(!) Dalloz, v° Compétence criminelle, il 0 170, 170 à 179. Annales parlementaires, 180i'186!>. Documents, p. 071-G72.

TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 1RS relatifs aux fonctions ministerielles, et n’a-t-il pas entraîné devant celle juridiction trois ou quatre codélinquants (•) ?

Il n'est peut-être pas un seul article de noire pacte fondamental qui ne louche de près ou de loin à notre question, cl qui n’ait servi d'argument aux adversaires de la loi de I8GS, ce qui a fait dire à M. Anethan!*) que toutes les dispositions de notre Constitution se tiennent, qu’elles ne s'appliquent qu’à une seule catégorie de faits, quelles ne s’occupent que de la responsabilité politique du ministre. L’art. 91 entre autres n'a pas échappé à l'attention des orateurs des deux Chambres. D’après les uns la disposition n'autorisant le Itoi à faire grâce au ministre condamné par la Cour de passation, que sur la demande de l’une des deux Chambres, serait uniquement le complément de l’art. 89 qui déclare que l’ordre verbal ou écrit du Roi ne peut couvrir le ministre. Dès lors, disent-ils, il ne s'agit incontestablement ici que de la responsabilité politique. On en conclut que dans l’art. 91, le Congrès a voulu seulement contrôler l’exercice du droit de grâce dans le cas où le ministre aurait subi une condamnation, pour avoir exécuté un ordre émanant du souverain ; dans tous les autres cas, l’art. 91 ne constituerait, ajoule-t-on, qu’une entrave inutile du droit de grâce! 1 2 3 ). Cet argument n’assigne à l'art. 91 qu'un de ses motifs. Celte disposition a un but plus général. Le lien personnel, qui unit naturellement les ministres nu souverain , est en effet un fait patent et trop dangereux lorsqu'il s'agit d'exercer le droit de grâce, pour que le Congrès n'ait pas cru devoir interposer ici une autorité qui inspire de la

(1) Annule* parlementaire*^ 1864-1863, MM. Dilcoi'R cl TW.m, ji. 1000- 1001 ; Sénat : M. Tescn, p. UK — Cf. L*cuu>s, p. 63, IIS; IIobeitMolh, p. 121, 126. — Contrit Annale* parlementaire *, 1864-1863, MM. (îiilleet, p. 080-090 ; Dcmortiee, p. 007 ; Sénat: MM. Maldc, p. 4i 1 ; u'Amkthax, p. 430.

(2) Annale* parlementaire*, 1864-1863. Sénat : p. 432.

(3) Annule* parlementaires , 1864-1863. M. Jacob*, p. 063; Sénat, ri coin te Vilain XIV, p. 437.

(96 TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, confiance à la nation. S'il en était autrement, on pourrait dire avec M. Tcsch que le ministre se ferait grâce à lui-mêmel 1 2 ).

Indépendamment de celle considération, nous devons objecter à nos adversaires que leur syslème a un point de départ erroné. Ils supposent l'existence d'un ordre formel donné par le Koi et exécuté parle ministre; mais la responsabilité même purement politique comprend encore d'autres faits, et cependant la Cour de cassation jugera et condamnera le ministre â raison de ceux-ci, sans que le Roi puisse librement le gracier.

On se prévaut encore de l'art. 91 il un autre point de vue : Vous interprétez, dit-on, celte disposition en ce sens que la législature est maîtresse absolue de désigner la juridiction qui jugera les ministres prévenus d’un délit commun; par conséquent la loi de 1865 aurait pu attribuer de ce chef compétence à tout autre tribunal, et dans ec cas le Roi aurait pu faire gràec directement nu ministre, puisque celui-ci n'aurait pas été condamné par la Cour de cassation, comme l'exige la Constitution. Ainsi, conclut-on, une pure différence de juridiction modifierait l'étendue du droit de grâce ; une pareille théorie serait inadmissible (*>. I.a différence que I on signale est réelle ; mais tout ce qui en résulte, c'est que, tlans la pensée du Congrès, le pouvoir législatif était libre de donner nu non à la nation une garantie de plus, en faisant virtuellement intervenir la représentation nationale dans l'exercice du droit de grâce; c’était lâ une garantie subsidiaire dont l’existence devait dépendre de l'admission de la garantie principale et directe. Celle circonstance est même un motif de plus pour ne pas restreindre aux seuls crimes et délits relatifs aux fonctions ministérielles, la compétence de la Cour de cassation.

