INTRODUCTION

Cette expression Frumentationes (frumentum Wdare, prœæstare) est employée par divers auteurs (1) pour désigner une institution présentant, à certains égards, la nature et les caractères de - l'assistance publique à Rome. Mais, avant d’entreprendre l'étude détaillée, et aussi complète qu’il nous a été possible de la faire, d’une

institution dont, à notre connaissance, les diverses parties n’ont

jamais été réunies dans un ouvrage général et d'ensemble; nous

avons cru devoir, dans ces préliminaires, discuter l'existence elle-

même d’une assistance publique à Rome, ainsi que les caractères de cette assistance, et montrer quels résultats économiques et autres ont été la suite naturelle et logique des frumentationes ou distributions de ble.

Peut-on dire tout d’abord qu’il existait à Rome une assistance publique dans le sens usuel que l’on attribue à cette expression ? L'Etat romain, royauté, république ou empire, intervenait-il de ses

(1) Marquardt, tome II, pages 108 et suivantes. Romanische staatsverwaltung. | Cf 1

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deniers pour assister ses membres nécessiteux ? A l’origine de Rome, nous n'avons aucunes données sur ce point; l’histoire est muette, et nous adoptons volontiers l'opinion de ceux qui pensent que Rome, à son origine, ne connut point l’assistance donnée aux frais de l'État.

L'assistance, nous dit un savant auteur, consista plus tard à faciliter aux citoyens les moyens de vivre aux dépens des peuples vaincus (1). L’assistance publique, c’est-à-dire la distribution des secours organisés et fournis par l'État, finit par s'établir, non dans un but il est vrai désintéresse et sous l'influence de théories ou de doctrines humanitaires, comme nous le verrons plus loin, mais sous l’impulsion de mobiles tout différents. Ce que nous tenons à constater d'avance, c’est que les deniers publics, c'est-à-dire ceux de l’État romain, l’ærarium populi, étaient la source des frumentationes ou distributions de blé. Produits de l’annone ou d'achats, les distributions n’en étaient pas moins faites aux frais du trésor populaire, et les citoyens qui en jouissaient étaient ainsi réellement assistés aux frais du public ou de l'État tout entier. Le fisc, ou trésor du prince sous l'Empire, participait bien également aux frais de l’assistance à Rome; mais, encore même à cette époque, il est vrai de dire que l'æœrarium contribuait aux dépenses occasionnées par les distributions gratuites de grains (2). Mais si, en fait, l'on pouvait dire, des citoyens jouissant des frumentationes , qu'ils étaient assistés, il ne faudrait pas en conclure que l'État romain leur reconnaissait, par là même, le droit à l'assistance, et si quelques textes des lois romaines semblent militer en faveur de cette opinion, nous espérons cependant pouvoir démontrer qu'a Rome, les principes économiques, joints aux divers motifs qui avaient inspiré les frumentaliones, déniaient à l’homme considéré comme faisant partie d’une société quelconque, aussi bien que comme libre citoyen, le droit d'exiger des secours de ses semblables. En faveur du système qui consisterait à affirmer l’obligation de l'assistance à Rome, l'on pourrait présenter peut-être les arguments suivants : Les lois romaines ordonnaient des distributions mensuelles de blé

(1) Madvig, Etat romain, — Sa constitution et son administration. Voir étude des frumentationes.

(2) L'institution des curatores frumenti dandi ex senatusconsulto en est une preuve.

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et « lege lata de frumento menstrui plebi dividendo ex publico, quod nunquam antea erat factum (1). Ges lois consacraient donc ainsi le droit que devait avoir chaque citoyen à l’assistance.

