APPLICATIONS DÉFECTUEUSES DE CETTE RÉFORME

Par contre, et quand nous passons de l’ordonnance du remède lui-même à son application pratique, nous nous écartons résolument de certaine méthode prescrite, il y a quelques années, par d’excellents esprits cependant. L’une d’elles consistait à réglementer tout simplement le droit d'initiative parlementaire en matière de dépenses : chaque membre du Parlement ne pourrait ainsi, par année ou par législature, déposer plus du nombre fixé pour les propositions individuelles. Il est inutile de faire remarquer combien ce procédé serait inefficace, car, une fois atteinte la proposition marginale, si l’on nous permet cette expression, l’excédent de propositions inventées par l’esprit fécond d’un parlementaire serait pris en charge par un collègue de son groupe moins imaginatif et défendu par lui. Le tour serait joué et la mesure sombrerait dans le ridicule. L’on n’aboutirait du reste qu’à un moindre mal. La seule et vraie méthode réaliste consiste à s’attaquer à ce droit d'initiative dépensière des représentants et de le supprimer carrément. Pour cela, il convient de forcer évidemment l’atonie ou l’intérêt des élus du Pays. C’est là que paraît la difficulté de réussir. Nous n’avons pas méconnu cette difficulté et nous ne l’avons pas cachée : la révision constitutionnelle, qu’elle soit générale comme celle que proposent MM. Millerand, Tardieu, Ordinaire, ou limitée aux droits financiers du Parlement, ne doit intervenir qu’au moment d’une crise ressentie par les masses popu-

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laires. Alors seulement, elle a chance de réussir. A cet égard, il semble qu’elle était plus difficile qu'aujourd'hui il y à quelques années, et que les événements de Février 1934 ont grandement agi sur l’esprit des foules. Le parti révisionniste voit son nombre grossir dans le Pays. On sent très bien, même et surtout dans les masses travailleuses, qu’il y a quelque chose à faire; sans distinguer la nature du mal, on a l’impression que notre méthode constitutionnelle est vieillie et fatiguée, qu'un changement audacieux est nécessaire pour éviter un bouleversement radical. À cet égard, l’opinion et les projets de M. Doumergue, qui ont entraîné sa chute, sont tout à fait symptomatiques. Les murs du Palais-Bourbon, qui ont longtemps étouffé ces opinions et les étouffent encore, s’ouvriront fatalement un jour à l’air libre. La révision, réclamée au début par certains théoriciens, n’est plus impossible dans l’avenir, ainsi qu’il ressort de l’avis donné par M. Régnier dans l'Agence économique et financière du 14 Février der-nier. Le tout est de la faire utilement et sagement. Pour ce qui est de notre réforme, elle demanderait naturellement la réunion du Congrès de Versailles; elle suppose la refonte de quelques textes de 1875. Mais, dès lors qu’elle aurait été exécutée, on ne saurait plus opposer à la suppression de l'initiative parlementaire l’objection élevée très justement en 1920 par l’éminent rapporteur M. Barthélémy à la proposition de modification du règlement déposé par M. de Lasteyrie. Un amendement contraire à la loi du 27 Février 1875 ne pouvait être qu’inconstitutionnel. À présent, la Constitution elle-même réserverait au Gouvernement le droit qu’un simple standing-order donne à la Couronne d’Angleterre.

$ 3. — EssaI DE JUSTIFICATION DE CETTE PRÉROGATIVE GOUVERNEMENTALE.

