QUELS RÉSULTATS PRATIQUES PEUT-ON ATTENDRE DE LA RÉFORME

I s’agit ici d’une mesure qui à beaucoup plus d’importance pratique que d’importance théorique. Il convient de

(11 bis) M. Louis Michon fait justement remarquer que le rôle des députés est de modérer le Gouvernement dans l’exagération des dépenses. En effet, chargé de l’administration de l’Etat, le Gouvernement saura réclamer les crédits nécessaires. Maïs alors, en poussant à l’accroissement des demandes de crédits les députés sont en contradiction avea la tradition sur laquelle repose le régime représentatif (v. orateurs de la Restauration supra).

purs

Dr:

Rte

ne pas se lancer inconsidérément dans une modification grave de la coutume parlementaire et de la lettre constitutionnelle, sans avoir réfléchi aux conséquences. Qu’importerait qu’une réforme soit entreprise parce qu'aucun obstacle ne s’y oppose, si cela ne devait rien enlever à la masse des dépenses inscrites chaque année au budget ? Qu'’importerait une réforme qui ne serait « qu’une amusette pour jurisconsultes » ou financiers et serait réalisée pour rien, pour le plaisir ? On doit se demander, avant toutes autres choses, si la suppression pour les parlementaires du droit de proposer des dépenses nouvelles aura chance d’endiguer le flot montant de ces dépenses. Or, à cet égard, d’excellents esprits répondent par la négative. [1 nous semble que l’éminent professeur de droit, M. Perreau, à, dans un article de la Revue de Science et Législation financières, synthétisé les objections que l’on peut porter à la réforme que nous croyons nécessaire (12). Il est vrai que M. Perreau critique même la préparation du budget par le seul Gouvernement. Nous ne pouvons évidemment le suivre sur ce terrain; voyons plutôt quels griefs il oppose à l’éventuelle réforme de l'initiative des

députés en matière de dépenses.

Etudiant ce qui se passe en Angleterre, M. Perreau en vient à dire que si le Parlement français consentait à se dessaisir de l'initiative parlementaire, on ne tarderait pas à voir les propositions de loi remplacées par des projets de résolution invitant le Gouvernement à faire telle ou telle dépense. « Il serait à craindre, écrit M. Perreau, que le remède employé fut plus nuisible que le mal lui-même, car une proposition de dépenses émanant de l’initiative par-

(12) PERREAU : Revue de Science et Législation financière de 1902.

lementaire n’a d’autre autorité que celle qu’elle emprunte à la personnalité de son ou de ses auteurs, tandis qu’une résolution visant une dépense à faire se présenterait au Gouvernement avec l’autorité résultant d’un vote de la Chambre. Le Gouvernement qui peut assez facilement, en invoquant l'intérêt financier de l’État, s’opposer à l’adoption d’une proposition individuelle impliquant des dépenses, pourrait beaucoup plus difficilement se refuser à tenir compte d’une invitation réitérée du Parlement. Sa responsabilité se trouverait en quelque sorte dégagée. » D'’autre part, dit M. Perreau, parler de supprimer l'initiative dépensière du Parlement c’est vouloir supprimer toute initiative parlementaire, car il est peu de lois qui n’entraînent un accroissement de dépenses. Nous verrons plus tard ce que nous devons penser de cet argument. Enfin, pour être juste, il convient, estime M. Perreau, de remarquer que l’abus dans les dépenses n’est pas le fait exclusif des députés. Le Gouvernement a une grosse part dans ces erreurs. Lui non plus ne se fait pas faute d’exagérer et Gambetta le reconnaissait, qui très judicieusement disait : « Le Gouvernement qui dure peu est porté aux grandes dépenses, afin de laisser un nom. » M. Perreau coneluait alors dans son article très intéressant, en écrivant, après M. Caillaux, que le premier soin était « de conseiller (aux députés) de résister aux engoûments irréfléchis, leur précher l’esprit de mesure et de patience ». Il faut leur demander surtout de s’inspirer dans leur mandat de l’intérêt général et non du souci de leur popularité.

