CHAPITRE III

De la représentation des établissements hospitaliers.

Généralités. — Les établissements hospitaliers étant des êtres de raison, des êtres fictifs, sont en conséquence incapables de toute manifestation de volonté. Ils n’atteindraient donc pas le but pour lequel ils ont été créés, s’il ne leur avait été donné des reprèsentants. L'État est la seule autorité capable de pourvoir à la représentation des établissements hospitaliers.

Quant aux fondations privées, le fondateur a tous droits pour en régler lui-même la représentation de la façon autorisée par la loi.

L'État, nous l'avons dit, en qualité de représentant de l'intérêt général, a le droit de nommer les administrateurs des hospices ; mais comme, en France, la charge de l’assistance est communale et, par suite, en grande partie aux frais des communes, le législateur a cru devoir accorder à la commune un droit restreint de nomination des membres des commissions administratives des hospices. Les commissions en général sont étrangères au but que l'établissement poursuit. Elles n’ont qu’un rôle principal : administrer le patrimoine de l'hospice.

Ancien droit. — D'après la déclaration de Louis XIV du 12 décembre 1698, contenant règlement sur l'administration des hôpitaux et des maladreries, les établissements hospitaliers étaient administrés par un bureau composé du premier officier de justice du lieu, du procureur du roi, du seigneur, du maire, de l'un des échevins, consuls ou autres ayant pareille fonction, du curé ou de l’un des curés, et d’un certain nombre des principaux bourgeois élus dans une assemblée de notables de la commune. L’évêque présidait de droit le bureau, il pouvait se faire remplacer par un délégué. L'institution d’un trésorier rendant périodiquement des comptes existait aussi alors; et il faut y voir l'origine du receveur des hospices. Les actes de la vie civile des hospices étaient accomplis par un bureau de direction, après une délibération préalable prise dans le bureau d'administration , article 14 de l’édit de 1698. La loi du 16 vendéminaire de l’an V, en reconstituant les administrations hospitalières, remit leur surveillance aux municipalités qui eurent le droit de nommer les cinq administrateurs gratuits et le trésorier rêtribue. Puis la loi du 16 messidor an VII vint exiger l'approbation de l'autorité centrale pour la nomination des commissions administratives des hospices. Ces administrateurs, d’après un décret du 7 germinal an XIII (28 mars 1805), furent nommés par le ministre de l'intérieur. Le droit de nomination passa ensuite aux préfets par l'ordonnance des 6 et 17 février 1818, et cette législation subsista sous l'empire du décret du 23 mars 1852 et de la loi du 21 mai 1873 jusqu’à la loi récente du 5 août 1879. Deux principes contraires se trouvaient en présence lors de la discussion de cette loi. Les commissions seraient-elles élues par les conseils municipaux ou bien nommées par les préfets? La question

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n’a pas êté résolue d’une façon radicale par la loi du 5 août 1879. « Cette loi est seulement venue combiner Le principe d'autorité et le principe électif (1). »

Voici maintenant l’économie de cette loi, relative à la nomination des membres des commissions administratives. Ces commissions se composent du maire, président, et de six membres renouvelables, Quatre sont nommés par le préfet, et deux sont élus par le conseil municipal. Les délégués du conseil municipal suivent le sort de cette assemblée, quant à la durée de leur mandat, Ceux nommés par le préfet Le sont pour quatre ans. Chaque année, la commission se renouvelle par quart, et les membres sortants sont rééligibles, La loi de 1879 nous indique que les causes d'incapacité sont les mêmes que celles contenues dans les lois électorales. A côté du maire, président de la commission et qui a voix prépondérante en cas de partage, la commission nomme un vice-président; en cas d'absence du maire et du vice-président, la présidence appartient au plus ancien des membres présents, ou, à défaut d'ancienneté, au plus âgé. En 1852,on exigeait le serment des administrateurs des hospices; cette formalité n'existe plus de nos jours. L'introduction par la loi de 1873 d’un ministre de chaque culte reconnu à titre de membre de droit au sein des commissions administratives a été abrogée rar la loi de 1879. Les commissions sont dissoutes et leurs membres révoqués par le ministre de l'intérieur (art. 5, loi de 1879). Dans ces cas, la commission est remplacée ou complètée dans le délai d’un mois. Les délégués des conseils municipaux révoqués ne pourront être réélus pendant une année. Dans le cas de dissolution, les membres que le préfet a le droit de nommer le seront cette fois par le ministre de l’intérieur, sur la proposition du préfet.

