LES EAUX TERRITORIALES

§ I. Limite des eaux territoriales.

La mer territoriale devant être considérée comme une brèche foile à la liberté des mers, il importe au plus haut point pour TEtat riverain comme pour les Etats étrangers de savoir exactement où elle commence et où elle finit.

En temps de paix, il est indispensable aux navires étrangers de savoir à partir de quel endroit de la mer ils devront respecter les règlements édictés par TEtatcôtier pour la protection de ses intérêts ; il faut qu'on soit renseigné très exactement sur le point où la mer va cesser d'être libre dans une certaine mesure, où il sera nécessaire d'observer autre chose que les lois générales de la navigation internationale.

En temps de guerre, il ne s'agit plus seulement de restrictions à la liberté du commerce entre les Etals, et la question de la limite des eaux territoriales prend une importance exceptionnelle. La théorie de la neutralité, telle qu'on Tadmet aujourd'hui, soumet les belligérants à l'obligation de ne se livrer à aucun acte d'hostilité sur le domaine d'un Etat neutre; de son côté, la nation riveraine doit non seulement passivement observer sa neutralité, mais au besoin la faire respecter. Il faut faire remarquer

ici que les actes crhoslilité sont interdits dans la mer territoriale, non parce qu'elle fait partie du domaine de TEtat (nous ne l'admeltons pas), mais parce que celte obligation est indispensable pour la protection des côtes et le respect de la neutralité.

Les conflits que des infractions à ces règles peuvent soulever sonl trop graves en eux-mêmes, pour qu*il ne soit pas regrettable d'augmenter les difficultés en admettant des limites indécises à la mer territoriale. Si Ton fixe avec précision ces limites, Ton entrevoit, au contraire, la possibilité de débats pacifiques et de solutions juridiques.

Malheureusement, cette question soulève de nombreuses discussions, qui en font une des plus controversées du droit des gens. Elle est pourtant en suspens depuis longtemps, et elle est encore loin de trouver sa solution. Tout le monde reconnaît cependant la nécessité d'une entente et l'opportunité de fixer les limites de la mer territoriale dans un texle général et définitif. On s'accorde pour reconnaître que le pouvoir de l'Etat riverain s'étend seulement jusqu'au point où il est pratiquement utile et possible. Le fondement des droits de l'Etat étant dans la nécessité de sa défense, ces droils s'étendront jusqu'au point où peuvent commencer des craintes solides de dangers et d'atlaque, il ne saurait aller plus loin. Seulement, les tendances de la doctrine et celles de la pratique internationale sont absolument opposées, et, tout en admettant la nécessité d'une prompte solution, personne ne veut faire suffisamment de concessions pour que le résultat soit prochain.

Deux efforts ont néanmoins été tentés en ce sens. Nous voulons parler des tentatives faites en 1864 par le gou-

vernemenl des Etals-Unis, dans une noie de M. Seward, secrétaire d'Etat, et, en iSgS, par le gouvernement des Pays-Bas. Dans les deux cas, on déclarait nécessaire la détermination d'une limite invariable fixée en chiffres précis, en milles marins.

a) Où commencent les eaux territoriales. — Où finit la côte et où commence la mer territoriale? Pour répondre à cette question, il ne suffît pas de dire que la ligne de démarcation commence au rivage, là où s'arrête le sol, où cesse la terre ferme et où le flot vient baigner le littoral. Certes, Tétude des rivages, de leur propriété et de leurs limites se rattache essentiellement au droit interne et, en particulier, au droit administratif.

Elle est cependant aussi du domaine du droit des gens et nous devons indiquer, sur ce point, la tendance générale des législations et celle des conventions internationales.

Le droit romain admettait comme limite du rivage celle de la plus haute marée : « Est autem litus maris quatenus hibernus fluctus maximus excurrit. » Aujourd'hui, le droit des gens accepte comme limite la laisse de basse mer. Ceci se rencontre particulièrement dans les conventions relatives à la pêche; et, d'une manière générale, les publicistes admettent cette règle. Certains auteurs voudraient que la délimitation fût faite au moment précis où la marée se termine, mais le caractère pratique de cette opinion est assez discutable. C'est à l'endroit où la mer commence à être navigable, que Wheaton et Ortolan placent les bornes du littoral. Mais cette théorie ne se fonde sur aucun motif précis. D'après Godey, il faut faire dépendre la solution de la possibilité de dominer l'espace le plus rapproché de la mer en se plaçant sur le mvage et

adopter la ligne d'où, en tout temps, ce pouvoir peut, en fait, être exercé.

C'est aussi l'avis de Perels, qui adopte comme limite une ligne tirée des points du rivage où Ton peut élever des batteries, qui ne soient pas menacées par la marée haute même à Tépoque des plus fortes eaux. Peu importe que les batteries soient érigées ou non ; ce qui est indispensable, c'est la possibilité de le faire. C'est cependant à la laisse de basse mer que les traités internationaux, le Territorial Waters j arisdiction Act de 1878, et la loi française du i^^mars 1888 relative à la pêche, déclarent s'en rapporter.

C'est également cette limite qui a été adoptée par l'Institut de droit international dans sa session de 1894. M. de Monlluc avait, à ce sujet, présenté des observations très importantes, les termes proposés lui semblant insuffisamment précis^ Et, en effet, cette locution ne peut s'appliquer qu'aux mers à marée ; pour les mers sans marée, il devient indispensable d'avoir recours à un autre moyen, au système italien, par exemple, lequel admet 65 mètres de plage. Pour les mers à marée, la laisse de basse-mer est un terme ambigu. Car cette locution vise aussi bien « le bas de l'eau » ordinaire que le bas de l'eau des grandes marées. Sur certains littoraux, la différence se chiffre par plusieurs kilomètres. M. de Monlluc était d'avis de tenir compte des îles, îlots, rocs et bancs, et d'eu parler expressément, à condition qu'ils soient inclus dans le nombre de milles fixé pour la zone territoriale. Il y avait là une question très importante pour certains pays, pour la Norvège notamment *, où les rochers de la terre ferme

* Annuaire de V Institut^ t. XIII, p. i32.