Nous ne saurions ne pas souscrire à ces vœux très sages qui amèneraient, s’ils étaient exaucés, les meilleures conséquences pour l’équilibre budgétaire, le redressement de nos finances et la protection des contribuables. Hélas, nous

ne croyons pas du tout qu'il soit possible, pour arriver à un résultat pratique, de s’en tenir seulement à ces souhaits, car ils supposent un changement de la nature humaine et la disparition, d’un coup de baguette magique, des fâcheuses tendances en honneur au sein du Parlement. Comment MM. Caillaux et Perreau s’y prendraient-ils pour amener docilement les élus à se soucier davantage — selon leur noble formule — de l’intérêt général et moins de leur popularité ? Mais ce soin de la popularité est une des obligations du député, une des raisons de son élection, de son prestige auprès du corps électoral qui ne le délègue aux assemblées que parce qu’il est fier de lui, de ses nombreuses interpellations, de ses initiatives répétées, du nombre de fois où son nom a été imprimé dans l’Officiel. Le nier, c’est mal connaître une partie de la population provinciale, rurale surtout, pour laquelle le succès obtenu à la Chambre ou au Sénat par son élu est comme une victoire personnelle de chacun des électeurs, où la vie politique dont on discute, le dimanche ou dans les soirées d’hiver, se ramène aux promesses faites par le représentant à son petit pays, et à la façon habile ou violente, en tous cas marquante, par laquelle il se propose de les réaliser... quelquefois... sans souci du prétendu intérêt général. Et puis, pour la population, qu'est-ce que l’intérêt général ? L'intérêt

de chacun, et la souveraineté nationale est faite de ces

égoïsmes particuliers. Remarquons, du reste, que cette po. pulation n’a point tort de demander à son élu de la protéger sans assez de mesure et de la favoriser. Les élus voisins en font autant. Par toute la France, le mandat électif est une vaste entreprise de protection particulière d’un fief dont on dépend. C’est, dit la population, la réunion de ces intérêts contraires, favorisés chaeun à leur tour, qui

l'ait l’intérêt général. Parler après cela du rôle du député, non pas mandataire mais représentant, avec tout ce que ce mot renferme de sens et de désintéressement, c’est s’exposer à passer pour réactionnaire. En tous cas, si pareille noble illusion était possible en 1908, elle ne l’est plus guère en 1934, après tant d'exemples d’appauvrisséement des bonnes mœurs parlementaires (13).

Certes, le Gouvernement, comme les Parlementaires, peut être tenté d’accroître sa popularité par des réformes démagogiques. [1 peut vouloir « laisser un nom » en faisant de grandes dépenses, mais la solution n’est pas meilleure si, à ces dépenses — et c’est encore l’avis de Gambetta — s’ajoutent celles que consentiront bien plus aisément les députés. À un mal, nous en ajoutons un autre: il ne semble pas que nous ayons fait une très belle acquisition. Est-il certain du reste que le Gouvernement sera fatalement entraîné comme les élus à des dépenses somptuaires ? : Non, pas fatalement, car le Gouvernement n’est pas porté aux mêmes surenchères électorales que le Parlement. II est même curieux de constater combien change l’esprit du représentant devenu ministre, et chargé à présent du grave souci d’assurer un équilibre stable des finances, et une bonne santé à la Trésorerie. Si le gouvernement républicain, qui dure peu, veut laisser un nom en faisant de grandes choses, il est aussi tenté de se ménager une plus longue vie en économisant et en maintenant ainsi une bonne situation financière. Fort de ses réserves épargnées, il pourra habilement, alors, dispenser en temps opportun quelques subsides au Pays, pour lui montrer sa sollicitude. Il ne sera pas poussé sans cesse, comme les députés, à

(13) cf. le récent ouvrage de M. Tardieu : La réforme de l’Etat.