On invoque enfin l’art. 94 de la Constitution qui porte que

(1) Cf. p. 239 et sq. Annales parlementaire*) J 864-1 803, Sénat : p. 447 448.

(2) Annales parlementait c* } 1864-1805, M. d’Axktuajc, p. 452.

« nul tribunal, nulle juridiction contentieuse ne peut être établi « qu'en vertu d’une loi ; • et qu'il * ne peut cire créé de conunis- « sinus ni de tribunaux extraordinaires sous quelque dénomina- ■ lion que ec soit (0. * Mais la Cour de cassation est loin de présenter les caractères d’un tribunal extraordinaire; elle est instituée par la Constitution elle-même qui lui a délégué le droit de juger les ministres. L'art. 9ine peut donc s'appliquer à notre hypothèse (2).

Ainsi tombent toutes les objections élevées contre la compétence de la Cour de cassation au point de vue constitutionnel. Nous passons maintenant à l'examen de cette compétence sous un autre rapport.

§ II. De la compétence Je la Cour Je cassation en théorie.

Est-il non-seulement conforme à la Constitution, mais est-il utile et nécessaire d’enlever complètement les ministres à la juridiction ordinaire en matière répressive et de les renvoyer devant la Cour de cassation ? A ce point de vue le doute n’est pas possible. La juridiction exceptionnelle de la Cour supérieure est réclamée par le besoin d'une bonne administration de la justice; elle constitue, comme l'a très-bien dit M. de Brouckcrc, une véritable nécessité. Sans doute les tribunaux ordinaires semblent présenter à l'égard des ministres, les mêmes garanties qu'à l’égard de tous les autres citoyens. Le jugement par le jury nous apparait surtout comme un droit précieux pour les accusés en matière criminelle et eu matière correctionnelle, quand il s'agit de délits politiques et de la presse. Quelque solides toutefois que soient ces garanties dans les cas ordinaires , elles seront bien souvent insullisanlcs quand il s'agit de poursuivre un ministre;

(1) Annale * parlementaire » , 1861- 1865, M. Dimortier, p. 967.

(2) Eodrm, M. Diront, p. 978.

ta

il faut même sc prémunir contre ces garanties qui, accordées aux ministres, pourraient constituer un véritable danger pour la Société en faisant obstacle à l'intérêt de la vindicte publique. Ici, comme lorsqu'il s'agit de faits d’administration, la Cour de cassation présentera seule la somme d'impartialité et d’indépendance indispensable à la sauvegarde des droits de la Société; seule, elle pourra faire une juste application de la loi pénale. Le ministre n'est pas en effet un inculpé ordinaire; sa qualité réclame des sûretés particulières. Nous avons établi suffisamment ce point en nous occupant du droit de la Cour de cassation de juger les ministres it raison de faits relatifs ii leurs fonctions! 1 2 3 ). Nous nous bornerons donc à renvoyer aux explications que nous avons données û ce sujet; elles sont pleinement applicables dans l’cspéee.

JJ 3. Üu droit de la Chambre des Hei>résenlants d’autoriser In poursuite.

Voici le second principe fondamental consacré par la loi de ISCi.'i : l'instruction ne peut être commencée, ni la poursuite intentée sans l'autorisation de la Chambre des Représentants (*>. Celle disposition s’écarte également de toutes les règles du droit commun. Dans aucun pays on n’a cru devoir accorder une pareille garantie aux chefs des départements ministériels. La Constitution de l’an VIII elle-même, quoique conférant h tous les fonctionnaires publies, à tous les agents du pouvoir, une garantie administrative s'opposant fi leur poursuite pour faits d'administration sans une décision préalable du Conseil «l'État t^>, celle Constitution

(1) Cf. rliRpitre lit, v 2. Annotes parlmientniirt , 1804-1803, M. Delcoer, p. 973- 974; Defost, p. 979; de Broeckerk, p. 9WÎ ; Sénat. M. Tescii, p. 448.

(2) Art. 2, V I, loi de 1803.

(3) Art. 7».

laissait h la justice son libre cours, quand les fails imputes au ministre ou aux fonctionnaires publics en général, étaient étrangers à leurs fonctions! 1 ).

