CHAPITRE VII

Actions des établissements hospitaliers,

Notions historiques. — Pour pouvoir intenter une action ou y défendre, les établissements hospitaliers ont besoin d'une autorisation spéciale. Cette autorisation ne date et n’a été exigée, pour certains cas, qu'à partir d’un arrêté du 7 messidor an IX. Autrefois, elle n’était pas nécessaire. Les édits d'avril 1683 et d'août 1764, qui avaient assujetti les actions des communes à la formalité de l'autorisation préalable, ne parlaient pas des actions des hospices. Ces établissements étaient même formellement dispensés de toute autorisation par les ordonnances de 1667 et de 1698 sur les hôpitaux. Il suffisait alors d’une délibération préalable prise dans l’assemblée générale de l'hôpital. Les lois des 16 vendémiaire an V et 16 messidor an VII, ainsi que l'ordonnance du 31 octobre 1821, étaient muettes sur ce point. Dans la pratique, malgré l'arrêté du 7 messidor, on n’exigeait pas d'autorisation. Mais l’administration combattait cette pratique, en prétendant que les hôpitaux constituaient des démembrements des communes, et qu’, par suite, leurs actions devaient être soumises aux mêmes formalités que celles des communes. La jurisprudence alors changea, et finit par s'établir dansle sens de la nécessité de l'autorisation. La loi du 18 juillet 1837 sur les municipalités intervint ensuiteet exigea, avant l'autorisation, l'avis du conseil municipal. Des termes de l’article 21 de cette Loi, « le conseil municipal est appelé à donner son avis sur les autorisations de plaider ou de transiger demandées par les hospices, » l'autorité superieure put conclure logiquement à l'obligation de l’autorisation pour les actions des hospices. Mais cette autorisation n’est devenue légalement obligatoire qu’en vertu des articles 9 et 10 dela loi du 7 août 1851. D’après l’article 70, S 5, de la loi du 9 avril 1884, l'avis du conseil municipal, en matière d'actions des hospices, est encore exige, comme il l’est pour les échanges, emprunts, budget, comptes, etc., de ces établissements. L’arrête du 7 messidor de l’an IX exigeait, en outre, l'avis d’un comité de. jurisconsultes. Voici donc énumérées les différentes conditions néces-

saires à remplir par les établissements hospitaliers pour pouvoir intenter ou défendre à une action : 1° délibération de la commission administrative (art. 9, L. 7 août 1851); 2° avis du conseil municipal (L. 1884, art. 70); 3 avis préalable du comité consultatif établi par l'arrêté du 7 messidor de l’an IX ; 4° autorisation du conseil de préfecture exigée par le même arrêté de messidor. Cette autorisation remplace avantageusement le préliminaire de conciliation.

De l'autorisation de plaider. — Tous les établissements hospitaliers en France ne sont pas soumis à la nécessité d’une autorisation pour ester en justice. Il est généralement admis que les établissements généraux de bienfaisance n’ont pas besoin d’autorisation pour plaider. De même pour les actions des hospices départementaux ; car la surveillance de l'État, d'une part, sur les premiers de ces établissements, et celle du conseil général sur les autres, suppléent amplement, selon la jurisprudence, à l'autorisation du conseil de préfecture (1). Seules, les actions des établissements hospitaliers communaux sont astreintes à la formalité d'une autorisation.

L'autorisation émane, avons-nous dit, du conseil de préfecture. On a pensé, en effet, avec juste raison, que les qualités juridiques qui pourraient peut-être faire défaut aux administrateurs des hospices se rencontreraient, au contraire, au sein du conseil de préfecture dont les membres sont présumés, en raison de leurs fonetions, devoir connaître, non seulement les lois administratives, mais aussi les lois de notre droit civil.

Le conseil saisi d'une demande d'autorisation ne doit pas se declarer incompétent. Il doit formuler une décision. Cette décision ne lie aucunement les tribunaux compétents pour connaître des actions des hospices; maiselle peut exercer cependant, en fait, une réelle influence sur le jugement du fonds. L'arrêté du conseil de préfecture portant refus d'autorisation doit être motivé, tandis qu’au contraire , l'arrêté d'autorisation est toujours muet sur les motifs qui l'ont fait accorder. S'il en était autrement, ce serait, en effet, porter atteinte au principe de la séparation des autorités administrative et

(1) Voir Conseil d'Etat, arrêt 8 mars 1855, et loi 40 août 1871, art. 46, n° 18 el suivants,

judiciaire. Inversement, les tribunaux de l’ordre judiciaire ne doivent pas aussi examiner la régularité de l'autorisation, car ce serait empièter sur le domaine administratif.

