DES CAS DE RESPONSABILITÉ

§ I. — Observations yênèralvs.

La question «le savoir jusqu'à quel point le ministre est obligé de réparer le dommage causé par son fait ou par sa négligence, ne peut être soulevée que lorsque le préjudice a sa source dans la gestion ministérielle. Le ministre reste évidemment soumis au droit commun en ce qui concerne l’obligation d'indemniser la parlic lésée, lorsque le dommage résulte d'un crime, d'un délit ou d'un quasi délit ordinaire ; cor alors la qualité de ministre est complètement étrangère au fait illicite et dommageable, et parlant ne peut motiver aucune exception aux principes généraux. Les articles 1582 et suivants du ('.ode civil sont donc applicables à l'cspccc dans toute leur rigueur, cl particulièrement le ministre répond non-seulement de son dol, mais encore d'une simple faute.

Autre chose est de savoir quelles sont les conditions de la responsabilité civile du ministre, quand le dommage a été causé dans l’exercice des fonctions ministérielles? Tout d’abord, il importe de préciser la nature de l'examen auquel nous allons nous livrer,

et île fixer le caractère général île la loi dont le Congrès a imposé la confection au législateur, en déclarant dans l'article 90 § 2 de la Constitution qu'une loi déterminera les cas de responsabilité, c’està-dire les cas de responsabilité, soit criminelle, soit civile! 1 ). D’après quel plan celle loi doil-cllc être rédigée? Doit-elle contenir une énumération des divers cas particuliers de responsabilité civile ou se bornera consacrer quelques règles générales? Ici, comme pour la responsabilité pénale! 2 ), tout système «le spécification doit être écarté. D’abord, ce procédé est essentiellement défectueux. Il est évident en effet qu’une énumération complète des divers cas de responsabilité est radicalement impossible. Quoi qu’on fasse pour éviter cet écueil, des cas particuliers échapperont toujours à l’attention et aux investigations «lu l« ; gislatcur, et alors non-seulement l’énumération faite serait inutile, mais en outre on donnerait naissance à une argumentation à contrario pour restreindre la responsabilité civile aux seuls cas prévus par la loi. D’ailleurs, le but qu’on se propose d’atteindre, le sera pleinement par l’énonciation de qucl(|ucs principes généraux, lesquels embrasseront sinon directement, au moins indirectement tous les cas qu’il importe de prévoir. Le Code civil a appliqué le même procédé dans les articles 1582 et suivants, et ee système n’a jamais donné lieu dans la pratique a des inconvénients sérieux l 3 4 ). Le Code de procédure civile a réglé d’après le même principe, la matière de la prise à partie contre les magistrats en se contentant de décider que ceux-ci pourront être pris à partie pour dol, fraude, concussion, déni «le justice etc.!*).

Ainsi, pour satisfaire nu voeu du Congrès par rapport à la

(1) itimaffi par/fnAitairei, 1861-1862. H. Ttsci, p. 1!>90; M.Faèbe-Oiuus, p. 1407.

(2) Voir p. 80.

(3) Toutes les législations civiles raodrrncs ont suivi la même voie et renoncé à une $|»ériflcatioii impossible et inutile, à l’exception du Code prussien, lequel ne consacre pas moins de I3tl articles à énumérer les cas ordinaires de responsabilité civile.

(4) Art. 503 C. Pr. civ.

TITRE II. — DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES. 2i7

responsabilité civile du ministre, il suflira de tracer quelques règles nettes et claires dont le juge sera chargé de faire l'application (0.

§ 2. Principes fondamentaux.

Tel étant notre point de départ, nous nous poserons la question de savoir s'il faut maintenir à l’égard des ministres agissant dans l'exercice de leurs fonctions, la disposition absolue de l’article 1582 du Gode civil, qui oblige celui qui a causé un dommage par simple faute à le réparer.

La Chambre des Représentants de Belgique a consacré de longues séances à la discussion de celte question. I n arrélé royal en dale du 21 mai 1861, avait admis le lieutenant-colonel Ilayez à faire valoir ses droits à la pension de retraite. Postérieurement à celte date, le ministre de la guerre prit à l'égard «le cet oflicier supérieur, diverses mesures disciplinaires. Leur application u'eut fait surgir aucune difliculté, si le liculcnantcolonel Ilayez devait , à l'époque où elles furent prises , être considéré comme ayant encore gardé sa qualité d'officier. .Mais M. Ilayez soutenant qu’il avait cessé de faire partie de l'armée à partir du jour où il avait été admis à faire valoir ses droits à la pension , refusa d’obtempérer aux ordres reçus. Différents moyens de coercition furent employés; le lieutenant-colonel Ilayez fut meme, en vertu du pouvoir disciplinaire du ministre de la guerre, détenu et emprisonné à la citadelle de Diest. Si M. Ilayez était encore officier, la mesure était légale; s’il ne l'était plus, il y avait eu arrestation illégale. Ce fut dans ce dernier sens que se décida la Cour militaire ( 1 2 ) et son arrêt fut confirmé par un

(1) Annule* parlementaires, 1801-1802, MM. Vas Himbuxk, p. IÜ08 et Ttscii, p. 1309. — Laquas», p. 4CI3. Cf. Mohl, p. 127-129. Loi Suisse du 9 décembre 1830, art. 7.

