CHAPITRE II

Principales divisions des établissements hospitaliers.

Avant d’étudier les principales divisions auxquelles ces etablissements peuvent donner lieu, nous devons tout d’abord déclarer qu’à côte des établissements publics hospitaliers, il existe aussi des fondations ou établissements privés de bienfaisance. Ces fondation s sont régies par des statuts qui doivent être approuvés par décret. Dans ces institutions, les conventions particulières des fondateurs ont force obligatoire, pourvu que la loi et l'ordre public ne soient pas violés. Lorsque l'établissement privé change de statuts, les nouveaux sont aussi soumis à la nécessité d’une nouvelle approbation.

Le Gouvernement doit se faire un devoir de concilier les égards qui sont dus à ces statuts avec les exigences de l'intérêt général. L'Etat, du reste, a toujours un droit de surveillance sur les êtablissements privés de bienfaisance soumis à son autorisation. Cette autorisation, qui est aussi nécessaire pour conférer la personnalité civile aux établissements de bienfaisance, est générale, ou, en d’autres termes, les établissements privés d'assistance n’ont besoin de nouvelles autorisations pour accomplir les actes de leur vie civile, qu'autant que l'obligation leur en a été expressément imposée.

Les fondations privées, faites ordinairement dans l'intérêt d’une * classe d'individus restreinte, ne sont pas d'utilité générale au même degré qu’un hospice départemental ou communal. Aussi ces institutions sont-elles ordinairement qualifiées d'utilité publique, par Op-

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position avec celles qui ont leur place dans l’organisation administrative et qu'on appelle établissements publics. D'ailleurs , les differences qui séparent les institutions privées de bienfaisance des établissements publics d'assistance sont les mêmes que celles qui distinguent les établissements d’utilité publique des établissements publics.

Une fois reconnues, les fondations privées peuvent recevoir des legs et dons (1). Le décret du 31 juillet 1806 règle l’exercice des droits spéciaux que peuvent se réserver dans la direction des hospices les fondateurs de ces établissements, lorsqu'ils ont été autorisés ou déclarés d’atilité publique (art. 1°, décret de 1806). « Les fondateurs d’hospice qui se sont réservés, par leurs actes de libéralité, le droit de concourir à la direction des établissements qu'ils ont dotés, et d’assister, avec voix délibérative, aux séances de leur administration ou à l'examen et à la vérification des comptes, seront rétablis dans l’exercice de ces droits, pour en jouir concurremment avec les commissions instituées parles lois du 16 vendéemiaire et du 7 frimaire an V (7 octobre et 27 novembre 1796), d’après les règles qui en seront fixées par le ministre de l'intérieur sur une proposition spéciale des préfets et l'avis des commissions instituées par les lois précitées, et à la charge de se conformer aux lois et règlements qui dirigent l’administration actuelle des pauvres et des hospices. »

Ces réserves ne peuvent jamais constituer pour eux ou leurs représentants de droits dérogeant aux règles fondamentales de l'organisation hospitalière (2). Parmi les fondations privées, quelques= unes sont subventionnées par l'État.

Première division des élablissements hospitaliers. — On peut les diviser, selon les différentes classes de personnes qui y sont admises, en hôpitaux , hospices et hôpitaux-hospices ou hôpitaux généraux. Les hôpitaux reçoivent exclusivement des malades; les hospices, des vieillards, des infirmes et des incurables ; les hôpitaux généraux reçoivent à la fois, mais dans. des locaux différents, des malades

(1) Cour de cassation, Chambre des requêtes, 8 avril 1874 ; Sirey, 1874, I, page 258.

(2) Voir Dictionnaire de l'administration française, par M, Maurice Block, 1878, Etabl, hosp.

les infirmes et des vieillards. Les hôptaux généraux ont ête institués par Louis XIV, et leur multiplicité développée par divers édits, entre autres celui de juin 1662.

Deuxième division des établissements hospitaliers. — On peut encore diviser les établissements hospitaliers, suivant la principale source de leurs revenus, en établissements communaux plus particulièrement entretenus aux frais des communes; en établissements départementaux , aux frais des départements; et en établissements zénéraux , aux frais de l'État. Nous consacrerons à cette division les développements qui vont suivre.