En général, tous les hospices et hôpitaux situës dans une même ville dépendent d’une seule commission; il n’y a d'exception que pour certains hospices. Les administrateurs doivent avoir leur domicile réel dans le lieu ou siège la commission. Si, par hasard, aucun des membres nommés ne voulait accepter ces fonctions, le ministre de l’intérieur pourrait, par un décret, faire nommer un directeur provisoire. D'après d'anciennes instructions ministérielles,

(1) M. Ducrocq, Droit administratif, tome IT, page 662,

mais que l'esprit de logique et de raison qui les a dictées obligerait encore à suivre, il ne faudrait pas placer plusieurs parents dans la même commission, à moins que le degré de parenté ne fût tres éloigné. Les préfets ne devraient pas nommer comme receverr des hospices des personnes parentes des administrateurs. Il faudrait aussi éviter de choisir comme membres de ces commissions les parents des conseillers de préfecture, de même que les débiteurs, locataires, fournisseurs des hospices ; le motif en est qu'il est nècessaire qu'aucune décision ou délibération des commissions administratives puisse être suspectée.

Peut-on considérer les membres des commissions administratives comme des fonctionnaires agents du gouvernement ? Celte question présentait de l'intérêt avant le décret de 1870 supprimant la garantie administrative qui résultait de l’article 75 de la Constitution de l'an VIII. Elle était généralement résolue dans le sens de la négative (1). Maintenant cette question n’offre plus d'intérêt ; car, d'après le décret de 1870, et d’après le dernier état de la jurisprudence, il est admis que l'autorité judiciaire peut désormais statuer, sans obstacle, sur les crimes, délits et contraventions imputés aux fonctionnaires publics et sur les dommages causés par les fautes desdits fonctionnaires, commises dans l’exercice de leurs fonctions. Mais il faut que ces fautes constituent des faits personnels à l'agent du gouvernement, et l’on réserve à l'autorité administrative l'appréciation préjudiciable de la légalité de l'acte incriminé et l’interprétation des actes administratifs proprement dits (2).

L'administration collective des établissements hospitaliers, telle qu'elle est réglée par la loi de 1879, a été critiquée par certains auteurs qui lui préféreraient un administrateur unique. L'unité d’action, en effet, dit-on, rendrait l'administration plus ferme et moins exposée à subir des influences contraires. On voudrait voir appliquée à tous les établissements hospitaliers de France l’unité de direction qui existe dans l'administration de l'assistance publique à . Paris. Les établissements hospitaliers de Paris sont tous administrés par un directeur unique de l'assistance publique. Le motif qui a

ob Voir en ce sens un arrêt, Cour de cassation, 14 novembre 1850 ; Sirey, 1851, [, page 461.

(2) Voir M, Aucoc, Conférence sur l'administration et le droit administratif, tome Î[,

-ompêché d’etendre cette règle à tous les hospices de France est peut-être la crainte de voir diminuer la source des libéralités qui leur sont faites, s’,1 était donné à ces hospices un caractère plus complètement administratif (1).

Les commissions administratives des hospices ont un double rôle: 1° la gestion du patrimoine des établissements hospitaliers ; 2° l’administration intérieure de ces mêmes établissements. Nous étudierons, en traitant des actes de la vie civile des établissements hospitaliers, la mission dévolue aux commissions administratives relatixvement à la gestion du patrimoine des pauvres. Nous allons seulement, ici, brièvement indiquer en quoi consiste l’administration intérieure des hospices dont sont chargés les membres des commissio:s administratives, et énumérer les divers agents qui concourent à ce service intérieur.

Les commissions administratives prononcent l'admission dans les hôpitaux et les hospices des malades et des infirmes, suivant les conditions exigées pour cette admission. Elles statuent également sur les renvois et les sorties, font les déclarations exigées en cas de décès, etc.

Le personnel des établissements hospitaliers se compose du secretaire de la commission administrative, du recveur des hospices, d’un ou plusieurs économes , de médecins chirurgiens et pharmaciens, de sœurs hospitalières et d'employés divers. Nous n'avons pas ici l'intention d'étudier en détail les fonctions dont sont chargés en particulier les receveurs, secrétaires, etc..., des hospices. Nous nous contenterons de dire que ce personnel tout entier est placé sous la surveillance des commissions administratives. Il est une question cependant qui a donné lieu souvent à discussion. C'est celle de savoir quels doivent être les rapports des congrégations religieuses hospitalières avec les établissements hospitaliers ? Ces rapports sont réglés par les conventions intervenues entre les commissions administratives et lesdites congrégations, et approuvées par les préfets, en vertu de l’article 8, dernier alinéa, de la loi du 7 août 1851. |