Mais de ce qu’une loi ordonne ou défende un acte, il ne s'ensuit pas nécessairement qu’elle reconnaisse un droit aux personnes à qui elle s'applique. On nous objectera peut-être alors qu'il résulte d’un ensemble de textes que les frumentationes ou les secours publics devaient être réguliers, perpétuels. Or, la régularité et la perpétuité d'un secours paraît bien faire de ce secours lui-même une obligation : c'est ainsi qu'à Rome et à Constantinople, diverses lois semblaient établir la perpétuité des frumentaliones telles que la loi 2, titre xxrx, livre II du Code Justinien : « Auri staluta quantitas ad coemptionem frumentariam perpetuo sit dedicata, nec liceat cuiquam post administrationem urbicariæ potestatis perceptam, aliquid et eadem summa minuere, vel ad quoscunque alios usus convertere (2). » Et encore la loi 3, titre xvt, de Frumento urbis Constantinopolitanæ : « Sexcentarum undecim auri librarurn quantitas ad coemptionem frumentariam sit perpetuo dedicata, etc... » Ce raisonnement en lui-même a quelque chose de spécieux ; mais on peut y répondre néanmoins assez facilement. De ce qu'une personne, un empereur ou un simple particulier, fasse une libéralité dont les effets, selon sa volonté, devront être perpétuels, s'ensuit-il, par là même, et comme une conséquence logique, que ce donateur ait voulu, par l'extension de sa bienfaisance, reconnaître à ceux qu'il gratifie des droits à sa générosité ? Non : la régularité ni la perpétuité des fuwmentationes ne peuvent servir à en faire une obligation civile pour l'État romain.

Il est cependant au Code Justinien et au Code Théodosien quelques textes qui sembleraient nous indiquer que, dans certains cas néanmoins, les Romains reconnaissaient un véritable droit à l’assistance (3). Nous voulons parler des lois qui ordonnaient aux pro-

(1) Appien, Civilium bellorum, S 24

(2) Cette loi est de l’année 434, et émane des empereurs Théodose et Valentinien.

(3) Code Justinien, titres : De his qui sanguinolentos emtos vel nutriendos acceperint. De infantibus expositis. — Code Théodosien, titre xxvn, livre XI, loi 1: De alimentis quæ inopes parentes de fisco petere debeant. Voir aussi Victor Aurélien, De Cæsare, chapitre XIT: « Nerva puellas puerosque natos parenuibus egeslosis, sumtu publico per Ilaliæ oppida ali jussit. »

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consuls, aux présidents des provinces et aux r'ationales summarum Africæ, de secourir les enfants dont les parents etaient dans l’indigence la plus complète.

Alors il résulte de l'expression même de ces lois, que les empereurs romains consacraient comme une obligation civile le devoir moral de l’assistance. L'on y trouve, en effet, employés les termes de devoirs et d'obligation pour le fisc à prendre soin de ces enfants. D’après le titre xxvir du Code Théodosien, de Alimentis quæ inopes,etc., en vue de détourner les parents du meurtre, de l’exposition ou de la vente de leurs enfants, l’empereur Constantin, dans les années 315 et 322, décrétait que le fisc viendrait en aide à ces parents en leur fournissant des vêtements et des aliments. Cet édit, qui faisait de l’assistance une véritable obligation civile, s’adressait en les termes suivants à un certain Ablavius, président ou gouverneur de province probablement : « Officiumque tuum hæce cura perstringat ut si quis parens offerat subolem quain pro paupertate educare non possit; nec in alimentis nec in veste impertienda tardetur cum educatio nascentis infantiæ moras fevre non possit.» Cette loi, qui devait s'appliquer dans les provinces, et notamment en Afrique (L. Il, eod. titul.), aussi bien qu'à Rome et à Constantinople, prescrivait en principe la distribution de secours aux parents, dans le but de protèger leurs enfants. C'était une protection détournée de l'enfance, analogue à l'institution des enfants assistés de nos jours, et peut-être là pourrions-nous voir à Rome l'obligation de l'assistance reconnue dans une certaine mesure, quoique restreinte à la classe des enfants abandonnés.