En principe, en France, les frais de l’assistance incombent aux communes. La charge est communale. Cette règle date de notre ancien droit : « Ordonnons, dit l'ordonnance de Moulins (1), que les pauvres de chacune ville, bourg et village seront nourris et entretenus par ceux de la ville, bourg ou village dont ils seront natifs et habitans, sans qu’ils puissent vaquer et demander l'aumône ailleurs qu'au lieu duquel ils sont.

» Et à ces fins seront les habitans tenus de contribuer à la nourriture desdits pauvres selon leurs facultez, à la diligence des maires, eschevins, consuls et marguilliers des paroisses. »

La Constitution de 1791, s'inspirant d’une proposition de Mirebeau , adoptée par l’Assemblée Constituante le 2 novembre 1789 et déclarant les biens ecclésiastiques biens nationaux, mais mettant aussi à la charge de la nation les frais du culte et le soulagement des pauvres, la Constitution de 1791, disons-nous, ordonna la création d’un établissement général de secours publics. »

La Convention mit la charge de l'assistance aux frais de l’État, mais depuis la restitution de leurs biens aux hospices, en vertu de la loi du 16 vendémiaire an V, l'assistance est restée en principe communale en France.

La plus grande partie des établissements hospitaliers en France sont communaux, et cela, à double titre, d’après un savant auteur, M. Trolley (2), d'abord : 1° parce qu’ils sont affectés principalement au soulagement des misères de la commune ; 2° parce qu'ils re-

(1) Ordonnance de Moulins, février 1566, Charles IX, chancelier l'Hos-

pital, (2) Trolley, De la hiérarchie administrative, tome IV.

çoivent presque toujours des subventions du budget communal. Les dépenses de secours sont, en effet, communales. Mais bien qu'ils soient dans une certaine dépendance vis à vis des communes et qu'ils aient certains rapports de droit avec elles, les établissements hospitaliers communaux ont néanmoins une personnalité distincte de celle de la commune : « Quoiqu'il ait été créé par la commune, » le département ou l’État, nous dit M. Dufour (1), tout établisse- » ment charitable, du moment qu’il est constituë, a une existence à » lui propre; il forme un être moral, une personne civile capable » de posséder, d'acquérir, de stipuler et de s’obliger. Mais il im- » porte de ne pas perdre de vue que cette individualité, qui lui est » conférée pour rendre son action plus libre et ses ressources plus > abondantes et plus sûres, ne saurait avoir pour effet de l’isoler » absolument de la commune, du département ou de l’État, auquel » il se rattache et par sa création ou par la destination qui lui est » marquée. L’hospice est toujours doté par la commune, le dépar- > tement oul’État, et affecté au service d’un intérêt communal, dé- » partemental ou national. Il y a là une source de rapports qui » peuvent seuls expliquer nombre de règles relatives soit à la » constitution, soit à l'administration des établissements hospita- » liers. »

Bien qu'il appartienne à la commune de secourir ceux de ses membres qui tombent dans l’infortune, il n’y a là aucune obligation d'assistance pour elle. En principe donc, l'assistance est facultative. Quand il existe un hôpital dans une commune, le traitement du malade indigent est obligatoire pour cet hôpital; mais s’il n’en existe pas, elle peut, sans y être nullement obligée, payer un prix de journée à un hôpital voisin pour l'entretien du malade indigent. Les communes n'ont d’obligatoire que le contingent qui leur est assigné par la loi du 5 mai 1869, dans la dépense du service des enfants assistés et des aliénes.

La circonscriplion d’un hospice communal est, en général, la circonscription même de la commune ; mais il arrive souvent qu'une grande ville a plusieurs hospices : dans ce cas, le conseil municipal doit être consulté sur le ressort qu'il convient d’assigner à chacun d'eux.

(1) Dufour, Droit administratif appliqué, v° Assistance, tome TT, page 402.

Les établissements départementaux ont été créés en vue d’assurer le service de l'assistance dans les deux cas où elle est obligatoire en France : nous voulons parler de l’assistance des enfants et des aliénés. Les dépenses relatives à ces deux catégories d'assistance incombent en grande partie aux départements. Nous allons donner ici quelques explications sur ces deux services.