C’est pourquoi on a soutenu que la loi de 1865 ne s'était pas inspirée du véritable esprit de la Constitution, et qu’elle accordait aux représentants du pouvoir exécutif un privilège exorbitant, n’ayant aucune raison d’être.

IVous avons déjà répondu d’avance à toutes les inductions qu’on pourrait tirer de certaines dispositions de notre pacte fondamental, en exposant le sens véritable de l’article 00, quant à la compétence de la Cour de cassation. Toutes les observations que nous avons présentées à ce sujet, s'appliquent en général a la question d’autorisation. L'intervention de 1a Chambre des Représentants était en l'absence d'une loi spéciale, une condition de la poursuite exercée contre un ministre inculpé d’un délit ordinaire, et la loi de 186‘i n'a fait que maintenir le principe de la Constitution en usant de la faculté que celle-ci lui accordait à cet égard.

On nous oppose toutefois l’article 24 de notre pacte fondamental. Cette disposition renverse le système de la Constitution française de l’an VIII ; elle décide que nulle autorisation préalable n’est et ne sera nécessaire pour exercer des poursuites contre les fonctionnaires publies, il raison des faits de leur administration. Le Congrès établit néanmoins une dérogation à la règle générale qu’il venait de poser; il ajoute en effet : « sauf ce qui est statué à l'égard des ministres. ■ Interprétant celle exception dans les limites étroites de la règle, ne l’appliquant qu'aux faits d’administration du ministre, on conclut que la justice doit suivre son libre cours, lorsqu'il s'agit de crimes et

(f) Dr mime lu toi fondamentale néerlandaise de ISIti ne subordonnait à une autorisation préalable que tes poursuites eontre les chefs de départements ministériels pour délits commis dans l'exercice de leurs fonctions (art. 177) Cf. l'art. 139 de ta nouvelle toi fondamentale hollandaise du 14 octobre 1848.

200 TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES, délits communs. On rappelle en outre la difficulté avec laquelle le Congrès adopta cette exception au droit commun pour le cas même où il ne s'agissait d'une poursuite intentée aux ministres que pour faits relatifs à leurs fonctions. .M. de Thcux avait demandé, mais sans succès, la suppression de cette disposition ; dès lors, dit-on, la pensée du Congrès ne pouvait certainement pas être d’entraver d’une manière quelconque, l’exercice de l’action publique contre un ministre pour crimes et délits communs.

Avant de répondre à ces diverses objections tirées de notre Constitution, précisons le sens que le Congrès a attribué à cet article 24, et aux termes qui servent de base à l’argumentation de nos adversaires : « La réserve à l’égard des ministres, disait M. Fleussu « ou sein du Congrès national , a été commandée par la nécessite ■ de mettre cette dis|>osition en harmonie avec celles relatives « à la responsabilité ministérielle. Le rapport fait à notre séance « d’hier par M. Raikcm, vous a fait connaître que telle est l’éeo- « nomic de la loi en cette matière, que les poursuites contre « les ministres devront être autorisées par une des branches du « pouvoir législatif. Il fallait faire concorder Ces différentes dispo- « sifions, cl de là naquit cette espèce d’exception (*). » Il résulte île ecs explications qu'à l'égard des ministres, il faut consulter non pas l'article 24, mais les dispositions relatives à la responsabilité ministérielle, c’est-à-dire l’article 00. Cette solution est d'ailleurs commandée par les principes généraux sur l’interprétation des lois: l’art. 24 ne statuant rien h l’égard des ministre^ et les règles sur la poursuite de ces derniers se trouvant déposées d’ailleurs dans l'art. 00. Or, à notre avis, celte dernière disposition est décisive en notre sens. Que prouve maintenant le vote du Congrès sur la proposition de M. de Thcux? Rien, absolument rien qui nous soit contraire. Le but unique de l’honorable membre était, comme il le disait lui-même, de ne pas faire d’exceptions au profit des

(I) lit VTTKtt, t. IV, p. 08.

TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 201 ministres, lorsqu’il s'agissait de poursuites civiles exercées contre eux pour faits de leur administration (0. L'amendement que l’on invoque est donc étranger aux délits communs imputés à un ministre; il n’avait aucun rapport avec ces derniers! 1 2 ).