(2) Arrêt du 27 janvier 1802.

248 TITRE ÏI. — DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES, arrêt de la Cour de cassation 0). A la suite de ces deux décisions, M. I lavez demanda aux Chambres par une pétition du ! 1 avril 18G2, de mettre le ministre en accusation et de lui permettre en meme temps d'intenter une action en dommages et intérêts contre le ministre. La première partie de la requête ne fut pas discutée; il n’en fut pas de même de l’autre. MM. de Gotlal et Gohlet, usant de leur initiative parlementaire, présentèrent une proposition de loi sur laquelle nous reviendrons plus loin et dont voici le contenu :

Art. I". L'action en dommages et intérêts contre un ministre pour faits de son administration, sera portée devant les tribunaux civils ordinaires.

Art. 2. Cette action ne pourrait être introduite sans l’autorisation préalable de la Chambre des Représentants.

Art. 3. Elle devra être intentée dans les six mois, à compter du jour où l'autorisation a été accordée.

Art. 4. La présente loi sera obligatoire le lendemain de sa promulgation (2).

Une longue discussion s'engagea sur la prise en considération de cette proposition, et on fut naturellement amené à se demander si le fait imputé au ministre cnlrainait une responsabilité civile et à s’occuper des conditions memes de celte responsabilité. Les opinions les plus contradictoires furent soutenues à ce sujet au sein de la Chambre des Représentants. C'était, comme on le verra bientôt dans l'article 1382 du Code civil que se trouvait toute la difficulté^).

Abandonnons le cas particulier qui donna naissance à cette

(1) Arrêt du 2!i mars 181)2.

(2) Annales parlementaire*, 18(11-1802, p. 149.").

(3) Annales parlementaires, p. 1489 - 1 12. Le projet de loi de MM. De Gottal et Gnlilet fut renvoyé aux sériions et donna lieu à un fort remarquable rapport de M. Défié, (Annales parlementaires , 1802-180.). Document», p. 747 et $q.). (Sur le» circonstances de l’aifaire llayrz, Cf. le rapport, p. 6 cl 7).

discussion et envisageons la question à un point de vue plus général. Nous pensons que pour décider si Pari. 1582 du Code civil est applicable aux ministres à raison des faits de leur administration, il faut distinguer entre l’erreur de droit et la faute purement matérielle. Le ministre ne répond pas indistinctement de la première, lundis qu'il reste tenu de la seconde conformément aux principes généraux.

En ce qui concerne l’erreur de droit, il convient à notre avis d'adopter la règle suivante : le ministre qui, dans l’exercice de ses fondions, fait une fausse application de la loi et cause par lu un dommage A autrui, est tenu de le réparer, à moins que son erreur ne soit excusable. L’erreur doit être réputée excusable, toutes les fois qu’à l'appui de son interprétation le ministre peut invoquer des motifs sérieux et importants, bien qu’en définitive il faille les considérer comme non concluants(l).

Quelque simple et quelque naturelle que paraisse cette théorie, elle a été combattue à deux points de vue opposés (*). Les uns, s’en tenant aveuglement à la lettre de l'art. 1582 C. civ., considèrent tout erreur de droit commise par le ministre, comme donnant lieu à une responsabilité civile vis-à-vis de la partie lésée (3). D'autres, rompant complètement avec les principes généraux, déclarent qu'un ministre ne peut être civilement responsable que pour autant que le fait dommageable constitue un crime ou un délit, c’est-à-dire que pour autant qu’il ail été posé dans une intention criminelle^).

(1) La règle que nous proposons d'établir ici, est absolument la même que celle que nous avons admise pour la responsabilité criminelle (p. 87, 92, 122 et sq.).

(2) Annale* parlementai rn, 1801- 1802, p. 1489-1312.

(5) Annale* parlementaire», MM. Vax IIcmbeek, p. 1308-1309; Glillerv, p. 1511- 1312; i>e Gottal, p. 1(90; Vas Ovmloop, p. 1301-1303.