A.—Hospices d'enfants assistés.—L'assistance desenfants dans les hospices, outre son caratère d'obligation pour le département, présente encore d’autres différences avec l'assistance en général. L'assistance de ces enfants est, en effet, permanente et continue. Il s’agit là d’une véritable adoption de la part de l'établissement hospitalier. Les hospices d’enfants assistés reçoivent les enfants trouvés et abandonnés. Les tours, supprimés en 1835, avaient eu pour resultat de faciliter et d'encourager l’abandon des enfants. Une loi du 10 septembre 1790 avait mis en principe l'assistance de ces enfants à la charge des communes et des départements. Le décret du 19 janvier 1811, portant réglementation des hospices dépositaires des enfants assistés, « mettait ces dépenses peu équitablement à la charge des hospices dépositaires, en leur imposant un malaise regrettable (1). » La loi du 5 mai 1869 est venue répondre aux réclamations des conseils généraux sur ce point. Nous allons analyser brièvement les principales dispositions de cette loi. Les dépenses relatives au service des enfants assistés sont divisées en deux classes : les dépenses extérieures et les dépenses intérieures. En principe, ce serait le budget départemental qui devrait les supporter entièrement ; mais laloi de 1869 n’en laisse à sa charge que la plus grande partie. Les hospices, les communes et l'Etat interviennent aussi de leurs propres deniers. Les hospices doivent consacrer aux enfants assistés le montant intégral des fondations, dons et legs faits en faveur de ce service. Il a êté jugé qu'un testateur pouvait, en gratifiant un établissement hospitalier qui reçoit des enfants assistés, limiter l'effet de sa générosité aux enfants élevés dans l’hospice. Quand il est prouvé que telle était l'intention du testateur, on doit attribuer à l’hospice le legs entier sans autoriser le département à le revendiquer (2), de même qu’il ne lui est pas permis également

(1) M. Ducrocq, Droit administratif, tome IT, page 724, n° 1158. (2) Cour de cassation, 19 février 1878 ; Sirey, 1878, I, page 301.

de réclamer les libéralités faites sans affectation spéciale à un hospice régulièrement existant.

Le mode de répartition des dépenses des enfants assistés est réglé par la loi du 5 mai 1869. L'État doit supporter la totalité des frais d'inspection et un cinquième des dépenses intérieures; les communes, un cinquième des dépenses extérieures, et le département les quatre cinquièmes restant dans ces deux ordres de dépenses. Cette répartition ne saurait être changée arbitrairement. C’est ainsi qu’une décision du ministre de l’intérieur, affectant aux dépenses des enfants assistés une partie des revenus des hospices, en dehors des termes de la loi de 1869, a été annulée, pour excès de pouvoir, par arrêt du Conseil d'État du 13 juillet 1877. Les enfants assistés participent aux bienfaits de l'instruction gratuite, en vertu de la loi du 16 juin 1881.

Le préfet, d’après d'anciens arrêts du Conseil d'État des 29 août 1834 et 21 juillet 1839, avait le droit de désigner l’hospice dépositaire des enfants assistés. De nos jours encore, la loi de 1869 n'ayant apporté aucune modification sur ce point, l'administration préfectorale a gardé le droit de cette désignation qui engendre certaines obligations pour l'établissement désigné, touchant le personnel, les appropriations matérielles, etc.

Le décret du 19 janvier 1811 crdonnait que les enfants des hospices, âgès de douze aus, mâles eten état de servir, seraient mis à la disposition du ministre de la marine; mais cette mesure n’a jamais été mise à exécution, le ministère de la marine préférant recruter les mousses nécessaires au service de la flotte dans les familles même de ses marins. Il vaut mieux, en effet, procurer une bonne éducation intellectuelle et industrielle à ces enfants qui, généralement, doivent à leur origine et au peu de soin avec lequel ils sont communément élevés une santé débile.