… Mais essayons maintenant de montrer, tant par l’étude des principes économiques et de morale des Romains que par les motifs qui ont engendré les frumentationes, qu'à Rome on nereconnût jamais l'assistance comme un droit. Et tout d'abord, quelle était la théorie romaine au sujet de l'assistance? Cicéron, dans son traité de morale, de Officiis, va nous la développer tout entière dans les termes suivants : pour lui la bienfaisance était une vertu et un devoir moral, mais non une obligation civile. L'assistance était facultative et non obligatoire. « Demus necne in nostra potestate est » (livre I, S 15, de Officiis). L'homme n'avait pas le droit d’enlever à son semblabe des secours que celui-ci refusait : « Forsitan quispiam direril : nonne igitur sapiens si fame ipse confi-

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ctatur, abstulerit cibum alleri homini ad nullam rem utili? Minime vero. Non enim mini est vita utilior quam animi talis affeclio neminem ut violem commodi mei gratia (1). » Aussi Cicéron concluait-il qu’une sage politique devait veiller à ce que chacun conservât ce qui lui appartient et à ce qu’il ne fût porté, au nom de l'intérêt public, aucune atteinte aux propriètés privées (2). « In primis aulem videndum erit ei qui rempublicam administrabit, ul suum quisque leneat, neque de bonis privatorum publice deminutio fiat. » Cicéron blâmait aussi les /rumentaliones comme les lois agraires et les lois sur les dettes (3). La bienfaisance pour lui était une vertu et un devoir moral et naturel ; mais vouloir entreprendre sur la proprièté d'autrui pour subvenir à ses besoins ou à ceux des autres, était porter atteinte aux principes mêmes de la sociète des hommes (4). Les motifs qui ont d’ailleurs inspiré l'institution des frumentationes sont encore la preuve la plus convaincante que les lois romaines n’ont jamais entendu en général sanctionner un droit que les théories morales et économiques d'alors n’admettaient pas en principe.

S'il fallait en croire les empereurs, leur but aurait été désintéressé, et les frumentationes ne seraient intervenues exclusivement que dans l'intérêt de ceux qui les recevaient. « Certurmn .habetis, patres conscripli, quantum curarum impendimus pro vestris ac populi commodis, ideoque, etc. (5).» Mais ce n'etait là, selon nous, que le but apparent. Le véritable motif des chefs de la Reépublique et des empereurs, en établissant et en régularisant les frumentationes, n'était qu’un motif d'intérêt particulier. De même que les simples citoyens, par leurs dons ils voulaient s’attirer ainsi l'affection des classes inférieures de la population. Rechercher leur faveur et par là même leur appui, était évidemment le seul souci des gouvernants. L'histoire tout entière de Rome nous montre, en effet, les particuliers comme les fonctionnaires romains toujours

(1) Cicéron, de Officiis, livre I, $ 15.

(2) Ce passage de Cicéron réfute Ia théorie d’une expropriation publique à Rome.

(3) De Officiis, livre II, S 21.

(4) La théorie de Cicéron peut également servir à démontrer le droit de propriété.

(5) Loi 3, titre xv, livre XIV, Code Théodosien. Empereurs Arcadiüs et Honorius : De canone frumentario urbis Romæ.

empressés à briguer l’amitié populaire. Spurius Mélius, par ses largesses et ses distributions gratuites, ne faisait qu'user en simple citoyen du procédé employé légalement par les chefs républicains. « Les maîtres de Rome, en nourrissant une misérable plébécule de comices affamée et paresseuse, #nisera ac jejuna plebecula, la rendaient moins accessible aux machinations des citoyens turbulents qui s’en faisaient une milice à l’occasion, au moyen même des distributions de blé (1). »

Gagner la faveur populaire, empêcher les séditions et les révoltes, tels étaient, à notre avis, les seuls mobiles qui firent instituer, à Rome aussi bien que dans la capitale du Bas-Empire, les distributions de grains. Comptant surtout sur l'appui des citoyens de leurs capitales, les empereurs ne faisaient participer à ces distributions que leurs habitants , et ne laissaient qu’une part très restreinte à ceux qui vivaient en dehors de Rome ou de Byzance.