(i) Annule» parlementaire», 1801-1802. MM. Faèae-OMAX, p. 1490-1497 et Tksgh, p. 1300. — Iles! vrai que nous établissons la même assimilation entre les deux res-

.Nous croyons que noire doctrine csl fondée en raison, conforme à la Constitution et qu'elle est en même temps un corollaire naturel et nécessaire de tout notre système de législation.

Elle est fondée en raison : il résulte de l’essence même des fonctions ministérielles que ceux qui les exercent, ne peuvent être rendus responsables d’une simple erreur de droit. Chaque jour le ministre est tenu par la nature même de ses fonctions de faire l'application d’une disposition de la loi, de se prononcer sur la légalité ou l'illégalité d*un acte. Or, l'interprétation de la loi fait naître souvent des questions délicates et difficiles ; le ministre est donc fatalement exposé à se trouver quelquefois en désaccord avec les tribunaux, quelque soit au reste le talent et le zèle qu’il apporte à conformer $cs actes aux prescriptions de la loi. Il csl, on le comprend facilement, impossible de rendre le ministre responsable de ce désaccord, alors que les cours et les tribunaux rendent tous les jours des arrêts contradictoires et que la doctrine n’est pas moins partagée que la jurisprudence sur une foule de questions. De plus, la Constitution, en instituant des Cours d'appel et une Cour de cassation chargées de réviser ou d'annuler les décisions des juridictions inférieures, n 'a-t-elle pas reconnu que la justice, dont la mission consiste cependant essentiellement dans la stricte cl rigoureuse application de la loi, pourrait néanmoins se tromper? Nous trouvons très naturels, ces dissentiments dont nous sommes les témoins journaliers ; personne ne songe à les reprocher aux tribunaux ; on voudrait cependant, quand ils éclatent entre le gouvernement et le pouvoir judiciaire, en faire un grief au ministre : on voudrait, sous peine de dommages et intérêts, imposer au ministre l'obligation d’être toujours du même avis que le premier

ponsobilités pénale el civile; mais ne perdons pas de vue que dans notre système, les ministres peuvent délinquer par faute comme par dol (p. 87-92), tandis que dans celle seconde théorie bien différente de la nôtre, tout crime ou délit suppose une intention criminelle, et partant toute responsabilité civile impliquerait la même condition, ce que nous ne pouvons admettre. Cf. le rapport de M. Dcfré, p. 2-3, p. 8.

tribunal venu, statuant sur le même objet, line pareille théorie est insoutenable; non-seulement elle froisse tous les prineipes de la raison et de la justice, mais en outre, si elle devait prévaloir, elle nuirait aux intérêts véritables de l'Etat : car elle entraverait l'action du pouvoir exécutif en détournant ses organes responsables des mesures les plus utiles et les plus indispensables, de crainte -de provoquer une nouvelle série d'actions en réparation civiled).

.Nous admettons donc qu'il est impossible d'imputer à un ministre une simple erreur de droit ; c’est la seule concession que nous pourrons admettre. La responsabilité civile n'exige ni une intention méchante ou frauduleuse, ni un dol proprement dit. Toute erreur de droit qui n'est pas excusable d'après les circonstances, peut donner lieu à une réparation civile, et l'erreur doit être considérée comme inexcusable toutes les fois que l’interprétation erronée adoptée par le ministre, n'était pas corroborée par des considérations importantes et d’une valeur réelle. Ce n'est pas en effet imposer une obligation trop lourde au ministre que de l’obliger à répondre vis-à-vis de la partie lésée non-seulement de son dol et de sa fraude, mais encore de toute fausse interprétation de la loi qui ne résiste pas à un examen sérieux. Quand le ministre ne peut citer pour justifier ses actes aucun motif sérieux, aucun motif important, la mesure illégale doit nécessairement être attribuée à son impéritie, à une inattention coupable, vôir même à une volonté criminelle; on comprend facilement que ces circonstances sont parfaitement de nature à justifier une réparation civile. Aucune raison d'Etat, aucune nécessité d'administration

(I) Ajoutons que peu de personnes sc résoudraient a accepter une pareille responsabilité, de sorte que le choix du Roi, déjà très-limité aujourd’hui quant au choix des ministres, sernit encore considérablement restreint. Cf. Annale* jtarlemenlaire* , 18(11-18412. M. Fhksk-0«iux, p. I4ÎMM497. Cf. p. 133. En faveur d’une modification de In règle générale de l'art. I.X82 du Code civil, voir encore le rapport de M. Defré, p. 2-3, p. 8, p. 12-15.

ne réclame qu'on protège dans ce cas le fonctionnaire public. Rien n’est plus facile pour un chef de département ministériel que de s'abstenir des actes dont il connaît l'illégalité et de ceux dont aucune considération de quelque valeur ne peut excuser ni couvrir l'illégalité ; rien n’est donc plus juste que de soumettre le ministre qui a commis de semblables actes, à une responsabilité civile.