Outre le double rôle que nous venons d'attribuer plus haut aux

(1) Voir sur cette question le Dictionnaire de l'économie politique, tome ?, 3° édition, Assistance.

commissions administratives, elles sont investies aussi par la loi de certains droits de famille vis-à-vis des enfants assistés. Nous voulons parler de la tutelle des enfants admis dans les hospices, conférée aux commissions administratives de ces établissements par la loi du 15 pluvidse an XIII. Ces commissions peuvent désigner un de leurs membres pour exercer les fonctions de tuteur. Dans ce cas, les autres membres de la commission administrative forment le conseil de tutelle ou de famille. Quand l’enfant a été placé comme apprenti ou ouvrier dans un lieu éloigné de l’hospice, la commission peut alors, par un simple acte administratif, visé du préfet ou du souspréfet, déférer la tutelle à l'administration de l'hospice du lieu le plus voisin delarésidence del’enfant. Car, de ce qu’un enfant de l'hospice ait pu être confié en qualité de serviteur ou d'ouvrier à un tiers, il n’en résulte pas que celui-ci soit substitué dans la tutelle de cet enfant à la commission administrative. En leur qualité de tuteur, les représentants des hospices veillent à la personne, ainsi qu'à l’éducation physique, professionnelle et morale de ces enfants. Les biens des administrateurs tuteurs ne sont pas grevés d’hypothèque légale à raison de leurs fonctions (art. 5, L. pluviôse an XIII). En effet, la gratuité étant de l'essence des fonctions administratives des hospices, il ne faudrait pas abuser de la complaisance des personnes qui iles exercent, et grever leurs biens d’hypothèques plus ou moins onéreuses. La seule garantie de cette tutelle réside dans la responsabilité et le cautionnement du receveur de l’hospice, chargé de la manutention des deniers et de la gestion des biens appartenant à l'enfant (art. 5, L. pluviôse an XIII).

Les comptes de tutelle sont rendus sans frais sur simple quittance, sous l’approbation du préfet en conseil de préfecture, Les revenus de l'enfant sont perçus jusqu’à sortie par l'établissement hospitalier, mais seulement jusqu’à concurrence des frais d'entretien et de nourriture de l'enfant. L'excédent doit être restitué à l’enfant devenu majeur. Les causes d'extinction de cette tutelle sont en plus grand nombre que pour la tutelle ordinaire. Elle prend fin, en effet : ]° par la majorité; 2° par la mort de l'enfant; 3° par son émancipation. Quand la commission administrative autorise l'émancipation, elle est faite par le membre de la commission délégué comme tuteur qui doit, à cet effet, comparaître devant le juge de paix. L'enfant émancipé reste soumis à la curatelle du receveur de l'hospice. 4° Par son

mariage. Nous pensons avec M. Demolombe (1) que le consentement des commissions administratives ne doit être requis pour le mariage de ces enfants que jusqu’à l’âge de vingt et un ans. On peut, en effet, assimiler les enfants des hospices aux personnes dont il est question dans l’article 160 du Code civii. De plus, il importe de favoriser et même de hâter l'établissement de ces enfants : aussi ce dernier motif nous autoriserait-il à accorder à la commission administrative le droit d’émanciper leurs pupilles dès l’âge de quinze ans (art. 477, CG. civ.). L'article suivant du Code, l’article 478, fixe bien à dix-huit ans l’âge auquel le mineur resté sans père ni mère pourra être émancipé. Mais, outre que, par ces termes, la loi entend parler d’un mineur soumis à la tutelle du conseil de famille par suite de la mort de ses père et mère, nous ne voyons pas de raisons pour refuser aux enfants des hospices le bénéfice d'une émancipation dès l’âge de quinze ans, accordée après examen scrupuleux et attentif des commissions administratives. 5° L’enfant réclamé par ses parents légitimes ou même naturels, s’ils le reconnaissent, sort de l’hospice et est soumis à la tutelle de ses parents en remplacement de la tutelle hospitalière. 6° Enfin, la tutelle des enfants admis dans les hospices cesse lorsque l’enfant devient l’objet d’une tutelle officieuse (art. 361, C. civ.). Mais il peut arriver que la tutelle officieuse prenne fin avant la majorité ou l'émancipation, et cela en cas de mort du tuteur officieux. L'enfant doit-il alors retomber sous la tutelle des hospices? C’est là une question qui ne peut être résolue que selon les circonstances de fait (2). Si le tuteur officieux en mourant a laissé des biens considérables à son pupille, et s’il lui a aussi désigné un tuteur, on devra généralement préférer la tutelle de ce tuteur à celle de l’hospice, car il est de l'intérêt de l'enfant de n'être plus rangé désormais dans la classe des enfants trouvés ou abandonnés. De plus, comme la tutelle des hospices n’est admise que dans l’intérêt de l’enfant, elle doit céder lorsqu'une autre tutelle présente pour l'enfant un intérêt supérieur. La protection accordée par la loi aux enfants assistés ne doit pas avoir pour résultat de nuire à leurs intérêts.