la dépense inconsidérée. C’est que le ministère peut à chaque instant se rendre compte de l’état des finances et de l’équilibre budgétaire. En tous cas, il devra des comptes si la situation empire et sa responsabilité est un certain gage de sa sagesse. L'histoire récente est Ià pour montrer que le Gouvernement n’a pas exagéré la dépense comme le font nos députés irresponsables. Ne peut-on soutenir justement, comme le faisait M. Léon Say en 1882, que si les ministres dépensent beaucoup ils « ne vont si vite que parce qu’ils ne veulent pas être dépassés ? Le mal est qu’il y à une sorte de course aux dépenses et que les députés sont toujours prêts à donner le signal du départ. » « Il est clair, ajoutait-il, que les ministres ralentiraient leur allure si, en même temps que l'initiative à la tribune, l’initiative dans les couloirs était abandonnée. >» Le Gouvernement, responsable devant l’opinion, serait en effet plus timide, moins cynique dans l’accroissement des dépenses et son audace aurait au moins une sanction. L'opinion publique saurait parfaitement le soutenir dans ses économies, si « on pouvait lui faire comprendre que les agents à l’excitation de la dépense ne sont pas autre chose que des agents d’excitation à l’augmentation des impôts »; surtout si on appliquait enfin la véritable égalité devant l’impôt, en supprimant tant de honteux abattements à la base, qui font, des gens qui ne donnent rien à l’Etat, les seuls bénéficiaires de la dépense.

L'exemple de l’Angleterre est instructif : les Communes se font scrupule de toucher aux projets dépensiers du Gouvernement et comprennent la discussion budgétaire comme il convient, en instituant à son endroit, non pas tant un débat financier qu’un débat sur la politique générale du Crouvernement. Il semble que cette sagesse ne donne pas

de plus mauvais résultats. En tous cas, on voit l’Angleterre, touchée par une cerise profonde, conserver grâce à ses méthodes financières d’autorité un crédit intact qui, dans les mêmes circonstances, nous ferait sans doute défaut.

Nous ne croyons pas non plus que les craintes, actuellement fondées, de M. Perreau, lorsqu'il prétend que les résolutions visant une dépense à faire et qui auraient remplacé dans la pratique l'initiative individuelle des élus, auralient pour effet de dégager la responsabilité du Gouvernement, ou tout au moins de lui permettre de se retrancher derrière la difficulté de repousser une invitation réitérée du Parlement, que ces craintes ne puissent être dissipées, si l’on entreprend courageusement les réformes indispensables. L’objection est sérieuse et l’éminent professeur d'Economie politique a montré ici combien toute réforme, si utile, si désireuse soit-elle, demeurerait imparfaite et ne serait qu’un moindre mal, si chacun des pouvoirs ne collaborait à l’œuvre commune d’assainissement. C’est le cas de répéter quid leges sine moribus ? Que pourra faire le Gouvernement, même armé, en matière de dépenses, du droit exclusif d'initiative (14), si de leur côté les représentants, par mauvaise foi ou passion politique (et nous rejoignons ici l’opinion de M. Perreau), l’assaillent sans cesse et sans nécessité de demandes de dépenses ruineuses ? Dire qu’aujourd’hui le Gouvernement repousse facilement les propositions de dépenses, ce serait ignorer qu’en face d’un Exécutif affaibli, le Parlement gouverne et ne légifère plus. Dans ces conditions, il pourrait bien moins

(14) Rossi disait de ce droit d'initiative qu’ « il est un droit bien impor-

tant puisqu'il peut empêcher une délibération sur tel sujet donné. »

Fe.

dl

encore, c’est certain, écarter des résolutions de dépenses. Mais, qu'est-ce à dire? Cela prouve simplement qu'il faut en premier lieu restaurer l’autorité de l'Exécutif. Celui-ei pourra alors faire face aux résolutions inopportunes et respecter la règle constitutionnelle interdisant au Parlement de proposer des dépenses. Cela n’interdit nullement d’édicter les mesures que nous avons indiquées, cela les englobe dans une révision plus vaste. Toute réforme, si brillante soit-elle, demeurera sans succès, si auparavant n’est pas entrepris le rétablissement capital, condition de tous les autres : la restauration de l’Exécutif dans ses droits, son rôle, sa force et son rang qui est le premier. Nous sommes d’avis d’enlever au Parlement le droit de proposer les dépenses, par quelque voie que ce soit, nous en avons fait l’objet de cette étude, mais nous savons que cette suppression de ses pouvoirs n’aura d’effet vraiment salutaire que si on l’intègre dans un système qui rende au Gouvernement la force nécessaire pour faire respecter ses prérogatives et pour inspirer confiance à la Nation. Alors seulement, les tentatives d’intimidation ou de pression du Législatif demeureront sans effet, sans danger, et l’Ex4eutif sera probablement compris et suivi dans sa politique, tant par le Parlement que par la population.