Ce système n’est pas contraire à la Constitution. On nous oppose, il est vrai, l’art. 134 en faisant observer que cette disposition suppose comme condition essentielle «le la responsabilité civile, un crime ou un délit (0. Nous pourrions nous contenter de répondre que, dans notre théorie aussi, la responsabilité civile du ministre pour faits relatifs à son administration, se confond avec la responsabilité pénale, en d’autre termes que le ministre n'est tenu à des dommages et intérêts que quand le fait préjudiciable est en même temps incriminé par la loi ; mais pour qu'un acte du ministre soit passible d’une peine, un dol n’est pas nécessaire ; le ministre peut encourir une peine à raison d'une fausse application de la loi, du moment que son erreur n’est pas excusée par les circonstances^). Or, nous lui imposons une responsabilité civile précisément dans la même hypothèse et sous les mêmes conditions. Au surplus, on ne peut se prévaloir contre nous de l'art. 134, par le motif que celle disposition est complètement étrangère à la responsabilité civile du ministre, et quelle concerne exclusivement l’application de la peine. Cela résulte à l'évidence du même texte de cet article : Jusqu’à ce qu’il y ait été pourvu par une loi , la Chambre des Représentants aura un pouvoir discrétionnaire pour accuser un ministre , et la Cour de cassation pour le juger en caractérisant le délit et en détermi-

(1) Annule» parlementaire » , I8til-I8ti2. MM. Fbère-Oma*, |>. 1497 cl Tescn, p. 1309.

(2) Voir p. 87, 122.

uant la peine. Toute celle terminologie ne peut s'appliquer à l'action civile, Celle-ci a pour but non pas l'application de la peine , mais l'obtention de dommages cl intérêts. Celle action a pour cause et pour fondement non pas le délit considéré en soi, c'est-à-dire comme fait punissable, niais le délit envisagé comme fait dommageable, ou le fait dommageable iui-méme (0.

On nous oppose encore un document important résultant des discussions du Congrès national, à savoir le projet de décret sur la responsabilité ministérielle présenté par M. de Brouckcrc. Ce projet , dans son treiziéme article, portail : « Immédiate- « ment après la clèlurc des débats le président posera les ■ trois questions suivantes : I" Tel acte est-il coupable? 2" l’ac- « cusé en est-il l’auteur? 3” l’accusé a-t-il été de mauvaise foi? » Ainsi, dit-on, dans la pensée de M. de Brouekere, la responsabilité civile suppose un crime ou un délit, et la mauvaise foi du ministre^). Cet argument est sans valeur, parce que l'article du projet que l’on invoque avait pour but unique de régler la responsabilité criminelle du ministre ; il est par conséquent étranger à l’exercice des droits de la partie lésée; dans tout le projet, il n’est pas, en effet, question une seule fois de la réparation civile (•’).

Cette théorie est loin d’être en opposition avec notre système de législation sur la responsabilité civile des fonctionnaires publies.

(1) Hais, Cour» de droit criminel, I. I, n» 419. — On dira peut-être que, d'après celte interprétation, il y a une lacune dans l'art. 134 de la Constitution, puisque cette disposition ne règle l'état provisoire créé par Part. 90, $ 2, que par rapport à la responsabilité pénale sans sc préoccuper de l'action civile. Mais le pouvoir discrétionnaire que l'art. 134 attribue expressément à la Chambre des Représentants pour l’action publique, cette Chambre l’a virtuellement pour l'action civile en vertu de son droit d’autoriser les poursuites, droit que l'art. 90 ne subordonne à aucune condition.

(2) Annal et parlementaires, 1861-1802. M. Tesch, p. 1309.

(3) Telle est aussi l’opinion de M. Defré (Annale» parlementaire », 1862-1803, Rapport de M. Depaé, p. 8). Au reste ce projet est loin de refléter dans toutes ses dispositions la pensée du Congrès national, comme nous avons déjà eu l’occasion de le faire remarquer (p. 83).

