LE DROIT D’INITIATIVE DÉPENSIÈRE DANS LA CHARTE DE

Ces dépenses, la Charte de 1814, que nous venons d’étudier dans ses articles 17 à 21, paraît ignorer leur existence. Le mot dépense n’est pas prononcé par le texte. Il semble que ce mutisme est, comme le remarque M. Stourm, intentionnel. Il allait permettre aux esprits réactionnaires de prétendre que les Etats Généraux n’ayant jamais possédé d’autre droit que e2lui de consentir l’impôt, le Roi seul aujourd’hui encore possédait, d’après les traditions, la libre disposition des fonds d’impôts et le droit de régler les dépenses. Déjà, en 1816, on avait entendu le Comte Garnier, parlant de droits exercés par le peuple en matière d’initiative, soutenir dans son rapport à la Chambre des Pairs « qu’on ne retrouve nulle part la moindre trace, le plus léger indice qui annonce la prétention de contrôler et de régler l’emploi des deniers ». Ces observations du Comte Garnier ne furent point écoutées, aussi la question devaitelle se poser à nouveau à propos du droit d’amendement (20).

(20) cf. SToURM : « Le Budget », histoire du droit d'initiative populaire en matière des finances.

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L’amendement est un procédé indirect d'initiative qui permet de retoucher une partie quelconque d’un projet de lois, et d'insérer dans ce projet les modifications convenables.

La Charte de 1814, qui enlevait le droit d'initiative direct aux assemblées, devait leur enlever aussi le droit non réglementé d’amendement, sauf de quoi les députés eussent pu proposer les modifications les plus fantaisistes aux projets gouvernementaux. Il était pourtant difficile d’édicter une défense absolue du droit d’amendement, sans quoi toute discussion fut demeurée théorique, sans portée pratique et inutile. Ces modifications présentées par les députés pouvaient du reste rendre grand service. On le comprit et on adopta un système mixte. « Chaque Chambre eut le droit de proposer les amendements, mais ceux-ci ne pouvaient faire l’objet de la discussion qu’après qu’ils avaient été consentis par le Roï ». « Aucun amendement du reste, disait l’article 46 de la Charte, ne peut être fait à une loi, s’il n’a été consenti par le Roi et s’il n’a été envoyé et discuté dans les bureaux ». Cette pratique fut au début parfaitement observée, maïs cela ne dura pas et les Chambres de la Restauration usèrent du droit d’amendement, comme elles avaient usé du droit d’initiative. C’est à propos de l’usage qu’on fit de ce droit d’amendement que se posa la question très importante de la diserimination du droit de consentir l’impôt et de régler les dépenses ; la question de savoir si les Chambres avaient les mêmes droits ou plus de droits que les anciens Etats Généraux dont on voulait les rendre successeurs, si le Roï enfin, pour de hautes considérations théoriques et pratiques, ne devait pas seul disposer librement des fonds de recettes.

Ce fut à l’occasion d’un amendement de M. Duvergier de

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Hauranne, devant la Chambre introuvable que s’annonça la discussion. Duvergier de Hauranne avait présenté, sous forme d’amendement, une augmentation de crédits de cinq millions pour la flotte. Le ministre des finances, M. Roy, prononça, le 5 Juin 1819, un discours dans lequel, suppléant au silence de la Constitution, il exprima les vues du gouvernement en matière d'initiative dépensière. Il établissait remarquablement le danger qu'’entraîne l'initiative parlementaire : « Il me semble, disait-il, que de telles propositions (de Duvergier de Hauranne) tendent à déplacer la Chambre et le Gouvernement de leurs positions respectives et qu’elles peuvent avoir les plus grands inconvénients. Le Roi est l’administrateur suprême du royaume. C’est à lui qu’appartient de déterminer les divers actes d’administration que l’intérêt de l’Etat commande. La dépense est la conséquence de ces actes : elle est proposée par le Gouvernement; elle est consentie par les Chambres. Cette expression « consentie » est celle de la Charte ellemême !... Voyez quels autres inconvénients pourraient résulter du système que je combats. Dans d’autres temps et avec une autre composition de la Chambre, on pourrait ne pas manquer de membres qui, dans des intérêts particuliers d'Etat ou de localités, on qui, pour plaire à l’autorité, proposeraient une multitude de dépenses; qui sait même ? si on ne verrait pas éclater à cet égard une noble émulation entre les hommes qui, par cela même qu’ils pourraient n’avoir que de bonnes intentions, se disputeraient entre-eux l’avantage de paraître en avoir de meilleures » (20 bis). C’est dire tout l’essentiel en un fort beau langage. Il est

(20 bis) cf. encore Roy (Moniteur du 2 Juillet 1920) : « La Chambre vote l’impôt mais le Roi est le chef suprême de l’État. À lui seul appartient la puissance exécutive. La conséquence nécessaire de cette vérité fondamen-

tale c’est que le Roi seul a le droit de faire aux dépenses l’application de l’impôt… Celui-là seul administre qui distribue les dépenses. »