Nous avons en effet critiqué l’état d'esprit du corps électoral, semblant ainsi donner raison aux arguments de M. Bridon, après les avoir combattus. C’est qu’à la vérité nous sommes sans grande illusion, tant que durera le mode gouvernemental actuel, de voir l'amélioration des mœurs parlementaires et le retour à la franchise dans la campagne électorale. Nous croyons, par contre, qu’une fois opérée la réforme constitutionnelle dont nous parlons, le pouvoir

Laboulbène 10

exécutif rétabli dans sa puissance, et pour peu qu’il suive son seul intérêt qui est de faire son devoir, la Nation, longtemps égarée, reviendra d’elle-même à de meilleures conceptions. Elle ne se laissera plus aussi facilement berner par les plaintes et les promesses de députés désireux de retrouver les droits dont ils ont été privés par leur faute. Telle est la force rayonnante de l’autorité et de l’exemple qui rendrait inutile la vaine ambition de changer la nature humaine. Nous insisterons, dans la conclusion de ce travail, sur cette nécessité de rendre l’autorité au pouvoir exécutif. Nous ne nous dissimulons pas que c’est là que réside la plus grosse difficulté, comme la plus grande nécessité de l’heure présente.

SECTION V

Un exemple pour le Constituant français : La législation

financière coloniale.

Il ne faut pourtant pas croire que supprimer l’initiative dépensière du Parlement serait faire œuvre toute nou- . velle en France et, à cause de cela, s’inquiéter outre mesure des conséquences de cette réforme. Nous avons déjà dit que le droit exclusif d’initiative dépensière réservé à l’Exécutif avait donné sous le 1° Empire d'excellents résultats. Mais, en outre, il existe déjà dans notre législation actuelle quelque chose de semblable pour le Sénat qui ne peut augmenter les dépenses proposées par le Gouvernement et la Chambre. Ce n’est là qu’une demi-mesure. La législation progressive en vigueur en Angleterre n’a pas encore été admise dans la Métropole. Elle est au contraire en grande partie appliquée dans nos budgets coloniaux et en Afrique mineure.

Dans ces pays, l'initiative de la dépense n’est pas laissée librement par la loi aux mains des élus de la population coloniale; elle est strictement limitée et parfois supprimée, le Gouverneur général ayant souvent le droit exclusif de proposer les dépenses. Les Assemblées n’ont qu’exceptionnellement le droit de proposition ou d’augmentation de leur chiffre. Elles se contentent généralement de voter le projet du Gouverneur. Nous allons étudier brièvement les règles en vigueur dans les Colonies et l’Algérie. Nous nous apercevrons qu’elles pourralent être appliquées dans leur principe, sinon dans leurs modalités, à la Métropole. Naturellement, nous n’entrerons pas dans les détails, notre but étant seulement de citer en exemple une pratique déjà connue de notre législateur (15).

$ 1. — Les CoLontes.

Toutes les possessions françaises qui relèvent du Ministère des Colonies sont soumises en principe aux Lois du 13 Avril 1900, du 29 Juin 1918 et au Décret du 30 Décembre 1912, qui les soumettent à un régime financier spécial : une partie de leurs dépenses sont supportées par le budget général de l’Etat et ses budgets annexes. Toutes les dépenses non comprises dans ces budgets sont à la charge des budgets locaux. Les Colonies sont, en effet, dotées chacune de la personnalité civile; elles possèdent des biens, peuvent les gérer, les administrer, les défendre. Le Gouverneur représente la Colonie dans tous les actes de la vie civile. Une question juridique va donc se poser : à qui appartiendra, dans le budget local, la gestion des finances

(15) GiRAULT : Législation Coloniale.

de la Colonie ? Quelle est l’autorité qui arrêtera les budgets locaux ? Cette question peut être résolue de deux façons différentes, suivant qu’on appliquera l’un des deux systèmes de « l’autonomie » ou de la « domination » (16). Sous le régime de l’autonomie, les pouvoirs financiers sont exercés par les Assemblées élues dans chaque Colonie indépendante du pouvoir central métropolitain et investies de droits à peu près semblables à ceux des Chambres législatives, en matière financière. Sous le régime de la domination, par contre, la gestion budgétaire est assurée par les fonctionnaires métropolitains, munis de droits plus ou moins grands, réunissant en leur personne les pouvoirs d’agent centralisé et d’agent local. Ceux-ci sont assistés en général de Conseils composés de fonctionnaires inférieurs et de représentants de la Colonie. Le choix entre les deux systèmes est commandé par la qualité de la population coloniale considérée. S'il s’agit de territoires peuplés d’Européens, on appliquera le système d’autonomie. Chez nous, au contraire, c’est le second système qui est suivi.