Le Code de procédure civile organise la prise à parlie contre les juges : il détermine les cas dans lesquels celle-ci peut avoir lieu ; or, il ne l’autorise que pour fraude, dol, concussion, déni de justice et lorsque la loi prononce expressément la prise à partie, ou déclare les juges responsables à peine de dommages el inlérùtsO). Eu régie générale donc, l'imputation d'une simple faute ne suflil point pour permettre la prise à partie contre les juges. On n’a jamais songé à rendre le juge d'instruction civilement responsable des simples erreurs qu'il pourrait commettre dans l'exercice de ses fonctions. Si l'innooence de l'inculpé est reconnue, celui-ci pourra-t-il réclamer des dommages el intérêts contre le magistral qui l’aura fait arrêter, détenir, mettre au secret et exposer à un débat public? Non, évidemment non. Sans doute rien ne s'opposerait à ce qu’une loi rendit la société elle-même responsable des erreurs de la justice; mais faire retomber celle responsabilité sur celui qui a cru ne remplir que son devoir cl obéir à la loi, sur celui que la nature même de ses fonctions expose presque fatalement à se tromper quelquefois, ce serait nonseulement une iniquité flagrante, mais en créant ainsi au juge d'instruction une position insoutenable, on prendrait en outre une mesure funeste pour la poursuite et la répression des infractions, on paralyserait l'action de la justice (*).

D'un autre côté, ce serait une grave erreur de croire que la loi couvre les fonctionnaires publics, qui par leur faute, ont causé des dommages aux particuliers. Tout au contraire, des dispositions nombreuses et formelles , appliquant le principe général des articles 1382 cl 1383 du Code civil, obligent à la réparation du dom-

(1) Art. 303 et suiv. C. Pr. civ.

(2) Annotât parlementairtt, <861-1802. M. Tescii, p. 1300. ; M. Fiiu-Own, p. U96-U07. D’ailleurs le juge d'instruction ne peut, sauf le cas de flagrant délit, commencer une information, ni décerner de mandats, sans avoir été requis par le procureur du Roi d’informer.

mage résultant de leur faute, les conservateurs des hypothèques 0), les notaires (2), les olïieiers de l’État civil (3), les greffiers (<), les huissiers (3), et les avoués (6). Les juges (7) et les officiers du ministère public M eux- mêmes sont soumis a cette responsabilité dans les cas spécialement déterminés par la loi. Aussi /acharne pose-t-il avec raison la règle générale que les dispositions des articles IÔ82 et 1583 du Ouïe civil, doivent être appliquées, sauf les modifications résultant de dispositions spéciales, aux fautes que les fonctionnaires publics et les officiers ministériels commettent dans l'exercice de leurs fonctions, en n'aecoinplissanl que d'une manière irrégulière les obligations légales qui leur sont imposées (9).

Les législations étrangères sur la responsabilité ministérielle sont aussi loin d'étre défavorables à notre opinion. Il est vrai qu'aucune loi, qu'aucune constitution étrangère ne renferme des dispositions spéciales sur la réparation du dommage causé par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions ; mais dans un grand nombre de pays, l'application de la peine ne dépend aucunement de l'intention criminelle de l’agent , et un délit donne incontestablement naissance à l'action civile de la partie lésée.

Nous nous sommes occupés jusqu'ici du dommage causé par le ministre à la suite d'une fausse application de la loi ; mais le

(1) Art. 2108, 2197, 2198, 2199, 2202 et 2203 C. civ. Cf. loi hypothécaire belge, art. 128, 130, 132, 133.

(2) Loi du 23 ventôse an XI, art. 6, 10, 18, 68 ; art. 2063 C. C.

(3) Art. 31 et 32 C. C.

(4) Art. 2063 C. c.; art. 164 et 413 C. Inst. cr. ; art. 244; C. Pr. civ.

(3) Décret du 14 juin 1813, art. 43, 44 et 43. C. Pr. civ., art. 1031.

(6) C. Pr. civ., art. 1031.

(7) Art. 303 *"• **, C. Pr. civ.; art. 13, C. Pr. civ.; art. 77, 112, 164, 413, C. Inst. cr. ; art. 4, C. C., combiné avec l’art. 306 C. Pr. civ.

(8) C. Inst. crim. art. 112.271, 413. Remarquez cependant que cette dernière disposition exige une faute trit-gravr.

(9) ZkciiARi.E, édition Aubry et Rau . Court de droit civil français, 3* édition,!. III, p. 848, Ç 446.

ministre peut également dans l'exercice de scs fonctions, se rendre coupable d'une faute qui a sa source non pas dans une dispo- (

silion douteuse de la loi, mais dans un défaut de vigilance , |

dans une négligence purement matérielle. Si, dans le premier cas, le principe de l'art. 1382 du Code civil doit recevoir une modi- l

liealion importante, cet article s'applique au contraire en tous points aux fautes matérielles commises par le ministre. C'est que dans cette dernière hypothèse, il ne s’agit pas de faire l'application d’un texte de loi plus ou moins douteux ; la loi est formelle, mais le ministre a négligé de l’observer. Or, si malgré sa sa haute position, un chef de département ministériel peut se tromper quand un eas douteux se présente à son examen , si la loi peut lui accorder une excuse quand il viole un devoir qui lui est inconnu, rien ne peut le justifier quand il manque par négligence à une prescription formelle du législateur (•). Les droits de l’État et des citoyens doivent être protégés non seule- |