D’après la statistique générale dela France en 1880, lenombre d’enfants assistés par les hospices a diminué, tandis que celui des enfants secourus chez leurs parents augmentait. Ii y a, d’après cette statistique, 70,300 enfants assistés par les hospices et 43,066 enfants secourus à domicile. Aux termes de l’article 7 du décret de 1811, les enfants doivent êlre mis en nourrice aussitôt que faire se pourra. Le département et l’hospice en paient l'entretien, Ce n'est qu'en ças de maladie que ces enfants restent à l’hospice ; généralement ils

sont envoyés à la campagne. Il y a une mortalité effective de 6,21 p. 100 pour ceux traités à la ville, et de 3,51 p. 100 pour ceux traités à la campagne. Mais on a aussi reconnu que ce dernier chiffre de la mortalité des enfants mis en nourrice, soit par les hospices, soit par leurs parents, était plus élevé que le chiffre de la mortalité des enfants élevés dans les familles. Outre le défaut souvent absolu de soins, ces enfants étaient confiès fréquemment à des nourrices indignes, surnommées par le peuple : « les faiseuses d’anges. » Cette triste situation amena la loi du 23 décembre 1874, intitulée : Loi de protection des enfants du bas âge. Cette loi, qui rêglemente les devoirs et les obligations des nourrisseurs, a eu pour but de déveiopper l'institution des enfants assistés à domicile et de prévenir l’accroissement de leur mortalité. D'après le budget de 1884, nous voyons que les dépenses intérieures et les frais d’inspection et de surveillance des enfants assistés s'élèvent à la somme d'un million de francs. L'assistance publique des enfants laisse à combler des lacunes. Aussi la charité privée a-t-elle institué en France plus de 200 orphelinats, répartis en 73 départements (1). B.— Le second cas, avons-nous dit, où l'assistance est départementale et obligatoire, a trait au service des aliénés. Il existe des établissements publics et privés d’aliènés. Chaque département est tenu d’avoir un établissement public spécialement destiné à recevoir et à soigner les aliènés, ou de traiter, à cet effet, avec un établissement public ou privé, soit de ce département, soit d’un autre département (2). Les dépenses relatives aux aliénés indigents sont supportées par le département, les communes et les hospices, dans une certaine proportion, déterminée pour deux catégories de ces personnes morales par l’article 28, titre 11, section 3 de la loi de 1838. Mais la proportion pour laquelle les communes doivent concourir aux dépenses des aliénés indigents n’est pas indiquée par cette loi; aussi le Conseil général, en vertu de la loi du 10 août 1871,

(1) Voir Lecour, La charité à Paris. Une proposition de M. Caze à la Chambre des députés, prise en considération dans la séance du 22 février 1884, proposait de créer un orphelinat national pour les enfants abandonnés ou délaissés.

(2) Le 20 mai 1884, M. Th. Roussel avait déposé un rapport fait par lui au nom de la Commission, relatif aux modifications à apporter aux lois sur le service des aliénés ; ce rapport était suivi d’un projet divisé en 4 titres, et composé de 70 articles,

qui lui permet de statuer définitivement sur la répartition des dépenses des aliènés entre le département et les communes, peut-il, sans commettre un excès de pouvoir, fixer arbitrairement au chiffre qu'il lui plaît la proportion mise à la charge d’une commune dans la dépense totale des aliénés indigents. C’est ce qui résulte d’un arrêt du Conseil d'État du 22 juin 1883, rejetant le recours pour violation de la loi, formé par la ville de Marseille contre la décision du Conseil général des Bouches-du-Rhône, fixant à 72 °/, la part contributive de cette ville dans la dépense du service des aliénés indigents. [1 peut être cependant parfois contraire à l'équité qu’une commune supporte, pour ee service, une charge supérieure à celle du département; mais, en fait, aucun texte n'enlève au Conseil général le droit de fixer à son gré les bases du concours des communes.

Il existe aussi des établissements hospitaliers aux frais de l'État, portant le nom d'Établissements généraux de bienfaisance. Tels sont les Jeunes-Aveugles de Paris, les Quinze-Vingts, les Sourds- Muets de Paris, de Bordeaux et de Chambéry, l’hospice national de Charenton, l’hospice . du Mont-Genèvre, et les asiles nationaux de Vincennes et du Vésinet. Le titre de notre ouvrage ne nous permet pas d'étudier en détail l’organisation et l’administration de ces établissements. Bornons-nous à dire qu'ils constituent des personnes morales distinctes de l'État, et pouvant acquérir, aliéner et recevoir des libéralités, suivant les mêmes règles tracées pour les hospices en général.