Inspection des élablissements hospitaliers. — Dans notre an-

(1) Demolombe, Code de droit civil, tome VIIT, pages 288-292. (2) Vo: arrêt, Cour d'Angers, 26 juin 48443; D., 1844, IT, 227.

cien droit, de nombreux édits étaient venus réprimer les concussions et les abus des représentants des hospices. Un édit du 19 décembre 1543, de François Ier, donnaitaux baillis, sénéchaux etautres juges, la surveillance de l’administration des hôpitaux et maladreries. Ils étaient investis du droit de remplacer les administrateurs et d’en nommer de nouveaux. Des comptes d'administration devaient être rendus par les représentants des hôpitaux aux juges voisins des lieux du revenu et de l’administration desdits hôpitaux, en vertu d’un édit du 15 janvier 1545 (1). Les municipalités, après la loi du 16 vendémiaire an V, eurent la surveillance des établissements hospitaliers. L’inspection supérieure de ces établissements, établie par un arrêté du 20 juin 1828, est actuellement régie par un décret du 5 décembre 1879. Mais, outre l'inspection supérieure des établissements hospitaliers, le maire exerce encore, en vertu du second alinéa de l’article 90, nouvelle loi municipale, un droit de surveillance sur l'administration de ces établissements.

Responsabilité civile des administrateurs des hospices et hôpilaux. — Nous avons vu dans les pages précédentes que les établissements de bienfaisance peuvent être déclarés responsables vis-à-vis des tiers, à raison du dol et des fautes commises par leurs administrateurs. Mais alors, un recours est ouvert à la personne morale, à l’établissement public contre ses représentants. Ce recours est basé sur l’article 1382 du Code civil, portant que : « Quiconque cause un préjudice à autrui est tenu de le réparer », et sur les règles qui découlent du mandat. Les administrateurs des établissements hospitaliers, en effet, en acceptant leurs fonctions, ont contracté l'obligation de les remplir avec impartialité, exactitude, vigilance, etc... Mais, comme leur mandat est gratuit, on ne doit les considérer comme responsables qu’en cas seulement de dol ou de faute grave.

Comme l'article 942 du Code civil n’établit pas de recours au profit des hospices contre leurs administrateurs dans le cas où ceuxci auraient négligé d'accepter ou de faire transcrire une donation faite à ces établissements, on a contesté la responsabilité des admi-

(4) Un édit du 26 février 1546, ct l'ordonnance de Moulins, février 1566, n° 73, contirmaient ces règles.

nistrateurs en pareil cas. Mais nous admettons l'opinion de MM. Duranton (1) et Demolombe, qui pensent que, malgré le silence de l'article 942 , les représentants des hospices sont responsables, en vertu des règles du droit commun, du défaut d'acceptation ou de transcription des donations faites aux établissements hospitaliers. L'article 40 de l'ordonnance de 1731 les y soumettait, en effet, expressement; et si, comme nous dit M. Demolombe (2), l’article 942 ne les mentionne pas, c’est sans doute pour le motif exprimé par M. Jaubert dans son rapport au Tribunat, à savoir : que les administrateurs des établissements de bienfaisance sont soumis déjà à la responsabilité attachée à leurs fonctions. L'article 942 est donc incomplet ; mais son silence ne doit pas affranchir les commissions administratives de toute responsabilité dans le cas qui nous occupe. La responsabilité dérivant du mandat qu’elles ont accepté leur est toujours, en effet, applicable.