Notre doctrine n’est donc contraire ni au texte, ni à l'esprit de la Constitution. Est-elle également fondée en raison? Quel est le fondement rationnel de cette disposition de la loi de 1865? Le véritable motif qui lui sert de base est en même temps celui qui a fait porter l’art. 45 de la Constitution. Le Congrès a voulu qu’aucun membre de l’une ou de l’autre Chambre ne put être poursuivi, ni arrêté en matière répressive sans l'autorisation de la Chambre dont il fait partie, sauf le cas de flagrant délit. S’il en décida ainsi, ce ne fut pas précisément pour empêcher un juge d'instruction de déplacer momentanément la majorité parlementaire en faisant arrêter un certain nombre de Députés; ce fut principalement pour assurer l'accomplissement du mandat que les Députés ont reçu de leurs commettants, pour ne pas les enlever à la défense des intérêts qu’ils représentent et qu'ils ont pour mission de protéger. Or, il est évident que si l’on considère les ministres comme des organes du pouvoir exécutif, comme participant en définitive sous la direction immédiate du souverain à l’exercice suprême de ce pouvoir, ils méritent aux mêmes titres la protection que la Constitution accorde aux membres des Chambres législatives. Il est incontestable en effet qu'enlever subitement un membre du cabinet à la gestion des affaires publiques en exerçant contre lui des poursuites criminelles, serait bien souvent jeter dans l'administration supérieure une perturbation sérieuse. Il y a plus; il peut se présenter des cas où le ministre menacé de poursuites judiciaires soit seul capable de pourvoir ù la défense et au salut de l'Etat, et alors ce serait

(1) Hettten», t. Il, p. 223.

(2) Annule* parlementaire* 1804-1863. SL Dslcoia, p. 972; M. Vas Otehloop, p. 937 ; Sénat. SI. Ttscu, p. 449, SI. D’Aseth.o, p. 440, 4 32, 433.

sacrifier l'intérêt de tous que de ne pas permettre A la Chambre des Représentants de surseoir aux poursuites pour conserver au pays un ministre indispensable. Ajoutons que môme lorsqu’il s'agit d’exercer contre un ministre des poursuites criminelles sans aucun caractère politique, la situation intérieure du pays peut commander impérieusement de suspendre momentanément le cours de la justice, des poursuites inopportunes pouvant avoir les résultats les plus graves (0.

En présence de cette explication de l’article 2 de la loi belge de 1865, toutes les objections qu'on a élevées contre le principe quelle consacre, viennent se briser contre un obstacle insurmontable, contre la disposition de l'article 45 de notre Constitution. Argumenter à contrario de cette disposition, comme on l’a fait (2), est inadmissible, puisque le Congrès lui-même dans l’article 90 a réservé au législateur le soin de régler la matière. Un délit ordinaire commis par un ministre n’est pas, dit-on, un acte du pouvoir exécutif; mais peui-on raisonnablement abstraire le pouvoir exécutif de la personne de ceux qui l'exercent? Ce pouvoir ne s’identifie-t-il pas avec ses organes directs, absolument comme le mandat parlementaire est personnifié dans le député auquel il est confié? On réplique en faisant observer qu'aux termes de l’art. 29 de la Constitution, le pouvoir exécutif appartient au Roi et non aux ministres; mais ceux-ci ne sont-ils pas les organes directs de ce pouvoir, les organes perpétuellement en action? Supprimez par la pensée les chefs des départements ministériels, et le pouvoir exécutif devient une abstraction insaisissable &).

(1) Annales parlementaire s, 1804-1803. Documents. Rapport de M. Dia.coca, p. 207. Cf. p. 148 et sq.

(2) Annales parlementaire s, 1804-1868. Sénat M. a’Axnui, p. 440.

(3) Annales parlementaires, 1804-1803. Documents. Rapport de M. Delcour, p. 670, 672. — Idem, Débats, M. Delcocr, p. 073. Dcroirr, p. 980. Sénat, M. Tescii, p. 449. — Contra Annales parlementaires, 1864-1803. MM. Jacobs, p. 904-963. Vas Ovkrloof, p. 937. Sénat, M. d'A^etban, p. 440, 432, 433.