Faut-il toutefois et pour éviter une objection d’ordre constitutionnel, admettre cette réforme dans nos textes organiques ? La Constitution est une loi, supérieure certes, posée par un législateur muni de pouvoirs exceptionnels, mais une loi qui doit être conforme à la justice, au droit tout court. Que serait une règle constitutionnelle qui, pour cela qu’elle aurait été édictée par une assemblée extraordinaire, admettrait des principes contraires à la morale, à la notion de justice admise dans tous les pays civilisés, contraires même à la Déclaration des Droits de l’Homme, que M. Duguit avait raison de placer au sommet de la hiérarchie des droits publics positifs ? Une injustice tout simplement, un texte monstrueux que le devoir le plus élémentaire du Gouvernement commanderait de faire abroger et remplacer. Dès lors, devons-nous nous demander, peut-on juridiquement admettre une réforme qui, tout en maintenant les droits de la Nation de consentir l’impôt par ses représentants, enlève aux députés le droit d’engager les dépenses correspondant à ces recettes et qui sont la raison d’être de la levée des impôts ? Nous avons signalé qu’un grand nombre des juristes et des hommes politiques qui, depuis le baron Louis, ont fait reconnaître au Parlement le droit corrélatif de consentir l’emploi des crédits, raisonnaient en tenant pour juridiquement impossible une opinion séparant le droit de prévoir et de proposer les dépenses nécessaires à la vie de la Nation et le droit de consentir les impôts destinés à y faire face. Prétendre le contraire n’estce pas contredire l’esprit même qui anime les gouvernements parlementaires ? Peut-on opposer à l’affirmation du baron Louis une théorie permettant de laisser au Parle-

ment le droit de voter les impôts, tout en réservant exclusivement au Gouvernement le soin de proposer les dépenses ? M. Tardieu s’est contenté de dire que le rôle du Parlement était exclusivement de défendre les ressources de la Nation et donc de diminuer les propositions gouvernementales de dépenses. Il s’est tenu sur le plan pratique qui lui a paru le plus important en temps de crise. Répondant à cette opinion de M. Tardieu, M. Bracke, socialiste, lors de la discussion du Budget de la Justice pour 1934, a reproduit les arguments de la Restauration : le Parlement n’a pas à diminuer les dépenses mais les recettes ; celles-ci n’ayant pour objet que de couvrir les dépenses dont les élus sont les seuls juges. Ce sont là arguments différents qui s’inspirent de considérations de partis : le parti modéré, se rendant compte de l’abus de la démagogie, de l’irritation des contribuables, de la malfaisance de l’excès d'imposition; le parti socialiste, dont la raison politique est de dépenser. On peut cependant tenter de justifier juridiquement la solution proposée par M. Tardieu et que nous avons acceptée.

Nous avons dit que le budget est un acte de prévision et d’autorisation des dépenses et des recettes annuelles de l’Etat, un simple acte d'administration. Certes, il affecte la forme d’une loi avec chapitres et articles; mais alors qu’une loi peut être définie, avec M. Hauriou (10), une règle générale écrite, exprimant une volonté et rendue obligatoire par ‘une opération législative (étant ainsi entendu que son caractère principal est de poser une règle de droit obligatoire), le budget se contente de prévoir chaque année le chiffre des dépenses et des recettes et interdit aux administrateurs de dépasser les sommes consenties. Loin

(10) Hauriou : Droit Administratif.

de poser de nouvelles règles de droit, le tableau budgétaire se contente de mettre en œuvre des textes votés antérieurement : il demeure bien un acte d’administration « et la forme qu'il affecte ne peut changer sa vraie nature » (11). S’il est, dès lors, un acte d’administration et non une loi, doit-il être soumis au Parlement? Ne peut-on, en invoquant la règle de la séparation des pouvoirs, soutenir très logiquement que le législateur, qui n’a pas à connaître des actes de l’administration, ne devrait pas se voir déférer un budget pour lequel il n’a pas compétence ? Ne peuton soutenir enfin que le Parlement devrait se borner à organiser les services publics comme il l’entend, à décider des réformes qui lui semblent utiles en tous les domaines, à donner l’avis de la nation qu'il représente sur les questions à l’ordre du jour, à faire des lois générales d’impôts, sans entrer dans le détail des dépenses annuelles à engager ou du chiffre annuel des impôts à lever ? Cette solution serait logique et parfaitement juridique. Cependant elle n’est suivie dans aucun pays et il en est de nombreux qui obéissent, comme nous, au principe cher à Montesquieu. Mais, partout il a paru normal et utile de modérer la rigueur de la séparation des pouvoirs et de les faire collaborer tous les trois à la bonne marche de l’Etat. Si l’on admet donc que le législateur pourra quelquefois partieiper à la fonction exécutive, il est naturel qu’on lui permette de donner sa sanction à l’acte le plus important de cette même fonction. Cela n’est point très juridique, mais cela est obligatoire et repose sur des considérations de nécessité pratique, or la nécessité nous semble plus forte que le droit.