On distingue à cet égard les Colonies françaises sans Conseil général, et les vieilles Colonies, pourvues d’un Conseil général. Dans les premières, il n’y a pas évidemment à s’occuper de l’initiative financière; elle ne peut émaner que de l’Exécutif, puisqu'il n’y a pas de représentation élective; le budget local est établi en tous points par le Gouverneur entouré d’un Conseil composé principalement de fonctionnaires et dont les avis sont purement facultatifs pour le chef de la Colonie: mais il doit être approuvé par décret. Au contraire, dans les territoires qui possèdent un Conseil général, et sont le plus grand nombre, le budget local est définitivement arrêté par le Gou-

(16) cf. ROLLAND, LAMPUÉ, DU ROSLAN...

verneur. Enfin, il existe un régime spécial pour les Colonies munies d’Assemblées élues, mais groupées en gouvernements généraux : leur budget local est approuvé par le Gouverneur en Conseil de gouvernement, tandis que leur budget général est approuvé par décret.

Mais demandons-nous, ce qui nous intéresse, de quelle autonomie jouissent les Conseils généraux élus dans les autres Colonies et comment est réservé le droit d'initiative dépensière, que nous avons dit appartenir presque partout au Gouverneur. Nous savons que ces possessions sont régies par les lois du 13 Avril 1900 et du 29 Juin 1918. Le principe qui inspire ces deux lois, mais particulièrement la première, plus restrictive, c’est que plus le contenu du budget local augmente en importance, plus la tutelle financière du chef de la Colonie doit être sévère. Voici comment est organisée la limitation très importante des pouvoirs d'initiative des propositions de dépenses des élus dans les Colonies à Conseil général. Il existe d’abord, comme dans les autres budgets locaux, des dépenses obligatoires fixées, soit par la loi de 1900, soit par décret en Conseil d'Etat. Parfois, il est vrai, l’avis préalable du Conseil général est requis pour qu’une dépense devienne obligatoïire, c’est le cas pour les Antilles et l’Ile de la Réunion, mais cela n’empêche pas que la nomenclature de ces dépenses est très importante, puisqu'elle comprend le plus souvent les dépenses de la Dette, les frais de Justice, d’Instruction publique, les frais de secrétariat du Gouvernement général, le logement du gouverneur, ete. Le pouvoir des élus de la Colonie est ici très réduit, puisque ces dépenses, prévues à l’avance, lui interdisent de faire chaque année des propositions nouvelles sur les objets qu’elles concernent et que le pouvoir central peut inserire d'office les crédits destinés

à les couvrir. Et, ce qui est important, c’est que pour toutes les Colonies autres que la Réunion et nos petites possessions d'Amérique, c’est-à-dire pour la grande majorité de nos territoires annexés, en dehors de ces dépenses obligatoires, l’initiative des propositions de dépenses facultatives est laissée au Gouvernement. Lui seul peut les faire inscrire au budget. Les conseillers généraux ne pourraient proposer une modification aux projets du Gouverneur en matière dépensière ou émettre une proposition nouvelle. Dans les vieilles Colonies, il est vrai, les pouvoirs du Gouverneur sont semblables aux pouvoirs des Préfets sur les budgets municipaux, mais c’est là l’exception. Du reste, dans toutes nos Colonies à Conseil général, même dans les territoires d'Amérique, le Gouverneur a seul l’initiative des inscriptions de dépenses portant relèvement des traitements ou création d’emploi. Ainsi ont été évités les abus dans la dépense dont souffre la métropole et le gaspillage dans l’emploi des fonds laissés entièrement aux mains des conseillers généraux. |