On conteste en second lieu, l'inopportunité de poursuites criminelles contre un ministre au point de vue du libre exercice du pouvoir exécutif, puisqu'un ministre peut, dit-on, être remplacé avec la plus grande facilité. Mais le remplacement d'un représentant ou d’un sénateur s’opère au moins avec une facilité égale ; le choix du Roi est même plus restreint dans la nomination d'un ministre que celui des citoyens dans l’élection d'un député, et les inconvénients d'une vacance dans le cabinet des ministres sont au moins aussi sérieux et aussi graves que ceux résultant de la vacance d’un siège de député (*).

Ce n'est pas avec plus de fondement qu'on fait valoir une différence entre l’article 45 de la Constitution belge et l’article 2 de la loi. L'autorisation de la Chambre dont fait partie le député qu’il s’agit de poursuivre ou d'arrêter, n’est requise que pendant la durée de la session parlementaire; pendant le temps qui s’écoule entre la clôture de la session et l'ouverture de la session suivante, faction publique suit son libre cours, tandis que le ministre ne peut être poursuivi à aucune époque sans l'autorisation de la Chambre des Représentants ( 1 2 3 ). Celte différence entre les chefs de départements ministériels et les membres des Chambres législatives résulte de la nature même de leur mission respective. Celle du député est temporaire et périodique ; elle commence et cesse avec la session parlementaire. Au contraire faction du pouvoir exécutif est perpétuelle et incessante ; les ministres qui en sont les représentants responsables sont à toute époque dans la nécessité de poser des tfcles de gouvernement; iis ont donc besoin aussi d'une protection incessante et le législateur belge devait nécessairement écarter à leur égard la restriction relative aux députés, laquelle, appliquée aux ministres, n’aurait eu aucun objet (3).

(1) Annale* parlementaires, 1864-1865. Sénat, M. Tesc.ii, j». 449.

(2) Annale» parlementaires , 1864-1863. M. Vas Otekloop, p. 957; Scnat, M. d’Asethan, p. 440.

(3) Annales parlementaires , 1804-1805, M. Delcoi r, p. 1013.

Il nous rcslc à réfuter une dernière objection. On a soutenu que l'article 2 de la nouvelle loi consacrait la confusion des pouvoirs en permettant l’immixtion de In Chambre des Représentants clans les affaires judiciaires, et en faisant dépendre le sort de l’action publique d’une autorisation législative. On ajoute que les rapports des ministres et de la Chambre des Représentants sont essentiellement des rapports politiques, que dès lors on conçoit l’intervention de cette assemblée quand c’est la responsabilité politique du ministre qui est en cause*, mais qu’on ne la conçoit plus quand il s’agit d’apprécier des faits rentrant dans le domaine de la vie privée du ministre (0. Ici encore, on argumente contre la Constitution elle-même en critiquant la disposition de la loi; car le reproche adressé à celle-ci peut l’ètre également à l’article 45 de la Constitution. Est-ce que le Congrès aurait organisé dans cet article la confusion des pouvoirs? Aurait-il lui aussi dérogé aux occupations naturelles et normales des Chambres législatives en les faisant intervenir dans des poursuites dépourvues de tout caractère politique! 1 2 )? Celle assertion reposerait sur une erreur flagrante. La Chambre des Représentants en autorisant la poursuite d’un ministre inculpé d’un délit purement privé, ne fait qu’exercer un droit qui fait partie intégrante de sa mission politique. En effet, la Chambre des Représentants en statuant sur la demande d'autorisation faite par le ministère publie, ne remplit pas les fonctions d’une Chambre du conseil ou d’une Chambre d’accusation ; elle n’apprécie aucunement le fondement de l’inculpation; la culpabilité du ministre doit lui rester complètement étrangère. Elle statue uniquement sur l'opportunité de la poursuite ; elle examine si les circonstances politiques, si l'intérêt de l’Etal et du salut publie réclame ou non un sursis au libre cours de l'action publique. En d’autres termes, la Chambre des Représentants est

(1) A a nu In parlementaires , M. Lelièvre, p. 051 ; M. Jacors, p. 9(W-!HW, 1010, 1012 ; M. Giroi'l, p. 1012. — Sénat, M. u'Asrthaîi, p. 440.

(2) Annales parlementaire», 1S04-180Î5. Sénat, M. Tlm.ii, p. 440.