Les résultats obtenus par les /rumentationes ont été tels que la nature de cette institution avait d'avance permis de les prévoir aux citoyens les plus instruits en même temps que les plus grands politiques de Rome (2). Le premier résultat fut sans doute celui d'attirer à Rome des citoyens habitant l'Italie, espérant y vivre plus facilement que dans leurs provinces (3).

Cereproche, évidemment juste pour les frumentationes à Rome, peut s'appliquer aussi aux subventions qui, à notre époque, sont accordées aux principales villes, et surtout à Paris, comme l’a fait remarquer un savant auteur, M. Serrigny , dans son ouvrage sur le droit public et administratif à Rome, pages 294 et 295, tome premier. Ges subventions, octroyées pour différents travaux ou services à nos plus grandes villes, sont en effet une des causes économiques de l'abandon des campagnes par les ouvriers et les cultivateurs, encouragés à se rendre dans les villes par l’espoir souvent

(1) Dezobry, Rome au siècle d'Auguste, tome III, page 368.

(2) Cicéron, César, Auguste blâmaient les distributions de blé et voulaient les abolir : « Repugnabant boni quod et ab industria plebem ad desidiam avocari putabant, et ærarium exhauriri videbatur. » Cicéron, discours Pro Sextio.

(3) « Præterea propter frumentum quod pauperibus in sola Urbe distribuitur, otiosa et mendica temerariaque plebs eo confluit ex omne Italia. » Appien, livre Il, S 120, Bell. civil.

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déçu d'y obtenir des salaires plus élevés. Si l'agrandissement et l'embellissement de la capitale pouvaient, dans une certaine mesure, résulter des frumentationes, par contre, également, les provinces s'épuisaient à produire pour nourrir cette multitude toujours affamée de Rome. Les remises d'impôts fonciers accordées à diverses reprises à certaines provinces, notamment à la Campanie, en l’année 395 ou 528 (042 jugera devenus déserts et improductifs furent retranchés du cadastre et exemptes d'impôts), suffisent à nous montrer l’état de la propriété provinciale à la suite de ces exactions (1).

Ces malheureuses provinces étaient accablées d'impôts de toute sorte en vue des approvisionnements des capitales, et souvent lorsqu'elles produisaient le plus; c'était alors le moment où Les empereurs les surchargeaient d'impôts nouveaux. L'empereur Aurélien, nous dit son biographe (2), loin de compatir aux souffrances de ses provinces tributaires, se félicitait d’avoir ajouté une once ou un douzième aux distributions faites aux habitants de Rome, au moyen de l'impôt sur l'Égypte. À Rome même les frumentationes ont toujours été un sujet perpétuel de séditions et de révoltes. Le peuple, en effet, exigeait ces distributions comme un droit, et le peu d’abondance des grains comme l'élévation de leur prix étaient souvent l'occasion de troubles graves. C'était un fait assez rare à Rome lorsqu'il ne résultait point de graves événements du défaut d’abondance des grains. Aussi sommes-nous étonnés de voir dans l’histoire romaine que, lorsque Néron, afin de paraître exprimer toute sécurité sur l’abondance des denrées, fit jeter au Tibre le blé gâté, à l’époque de la guerre contre les Parthes, la populace romaine ne fit entendre aucune plainte, et que le prix du blé n’en haussa pas pour cela (3).

Les frumentationes étaient enfin un stimulant à la multiplication des pauvres et un encouragement à la paresse. La plébe, accoutumée à recevoir sa nourriture sans rien faire pour la gagner, perdit toute habitude de travail et devint oisive, famélique et dan-

(1) Les remises d'impôt octroyées par les empereurs étaient une sorte d'assistance générale. Ces remises étaient tantôt faites à des particuliers, à des corporations, à des provinces ou à des vllles.

(2) Vopiseus, in Aureliano, chapitre #7.

(3) Tacite, Annales, livre XV, S 18.