Il appartient aux tribunaux de décider dans quel cas il y a faute grave ou dol de la part des administrateurs des hospices. C’est en effet, là, une question d'interprétation. Quand il est prouvé, soit par le registre des délibérations, soit autrement, qu’une partie des membres de la commission administrative n'ont pas pris part à l'acte préjudiciable à l'établissement hospitalier, les tribunaux doivent décharger ces administrateurs de toute responsabilité. « Mais, lorsque plusieurs administrateurs ont commis un délit civil ou un quasi-délit, sans qu’on puisse distinguer la part de chacun d’eux dans la perpétration du fait ou dans ses conséquences dommageables, il est logique et juridique que chacun d’eux soit tenu de le réparer pour le tout, comme s’il l'avait seul commis pour le tout (3). » C’est, en effet, la conclusion qu'il faut déduire des articles 1382 et 1383 du Code civil. Chacun de ceux qui ont commis le fait dommageable, sans que l’on puisse discerner dans quelle mesure il l'a commis, est obligé de réparer pour le tout le dommage qu’il a causé. Mais, bien que chacun des administrateurs d’un établissement hospitalier soit tenu dans ce cas pour le tout, s’ensuit-il qu'il y ait entre eux solidarité ? Un arrêt du 3 mai 1865, Cour de cassation (4), déclare

Duranton, tome VIIT, n° 524, page 601.

emolombe, Traité des donations entre-vifs el testaments, livre TT, n° 2f1. SHolombe, Traité des obligations, livre IT, chapitre IV, page 227. oir Sirey, 1865, I, page 251.

AE

que la solidarité existe entre les mandataires, quand le dommage dont ils doivent la réparation est le résultat d'une faute commune et concertée. C'est là un quasi-délit qui donne lieu à solidarité. La solidarité, dit l’arrêt de la Cour de cassation, dérive de la nature elle-même de l'obligation. M. Demolombe est ici d'un avis contraire à celui de la Cour de cassation et de la majorité des auteurs. Pour lui, dans notre hypothèse, il n’y a pas solidarité entre les co-mandataires, il n’y a qu'une simple obligation èn solidum. Nous admettons son opinion, et cela, parce que la solidarité légale ne peut être présumée. Elle doit être expresse, c'est-à-dire édictée par une disposition de loi formelle. Or, tel n’est pas notre cas. Quant à l’obligation in soliduim qui devra, selon nous, peser sur les administrateurs des établissements hospitaliers, elle peut exister indépendamment de toute convention ou de tout article de loi. L'obligation est in solidum, à cause de sa nature propre et constitutive. Les effets de cette obligation in solidum sont exactement les mêmes que ceux attribués par certains auteurs à une solidarité surnommée imparfaite, sorte de solidarité, au reste, que nous n’admettons pas davantage. Car c’est, selon nous, créer la loi et non l'interprèter, que de distinguer deux espèces de solidarité : une parfaite, et entraînant dès lors toutes les conséquences de la solidarité; et une imparfaite, c'est-à-dire ne produisant qu’une partie restreinte des effets de la solidarité.

Toute obligation solidaire, conventionnelle ou légale doit produire les mêmes effets. L'obligation in so/idum , au contraire, diffère de la solidarité tant par sa nature que par ses effets :

1° Par sa nature, car, outre qu'elle peut se produire indépendamment de toute disposition de la loi, l'obligation in solidum n'est pas nécessairement, comme la solidarité, une obligation conjointe; cela veut dire qu’elle ne suppose pas une convention de société, de mandat, etc., entre tous ceux qui en sont tenus.

Les administrateurs des hospices tenus x solidum ne sont pourtant pas mandataires les uns des autres.

R° Par ses eflets, avons-nous dit; en eflet, cette obligation 2x solidum, ne supposant pas de rapports de droit entre les débiteurs, ne doit pas produire des effets analogues à ceux de la solidarité légale. Ainsi les poursuites faites contre l’un des débiteurs n'interrompront pas la prescription à l'égard de tous; la demande d’inté

rèêts formée contre l’un des débiteurs ne fera pas courir les intérêts à l'égard de tous, etc.

L'administrateur de l'hospice poursuivi pour le tout a-t-il un recours contre les autres co-administrateurs, complices du fait préjudiciable à l'hospice qui lui est imputé? Ce recours doit toujours être accordé au débiteur qui a payé la totalité de la dette, et cela pour deux motifs : lo en vertu de ce principe général d'équité ne permettant à personne de s'enrichir aux dépens d'autrui; 2° parce que l’on peut dire que le débiteur qui a payé a fait l'affaire des autres en mème temps qu'il a fait la sienne ; aussi doit-on lui accorder contre les autres débiteurs les actions dérivant du quasicontrat de gestion d’affaires. Comme les recours exercés contre les administrateurs des hospices se produisent à l’occasion de délits ou de quasi-delits de leur part, les mêmes tribunaux sont à la fois juges de l’action pénale et de l'action civile, en réparation du prejudice causé à l'établissement hospitalier.