TITRE I. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. SOS exclusivement appelée à sauvegarder les grands intérêts nationaux :

« Elle exprime, disait M. Deleour dans son remarquable rapport,

€ cette souveraineté nationale, à laquelle le ministre doit compte « de ses actes et qui est seule juge, au point de vue de l'intérêt ■ social, des nécessités qui pourraient exiger de suspendre le « cours ordinaire de la justice (0. »

Tel étant le caractère de l'intervention de la Chambre des Représentants dans la poursuite criminelle exercée contre un ministre inculpé d’un délit ordinaire, on comprend que celte intervention n'implique ni une confusion de pouvoirs par une immixtion du pouvoir législatif dans les affaires judiciaires, ni un acte étranger aux fonctions et aux occupations normales de la Chambre des Représentants. Celle-ci n'envisage que le côté politique du procès; elle se pose et résout la question suivante : Convient-il dans les circonstances actuelles que le ministre soit poursuivi devant les tribunaux de répression! 1 2 )?

La plupart des questions qui se rattachent à l'autorisation préalable, requise par la loi de 1865, trouvent leur solution dans le caractère de cette autorisation, tel que nous venons de le définir et tel qu’il a été compris par les auteurs de la loi. La Chambre des Représentants peut revenir sur son refus, en accordant dans une session suivante l'autorisation qu'elle avait d'abord refusée. Les circonstances politiques qui ont motivé la première résolution, peuvent en effet, venir à disparaître. Le ministère publie peut donc reproduire sa demande devant la Chambre dans une session suivante, d'après la règle admise pour les propositions de loi! 3 ). Ensuite le ministre qui vient à perdre cette

(1) A nnales parlementaires, 1864-1865. Document», p. 672.

(2) Annale» parlementaire», 1864-1865. M. Delcoi*, p. 1014. — Idem. Sénat, M. Teacn, p. 440. Voir cependant Annale» parlementaires, 1864-1865. M. Gmoix, p. 1003.

(3) Bull, Cour» de droit criminel, t. I, n® 468. — Annale» parlementaire», 1864- 1865. MM. Delcuib, i« B*oilmue et Faàac-OaaAx, p. 1015. Coomax», p. 1014 1015. Cf. p. 143 et sq.

qualité, peut dire poursuivi de piano, sans autorisation préalable; en effet, du moment que le ministre rentre dans la vie privée, les motifs qui nécessitaient une garantie comme représentant du pouvoir exécutif vicnnént à tomber, la poursuite d'un ex-ministre ne pouvant en rien entraver l'action du pouvoir exécutif, ni exercer la moindre influence sur celui-ci ; or, cessante legis causa , cessant legis effectusil). Il résulte encore du caractère de l’intervention de la Chambre des Représentants dans les poursuites criminelles dirigées contre un ministre à raison d’un délit commun, que cette intervention est requise à toute époque, et non pas seulement pendant la durée de la session parlementaire ! La distinction établie par l’art. 45 de la Constitution à l'égard des membres de l’une ou de l’autre Chambre, est sans objet relativement aux ministres, ear, par la nature même de leurs fonctions, ceux-ci ont besoin d’une protection permanente (*).

§ IV. Des contraventions commises par les ministres en dehors de r exercice de leurs fonctions.

Le législateur de 186.» n’a pas étendu sa théorie aux contraventions ordinaires dont un ministre peut se rendre coupable. Ces offenses légères tombent complètement sous l'application du droit commun. D'une part, les ministres sont justiciables à raison de ees faits des tribunaux ordinaires, c’est-à-dire des tribunaux de police (3) ; d'autre part, leur poursuite n’est subordonnée à aucune

(1) Mais il en est autrement lorsqu'il s'agit de faits d'administration, et dans tous les cas c'est la Cour de cassation qui doit rester compétente, que le crime ou le délit commis pendant la durée des fonctions du ministre soit ou non relatif à ces fonctions, comme nous l'avons vu précédemment (p. (U et sq.).

(2) Voyez p. 202. Nous ferons une autre application du principe énoncé ci-dessus. Cf. p. 212.

(3) Art. 9 de la loi de 1863.

autorisation préalable, sauf l'observation üe l'art. 45 de la Constitution, et l'on suit par conséquent toutes les formes prescrites par le Code d'instruction criminelle pour l'instruction et le jugement de ces infractions (0.