(11) cf. JÈze : Le Budget au point de vue juridique. Revue de Science et de Législation financière de 1907. — T,. Duaurr : Droit Constitutionnel.

Le grand avantage de l'intervention du Parlement dans le vote du budget, c’est, en tous pays démocratiques, de donner aux élus une arme puissante contre les empiètements possibles du Gouvernement. Obligé de faire voter le budget par les représentants, le Ministère sera tenu de réunir périodiquement les Chambres, dont l’existence pour-rait sans cela demeurer toute théorique; ïl leur expose ses tendances, 1l ne pourra négliger leurs vues; il leur demandera la sanction de sa politique générale, Le budget sera le grand moyen d’assurer le respect du régime parlementaire. Il n’existe pas d’autre acte qui oblige le Gouvernement à réunir périodiquement les Assemblées. Nous n’irons pas. par conséquent, nier l’utilité de l’intervention du Gouvernement dans la discussion de cet acte d’administration qu'est le budget. Mais si la raison d’être de ces débats réside dans le contrôle parlementaire, le vote des impôts et des recettes prévus par le Gouvernement ne suffit-il pas pour l’assurer ? Est-il nécessaire de donner aux députés le droit de proposer le détail et le chiffre de ces recettes et de ces dépenses ? Nous admettons que le Parlement continue à proposer le chiffre des impôts annuels. M. Tardieu a bien déposé un amendement portant insertion dans le règlement de la Chambre d’un artiele qui enlèverait à l’assemblée le droit de réduire les recettes, dans la pensée sans doute de ne pas créer de difficulté à un Gouvernement, en lui refusant les impôts nécessaires à la couverture des dépenses. L’interdiction ainsi faite aux parlementaires serait logique, mais elle ne paraît pas s'imposer. Dans notre solution, le Parlement conserverait son droit de proposer les subsides, mais il semble inutile qu’il jouisse en même temps du droit d'initiative des dépenses, étant bien entendu que celles-ci, prévues par le Gouvernement seul, ne pourraient être faites qu'après le vote favorable des as-

semblées. Par le consentement en dernière analyse du budget, par le droit conservé de proposer des modifications au tableau des recettes, le contrôle sur l'Exécutif serait suffisamment établi. L’on adopterait un. système mixte, un compromis entre le régime qui existe aujourd’hui et la séparation des pouvoirs. On observerait ainsi le respect du rôle imparti au Parlement et qui est de modérer les engagements de dépenses faits par le Gouvernement, non de les modifier ou d’en proposer de nouveaux (11 bis). Observons que M. Tardieu, partisan d’une réforme de la Constitution, a pourtant proposé la suppression des droits d’engagement de dépenses du Parlement, par voie d’amendement déposé au début de la discussion du budget de 1934. Il n’y a là aucune contradiction. M. Tardieu pensait faire aboutir immédiatement un principe qu’il croit indispensable. Si donc, en droit, il n’est pas d’inconvénient à admettre la suppression, pour le Parlement, du droit d’engager les dépenses, si la Constitution peut être, sur ce point, révisée, comme le demandent la grande majorité des auteurs, des hommes politiques écoutés, des contribuables, dont la force devra tôt ou tard être entendue, cette réforme donnera-t-elle du moins les bons résultats pratiques que lui reconnaît M. Tardieu ?