ment contre la mauvaise foi du pouvoir, mais encore contre sa |

négligence. Que deviendraient nos garanties constitutionnelles, si un ministre pouvait impunément les fouler aux pieds par impéritie ou par défaut de zèle! D'ailleurs la loi impose une pareille exaeli- I

tude, purement matérielle à tous les fonctionnaires publies cl particulièrement aux conservateurs des hypothèques, aux notaires, aux officiers de l’état civil, aux greffiers, aux avoués et aux huissiers. Tous sont passibles de dommages cl intérêts si, par leur faute, ils causent du dommage à autrui 0*'. L’intérêt publie commande même d'une manière spéciale de soumettre sous ce rapport les ministres à la responsabilité commune; plus que personne, ils doivent consacrer leur activité et leur intelligence à l’accomplissement des devoirs que leur impose leur charge. C'est à eux qu'est confié la défense des intérêts publics les plus graves

(1) Saul bien entendu l'hypothèse d’une impossibilité physique (p. 120).

(2) Voir p. 257 ; Cf. p. 00 et 91.

et les plus sacrés. On a remis entre leurs mains le pouvoir pour qu’ils puissent sauvegarder et défendre les droits constitutionnels des citoyens. Si, par une négligence, coupable ou non, peu importe, ils violent eux-mèmes les droits qu’ils sont tenus de faire respecter par tous, la raison et l'intérêt publie réclament qu’ils soient rendus responsables. Quand les ministres oublient quels sont leurs devoirs, ils sont aussi coupables que les fonctionnaires auxquels la loi confie la protection d’intéréts moins importants ou même purement secondaires. Aucun motif ne peut réclamer ici une dérogation au droit commun : celte responsabilité ne peut être inapplicable et injuste quand elle s'adresse aux ministres, alors qu’elle est reconnue juste et applicable si tous les autres fonctionnaires publies placés dans les mêmes conditions.

Il nous reste à répondre à une observation très sérieuse qu’on pourrait élever contre l’ensemble de notre système. Celui-ci confond, dit-on, la responsabilité civile et la responsabilité pénale du ministre : l'obligation de réparer le dommage causé lie peut résulter que d’un crime ou d'un délit (•>. Or la disposition finale île l'art, loi de la Constitution suppose clairement que l'action civile peut être exercée isolément, c’est-à-dire sans que la Chambre des Représentants doive prononcer la mise en accusation du ministre: v" Une loi déterminera le mode de procéder , soit sur l'accusation admise par la Chambre des Représentants, soit sur la poursuite des parties (2). Cette objection n’est que spécieuse : en effet, la Chambre des Représentants, investie du droit d’accuser les ministres, doit consulter dans l'accomplissement de cette mission nonseulement le droit strict, mais en outre l’équité et l’intérêt de

(1) Pages 1)2, 03, 122, 232 et sq. Celte dépendance de l'action civile vis-à-vis de l'action publique est consacrée par la législation suisse (loi du 9 décembre 1830, art. 7 comb. avec l'art. 4). Voir dans le même sens Annales parlementaires 1801- 1802. MM. FaKRE-Oaa.ts p. U96, et Tescu, p. 1309.

(2) Annales parlementaires, 1801-1802, M. Vax IIcmbeeck, p. 1308-1309.

l'État (*). Or ccs deux dernières considérations peuvent déterminer la Chambre à ne pas exercer son droit de mise en accusation, sans l'engager en même temps h entraver le droit de la partie lésée. Ainsi, d’après la théorie que nous soutenons, l'action civile peut' être indépendante de l’action publique.

§ III. Applications des principes.

Le dommage causé par le ministre dans l’exercice de ses fonctions peut être le résultat d’un acte positif ou d’une omission. Il est évident que l’application des principes que nous venons d’exposer ne dépend pas de cette distinction ; car il n’existe aucune espèce de motif pour établir une différence entre le dommage causé faciendo et celui causé non facicndo. Aussi l’art. 1383 du Code civil assimile-t-il ces deux hypothèses.

II arrivera très souvent qu’un préjudice sera causé par un fonctionnaire subalterne ; dans ce cas on peut se poser la question de savoir sous quelles conditions la responsabilité civile de l’agent s’étend au ministre. Celui-ei sera tenu île réparer le dommage causé par son subordonné dans trois hypothèses : 1“ s’il ’a laissé commettre le fait illicite par son inférieur sans s’y opposer; 2° s’il a refusé ou négligé de désavouer son inférieur; enfin 3° s’il s’est trouvé dans une ignorance coupable de l’acte projeté par l’agent.