On a demandé dans quel sens il fallait entendre la disposition spéciale relative aux contraventions; cette disposition comprendelle uniquement les infractions aux lois pénales , emportant des peines de simple police ou bien tous les faits punissables qui sont de la compétence des tribunaux de police. On sait en effet que la loi du I" mai 1849 et d’autres lois spéciales ont étendu la compétence des juges de paix à plusieurs infractions punies de peines correctionnelles. Il nous semble évident, que l’art. 9 de la loi s’occupe des contraventions dans le sens technique de ce mot, c’est-à-dire tel qu'il est fixé par l’art. I du Code pénal (*).

Que faut-il penser en théorie de lu disposition de l'art. 9 de la loi? Faut-il approuver la distinction établie par ses auteurs entre les crimes et délits d’une part et les contraventions d’autre part ? On a combattu cette distinction comme inconséquente et comme impliquant la condamnation de tout le système de la loi. On reconnaît, dit-on, que les tribunaux de police présentent des garanties suffisantes pour une bonne administration de la justice, et l'on se montre défiant à l'égard des tribunaux correctionnels et des Cours d'assises. On a formulé une deuxième objection contre cette séparation établie entre les crimes et les délits d’une part et les contraventions d'autre part. Un ministre pourra, dit-on, être actuellement condamné par un juge de paix à cinq jours de prison, et d’après le nouveau Code pénal à sept jours, comme coupable d’une contravention, mais il sera défendu à un tribunal correctionnel, c’est-à-dire à un tribunal supérieur en rang à la justice de paix de le condamner pour un

(!) Art. 9 de la loi de 180».

(2) Annales parlementaire s } 1864-1865. MM. Lelièvre et Dncora, p. 1020.

délit de chasse par exemple, à une amende ; il faudra dans ce dernier cas, réunir la Cour de cassation, de sorle que le ministre devra être traduit devant la juridiction la plus élevée du pays, pour entendre prononcer contre lui une amende correctionnelle, alors qu’un simple juge de paix pourra lui appliquer cinq ou sept jours de prison (0. Ni l’une ni l’autre objection n’est fondée. Les auteurs de la loi belge de 1865 ont suivi la règle établie par l’art. 479 du Code d'instruction criminelle et par l’art. 10 de la loi du 20 avril 1810 sur l'organisation judiciaire. En vertu de ce dernier article, les magistrats ne sont justiciables d’un tribunal d’exception, à savoir de la Chambre civile de la Cour d'appel, qu’à raison des délits dont ils se sont rendus coupables ; les tribunaux de police connaissent au contraire des contraventions qui leur sont imputées. En théorie, cette disposition se justifie facilement. La procédure et le jugement devant la Cour de cassation sont toujours entourés d'un grand éclat cl de beaucoup de retentissement ; dès lors il ne fallait pas soumettre à un débat aussi solennel un ministre à raison de faits dépourvus de toute gravité. On peut même ajouter que lorsqu'il s’agit d'infliger au ministre une pénalité minime, des tribunaux de répression ordinaires présentent des garanties suffisantes, absolument comme les tribunaux civils ordinaires lorsqu'il s'agit du jugement de contestations entre un ministre et des particuliers. A cause de la légèreté de la peine à appliquer, il est peu à supposer que l'indépendance du juge ordinaire puisse être menacée. Enfin il ne fallait pas dans ces cas porter atteinte a la prérogative royale; il n'existait aucun motif pour empêcher le Roi de faire grâce au ministre, de condamnations que le Congrès n'a pu avoir raisonnablement en vue en portant l’art. 91 de la Constitution ( 2 ).

TITRE f. — DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MINISTRES. 209

Le second argument qu'on nous oppose, bien que parfaitement exact en lui-mème n’est pas concluant contre le système de la loi. Pour apprécier la raison d'étre d’une distinction, il faut nécessairement se placer à un point de vue général et non pas s’emparer, pour en faire la critique, de quelques cas particuliers et exceptionnels. Le législateur est nécessairement forcé de procéder par des dispositions générales ; il doit édicter des règles pour toute une catégorie de faits. S’il voulait s'occuper de chaque infraction en particulier, il n’en finirait jamais ; il ne peut considérer que les diverses catégories d’infractions. D’ailleurs le reproche fait ù la loi de 1 865 s'applique également à celle de 1810 sur l’organisation judiciaire ; toutes deux présentent la même anomalie , résultat naturel de la slrietc et rigoureuse distinction qu’elles établissent entre les crimes, les délits et les contraventions (*).