Le conseil de préfecture”, saisi d’une demande d'autorisation de plaider, doit statuer dans les deux mois. En cas de refus d'autorisation, sa décision peut être attaquée devant le Conseil d'État, et Ja durée de ce recours est également fixée à deux mois (art. 126, L. 5 avril 1884).

Le pourvoi est naturellement dispensé d’une autorisation préalable, sinon ce serait demander au conseil de préfecture de se déjuger. Le préfet doit veiller à ce que le conseil de préfecture statue dans le délai légal de deux mois, en matière d’autorisations de plaider, sauf les cas de force majeure. Quand il s’agit d'actions communales, si le conseil de préfecture a laissé passer ce délai sans statuer et, de même, si le Conseil d'État, saisi d’un pourvoi en cette matière, n’a pas formulé de décision dans les deux mois qui suivent l’enregistrement du pourvoi, les communes ou sections de communes sont autorisées de par la loi à plaider par le seul fait de l'expiration du delai (art. 121 et 127, L. 5 avril 1884).

On n’a pas voulu, en effet, qu’un plus long retard, résultant de circonstances quelconques, puisse empêcher les municipalités d’exercer en temps utile des revendications légitimes ou de défendre efficacement des droits dont l'existence serait incontestable. Devonsnous ici appliquer la même règle aux actions hospitalières? Nous le pensons , car les hospices peuvent avoir les mêmes intérêts que les communes à intenter une action en temps utile ou à y défendre. Et, de plus, si la loi a eu confiance dans les capacités juridiques des membres des conseils municipaux, pourquoi n’aurait-elle pas la même confiance dans les connaissances des commissions administratives des hospices ?

Outre le pourvoi au Conseil d'État contre le refus d'autorisation du conseil de préfecture, on doit admettre également le recours pour excès de pouvoir et incompétence contre la décision du conseil de préfecture, lequel, à la différence du pourvoi administratif ordinaire, existant seulement dans l'intérêt de l’hospice et pouvant être intenté par lui seul, est ouvert à toute partie intéressée. Le recours pour excès de pouvoir, à la différence du pourvoi administratif ordinaire qui s'exerce devant la section du Conseil d’État, de l’inté-

rieur, justice, instruction publique et beaux-arts (art. 6, décr. 21 août 1872), doit avoir lieu dans le délai de trois mois, et est porté devant l'assemblée du Conseil d'État, délibérant au contentieux.

L'autorisation est un acte de protection administrative et non un jugement. Le conseil de préfecture agit, en matière d'autorisation de plaider, comme conseil administratif et non comme tribunal. Il en résulte que l'arrêté du conseil de préfecture, n'étant pas un jugement, ne peut obtenir force de chose jugée, et qu’il peut toujours être rétracté par le conseil de préfecture lui-même, mais pourvu que ce soit dans le délai du pourvoi. L'autorisation accordée par le conseil de préfecture peut être partielle; en d’autres termes, le conseil de préfecture peut n’autoriser l’hospice à plaider que sur un des chefs de la demande. Le Conseil d'État peut aussi, en annulant l'arrêté du conseil de préfecture portant refus d'autorisation, autoriser pour le tout ou partiellement l'établissement 'charitable à plaider. Il peut arriver que l'adversaire de l’hospice soit aussi lui-même un établissement hospitalier. Si tous les deux ressortent du même conseil de préfecture, alors un seul arrêté d'autorisation serait suffisant, et cet arrêté pourrait à la fois accorder l’autorisation ponr l’établissement demandeur et la refuser au défendeur. Si, au contraire, les deux établissements hospitaliers ressortent de conseils de préfecture différents, alors chacun d'eux aura besoin d’une autorisation distincte.

L'autorisation doit être préalable. Sans cette règle on rendrait, en effet, l'autorisation souvent inutile. Cependant, lorsqu'il y aurait utilité à ce qu'une instance, engagée sans les formalités nècessaires, soit continuée par l'établissement hospitalier, nous pensons que l'autorisation pourrait se produire valablement et avec effet rétroactif pendant le cours du procès et avant le jugement défnitif.

En vue de donner plus de clarté aux explications qui vont suivre, nous allons examiner les règles relatives aux actions des hospices, en considérant successivement ces établissements comme demandeurs et défendeurs. D'après l’arrèté du 9 ventôse an X, les actions des hospices étaient assimilées à celles de l'État, et par suite on les considérait comme dispensées du préliminaire de conciliation. L’article 49 du Code de procédure civile vint les en dispenser définitive-