Examinons successivement ecs trois hypothèses :

I. Le ministre qui ne s’est pas opposé à la mesure de son agent est civilement responsable vis-à-vis de la partie lésée, quand il a gardé une inaction coupable, à moins qu’il ne soit tombé dans une erreur excusable par rapport à la légalité de l’acte. Dans ee cas la responsabilité civile du ministre exige donc le concours des conditions suivantes : 1° un fait matériellement contraire à la

TITRE II. - DE LA RESPONSABILITE CIVILE DES MINISTRES. 239 loi; 2° un préjudice causé par cc fait ; 3° une erreur inexcusable sur la légalité de lacté ou un dol, cl 4° une inaction coupable de la part du ministre.

Les deux premières conditions sont évidentes. La nécessité et la légitimité de la troisième ont été établies plus liant (I). Mais quand l'abstention du ministre doit-elle être considérée comme coupable? Pour qu’elle ail ce caractère, il faut avant tout que la mesure projetée par l’inférieur ail été portée à la connaissance du ministre, sinon celui-ci ne (Kiuvait s'y opposer. Il importe peu au reste de quelle manière le ministre ail été averti : l'avertissement est suffisant, alors même qu’il n’aurait rien d’ofliciel, pourvu que d’après les personnes et les circonstances, le ministre ait dû croire à la sincérité de l'information, ce qui est une question de fait abandonnée à l'appréciation des tribunaux. Il faut ensuite, comme second élément de la négligence coupable du ministre, que celui-ci ait pu s'opposer à l’exécution de la mesure dont il avait été dûment averti et qu'il ail négligé de le faire. Il faut donc examiner si, par les moyens dont il disposait, le ministre informé avait le pouvoir d'cmpécher l’exécution de la mesure illégale de l’agent^), e’esl-ùdirc s'il a donné les ordres nécessaires à cet effet et veillé ù leur exécution! 3 ), mais du moment que ces quatre conditions coexistent la responsabilité civile du ministre est juste et nécessaire, bien qu'on ne puisse lui imputer qu'une simple faute, car celle-ci consiste dans la violation d'un devoir formel et certain , et nous avons démontré que dans ce cas, elle doit donner lieu par clleincmc à une responsabilité civile W.

II. Le ministre à l'insu duquel une mesure illégale a été prise par un subordonné, peut être en faute pour ne pas avoir désavoué

(!) P. 2*9, sq.

(2) Particulièrement si le ministre avait encore le temps de s’opposer, s’il avait action sur l’agent.

(3) Cf. supra p. 103 et sq.

(i) P. 236, sq.

2Ü0 TITRE II. — DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES, celui-ci. Eu refusant ou en négligeant île désavouer son inférieur, le ministre s'approprie l'acte illégal cl doit en supporter toutes les conséquences, puisqu'il le perpétue et qu’il le renouvelle en quelque sorte en en maintenant volontairement les effets, alors qu’il est en son pouvoir de les faire cesser. M. Frôre-Orban, ministre des finances , disait avec raison dans la séance du 10 juin I8(>2 à la Chambre des Représentants. ■ Si l'on se « plaignait d'un acte de quelque agent de mon administration, « je ne serais certainement pas reçu à venir répondre : c’est le « directeur général, c'est le secrétaire général, c'est l’inspecteur « ou le contrôleur qui a exécuté cet ordre , qui a donné cet « ordre et je n’ai pas dés lors à m’en préoccuper. Je ne serais • pas écouté si j'émettais une pareille opinion (0. • Mais pour que le défaut de désaveu donne ouverture à l'action civile, il faut non-seulement que le ministre n’ait pas pu croire à la légalité de l’acte posé par l'agent , il faut en outre , comme dans le cas précédent une abstention coupable: ainsi il faut 1“ un fait matériellement contraire à la loi; 2" un dommage qui en est résulté; 3° une erreur inexcusable sur le caractère légal de l’acte, cl 4° une inaction coupable de la part du ministre : tel est le cas où, après avoir été dûment averti, il n’a pas immédiatement désavoué l'agent et employé tous les moyens qui étaient en son pouvoir, pour arrêter l'exécution de la mesure.

III. Mais le ministre peut être pénalement, et ù plus forte raison civilement responsable des actes de scs inférieurs, alors même qu’il n'aurait reçu aucune connaissance officielle ni privée de la mesure projetée par l'agent, du moment que cette ignorance elle-même aurait sa source dans un mépris de ses devoirs et dans une négligence coupable. Indépendamment des considérations développées précédemment 0*), et auxquelles nous nous

(1) Annale» parlementaire», 1861-1862, p. 1508-11106.

(2) Voir page 256.

