LE PROJET DE CONSTITUTION VOTÉ PAR LE SÉNAT

Nous avons étudié, pour la logique du sujet, l’histoire. des constitutions données par Napoléon à son peuple, sans mentionner la coupure qui s'était produite dans les événements, lors du premier retour de Louis XVIII. Nous allons donc remonter à quelques mois en arrière, à l’abdication de Fontainebleau, et exposer d’un seul trait les ins-

titutions financières de la Restauration, en faisant remarquer dès l’abord que c’est à cette époque que furent élaborées les règles démocratiques du budget et de la science des finances modernes.

a) Avant le retour du Comte de Chartres, en 1814, le Sénat français ayant pris acte de l’abdication de Napoléon et, sous la présidence de Talleyrand, nomme un gouvernement provisoire qui va présenter au Sénat une constitution nouvelle (17). Cette constitution a une importance particulière : elle est la première qui, en acceptant une royauté et sans la limiter dans son prestige, comme l’avait fait celle de 1791, donne à la France une monarchie constitutionnelle. Désormais, il semble que la grande monarchie absolue est abolie et l’on essaie d’allier les principes de la Révolution et de l’Empire aux traditions royales d’autrefois.

Cette constitution devait être jurée par le Roi et acceptée par le peuple. Louis XVIII n’était plus roi de France, mais Roi des Français. Elle ne fut jamais appliquée. En notre matière, cette constitution prévoyait le droit d’initiative réservé aux deux chambres, avec priorité pour les lois de finances au profit du Corps législatif. Remarquons en passant que c’est la première fois encore que l’on rencontre le droit de priorité accordé en matière de finances à la chambre basse. Le roi n’avait que le droit d’inviter les deux corps à s’occuper des objets qu’il jugeait convenables. On lui refusait le droit de proposer les lois.

Louis XVIIT ne voulut pas accepter l’œuvre constitutionnelle du Sénat et, par la déclaration de Saint-Ouen, s’engagea à mettre sous les yeux de la haute assemblée le projet qu’il allait étudier avec la commission choisie à cet

(17) Constitution du 6 Avril 1814.

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effet dans le sein des deux Chambres élues. Ce fut la Char te de 1814 (18).

Ÿ 2. — La CHARTE DE 1814.

b) Les premières difficultés du vote de cette charte s’élevèrent justement à propos du droit d'initiative des lois. Le Roi voyait dans ce droit l’un des pouvoirs monarchiques essentiels et une prérogative de la Couronne. La commission unanime était d’un avis contraire. On dut transiger. Les députés, de par l’article 19 de la Charte, reçurent la faculté de suppléer le Roi, de proposer une loi sur quelque objet que ce soit et d’indiquer « ce qui leur paraît convenable que la loi contienne ». On exigera du reste (art. 20) que la demande soit discutée en comité secret, avant d’être envoyée à l’autre chambre dans le délai de 10 jours. Cette demande (article 21) devait être adoptée par l’autre chambre pour être soumise au Roi. Les lois de finances entraient dans le cadre de ces objets touchés par les articles 19 à 21. La pratique démontra qu’en fait les chambres avaient ainsi reçu de ces articles un véritable droit d’initiative. En effet, pour présenter au Roi cette supplique, « cette indication de ce qu’il leur paraissait convenable que la loi contienne », les députés mettaient le plus souvent la demande en forme de lois et article de loi. Or, quand cette proposition en forme de loi avait été votée successivement par les deux Chambres, comment le Roi l’eut-il facilement repoussée sans se mettre aussitôt en désaccord avec les élus du Pays ? Le Roï et les Chambres recevaient donc en fait de la Charte le droit d'initiative.

(18) Charte du 4 Juin 1814. v. Ducurr et MONNIER.

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Les résultats ne furent point mauvais au point de vue financier notamment. En effet, les votes inconsidérés de recettes ou de dépenses étaient difficiles avec un système qui imposait réflexion aux représentants. La supplication adoptée par les Chambres allait au Roï qui pouvait la faire sienne. Il la renvoyait alors aux Chambres comme proposition royale et, pour qu’elle devint loi, les deux Chambres devaient la voter à nouveau. Il y avait donc bien double discussion et sage lenteur, sans inconvénient, mais au contraire favorable à la réflexion et aux droits de l’opposition.

La Charte de 1814 contient comme la constitution sénatoriale un droit de priorité en faveur de la Chambre des Députés, en matière de lois de finances (art. 17). Cet art. 17 semblait du reste contredire l’art. 19 qui donnaït aux deux Chambres, le droit de propositions au Roi. Comment concilier les deux articles ? Il semble en effet que les deux Chambres avaient reçu de la Charte le droit d'initiative indirecte que nous venons d'étudier; mais les députés avaient un moyen très simple de se réserver l’exclusivité de la supplication au souverain en matière de finances. Quand la Chambre des pairs votait une supplication financière au monarque et l’envoyait à la Chambre des députés, ceux-ci n’avaient qu’à refuser de l’adopter et ainsi la supplication tombait. Il est vrai que ce système pouvait servir à propos de n’importe quelle loi et que le mauvais vouloir de la Chambre basse aurait ainsi paralysé les droits de la Chambre des Pairs et entravé la marche de la constitution (19).

(19) cf. J. BARTHÉLÉMY : « Introduction du régime parlementaire sous Louis XVIII et Charles X >», prix Rossi 1903. v. plus particulièrement chap.

XIII : Les Finances et le Gouvernement Parlementaire. v. aussi VITROLLES : Mémoires.

L'histoire financière de la Restauration va fournir à notre travail un excellent terrain d’investigation. Jusqu'ici, nous avons mené de front l’étude des dépenses et des re: cettes. Au contraire, nous revenons avec la Restauration et à propos de l'initiative législative, au cœur de notre sujet. À propos du droit d’amendement financier, l’on va faire à cette époque une discrimination essentielle entre la levée des impôts et le consentement des dépenses.