TITRE II. — DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES. 2RI référons constamment dans celle matière , la loi doit encore prévoir la possibilité qu'un ministre hostile à la Constitution , abandonne à ses inférieurs animés des memes sentiments que lui, le soin de détruire, une à une, toutes les garanties constitutionnelles des ciloycns, sauf à alléguer ensuite son ignorance pour se justifier devant la nation, pour se disculper devant la justice. Au reste, nous le répétons , la responsabilité ministérielle ainsi entendue est non-seulement utile cl nécessaire au maintien do la Constitution; elle est encore parfaitement juste cl équitable : elle ne constituera une charge trop lourde que pour les ministres qui n'ont ni l'inlelligence ni l'activité réclamées par leur haute position et par l'importance de leur mission.

Ce troisième eas de responsabilité, à la différence des deux précédents, offre même ceci de particulier que le ministre ne serait pas admis dans l'espèce à alléguer pour sa justification que l'acte illégal de l’agent a été le résultat d’une erreur excusable. L'excuse qui couvre ici l'agent est étrangère au ministre. Le fait dont la partie lésée se plaint de la part du ministre n'est pas à proprement parler une fausse application de la loi, mais une ignorance coupable de la mesure illégale du subordonné. D’ailleurs comment le ministre pourrait-il soutenir qu'il est tombé dans une erreur excusable par rapport à la légalité d'une mesure qui lui est restée totalement inconnue? line pareille défense n'aurait aucun sens. Il en résulte que dans cette dernière hypothèse, pour que le ministre soit civilement responsable, il suffit de la réunion des conditions suivantes: I" un acte illégal; 2" un dommage causé ; 5° une ignorance coupable chez le ministre, de la mesure projetée par l'agent.

Dans le cas où le ministre est civilement responsable du fait de son agent, la partie lésée peut avoir deux actions : l’une contre le ministre, l'autre contre l'agent physique, celui-ci étant responsable dans les mêmes cas et sous les mêmes conditions que le

262 TITRE II. — DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES, ministre lui-mémc<*). On peut «Jonc se demander avec raison, si, dans ce cas, le ministre condamné à une réparation civile, aura un recours contre son inférieur? L'affirmative est incontestable toutes les fois que les diverses conditions de la responsabilité civile se trouvent réunies à l'égard du subordonné; car alors le ministre a payé à la décharge de l'auteur direct du fait incriminé, et il doit avoir une action récursoirc contre celui-ci, absolument comme les personnes déclarées subsidiairement responsables en vertu de l'art. 1584 du Code civil ont un recours contre les auteurs du fait qui a occasionné le dommage, si le fait est moralement imputable à ees derniers (2). Remarquez toutefois que l’agent physique supportera toujours la condamnation prononcée contre lui, attendu qu'il est personnellement l’auteur du fait dommageable.

Un cas particulier de la responsabilité civile du ministre, est celui prévu par l’art. 116 du Code pénal. Aux termes de cet article, le ministre dont la signature a été surprise dans un but illicite, échappe à toute peine en dénonçant les auteurs de la surprise. C'est avec raison que M. Cambacérès a déclaré au conseil d'Etat lors de la discussion du Code pénal, qu’à son avis cette disposition n 'effaçait que l’infraction à la loi pénale sans couvrir la responsabilité civile. En effet, le ministre qui laisse surprendre sa signature, et qui devient ainsi la cause d’un fait illicite est coupable de faute, à moins que la contrainte à laquelle il a été soumis, n’ait été irrésistible, auquel cas il ne peut y avoir d’imputabilité (3).

Remarquons en terminant cette matière que l'obligation qui incombe au ministre d’indemniser la partie lésée, existe tant à

(1) Wurtemberg (Const. du 25 septembre 181!), § 53, l r p.); Suisse (loi du !) décembre 1850, art. 37).

(2) Cour « de droit civil fronçait de Zacharicr, 3* édit., t. 3, p 556, § U7 . Cf. art. 51 (in fine) C. C. pour les officiers de l'clat-civil.

(3) Locré, Lègitl. t. XV, p. 150, 175 1" colonne; Annalrg parlementaire*, 1861-1862, M. Van IIiubuck, p. 150!).

TITRE II. — DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES. 2tK> 1 egard de l’État que des simples pariieuliers. Le ministre est tenu à une réparation civile envers l'Etat, chaque fois qu'il lèse les interets de celui-ci par une mesure illégale et particulièrement quand il dépasse la somme qui lui est allouée pour les dépenses de son département, à moins qu'une loi postérieure ne valide la dépense (0.

(I) Cf. l'art. 37 du projet de loi présenté aux Etats-Généraux des Pays-Bas en 1835 (voir aussi les art. 58 à 42 eod.).