* Annuaire de VlnslUul^ t. XI, p. iSg.

se continuent sous la nier pour émerger souvent à une grande distance sous la forme d'îles ou d'îlots. A la suite de ces observations on présenta à Tlnslitut un projet d'après lequel les bancs de sable et les rocs découverts à marée basse seraient assimilés au territoire. L'article souleva de vives objections; il parut dangereux et finalement fut rejeté. De plus, Ton décida que, pour fixer lo point de départ de la mer territoriale, on ne tiendrait compte que des marées ordinaires.

Le projet soumis à Tlnstitut réglait ainsi la délimitation de la mer à Tembouchure des lïeuves et des rivières : « Les embouchures, quelle qu'en soit la largeur, des rivières navigables et entièrement nationales, sont assimilées aux rivières elles-mêmes. » M. Barclay pensait que les embouchures, si larges qu'elles soient, font intimement partie des rivières elles-mêmes, et cela d'après la volonté même des Etats. Pour M. de Montluc, la mer véritable ne doit commencer que là où il n'y a plus parallélisme des rives. Lors de la discussion de l'article, on s'aperçut de sa rédaction défectueuse ; il paraissait exclure les rivières non navigables, auxquelles il s'appliquait a fortiori. Il posait une règle pour les rivières entièrement nationales, laissant croire qu'elle ne s'appliquait pas aux rivières appartenant successivement à plusieurs nations. Il était de plus impossible d'y trouver la différence entre l'embouchure du fleuve et le fleuve luimême, question de droit interne très importante, puisque le régime maritime et le régime fluvial sont bien loin de se ressembler. Finalement, l'article fut rejeté ; la limite de la mer territoriale pour les embouchures de rivières devait être la même que pour les baies, c'est-à-dire que la mer nationale prenait fin à l'endroit le plus rapproché

— «9 — de l'entrée où récartement des côles présentait une ouverture de douze milles ^

L'Institut a donc laissé, avec raison croyons-nous, au droit interne le soin de délimiter le point final du fleuve, celui où commence non pas la mer territoriale, mais la mer nationale. En France, le système le plus généralement suivi s'attache à la nature des eaux et des bords, à la configuration des rives, au volume des eaux salées par rapport aux eaux douces. Cette théorie a été consacrée par un arrêt du Conseil d'Etat du 6 mars 1882 relativement à la baie de la Seine : « Le caractère maritime de la baie de la Seine en aval de la délimitation contestée résulte à la fois de la configuration physique de ladite baie, de la nature des eaux qui l'occupent et de la nature des atterrissements qui s'y forment. »

b) Où finissent les eaux territoriales. — Quelle est la largeur de la mer territoriale ; à quel endroit finit-elle pour faire place à la haule mer; à quel point vont s'arrêter les pouvoirs privilégiés de l'Etat côtier?

Nous ne voulons pas ici faire l'historique de la question. Il n'est pas utile, croyons-nous, de rappeler les conceptions plus ou moins étranges des anciens auteurs du xiv® au xvi® siècle sur l'étendue de la mer territoriale. La doctrine, en général, qu'elle fût exprimée par Balde, Bodin, CœpoUa ou Loccenius, était très disposée à étendre aussi loin que possible les eaux territoriales pour mieux proléger le riverain contre les pirates et les nations en guerre.

Ce fut lors de la réelle naissance du droit international, au xvii* siècle seulement, qu'apparurent les

* Annuaire de VInsliluty t. XIII.

premières théories raisonnables, théories qui divisent encore les auteurs modernes.

D'après Valin, c'est de la profondeur mesurable des eaux qu'il faut tenir compte : les eaux sont territoriales jusqu'à l'endroit où la sonde peut pénétrer*.

Bynkershoeek, Merlin et Grotius indiquent comme étendue de la mer territoriale la plus grande portée de canon, selon la formule célèbre : « Terraî potes tas iinitur ubi finitur armorum vis*. »

Enfin, une ordonnance de Philippe II, roi d'Espagne, déclarait que la mer territoriale s'étendait jusqu'à la limite extrême de notre vue.

La première opinion n'a pas trouvé le succès. Elle restreignait trop l'autorité de l'Etat riverain sur certaines côtes; sur d'autres, elle l'étendait trop. De là un grand arbitraire ; la limite variant suivant la plus ou moins grande élévation des rivages. Valin l'avait si bien compris lui-même, qu'il admettait la portée de canon comme mesure complémentaire dans le cas, d'un littoral trop escarpé. Mais les deux autres opinions se sont élargies, modifiées, transformées, sont devenues les deux systèmes fondamentaux qu'il importe d'étudier en détail :

1 ^ Limite fixée par la portée de canon. — Au xviir siècle , Bynskershœek (De doniinio maris dissertalio ^aip. ii) fixait la règle en termes précis : « Quare omnino videtur rectius, eo potéstatem terrœ extendi quousque tormenta explodunlur, eatenus quippe cum imperare tum possidere videmur. » Pour lui, la mer territoriale est la portion de la mer qui

* Valin, Commentaires sur Vordonna.nce de h marine de idSl^ liv.V,t. II, p. 687.

* Merlin, Répertoire au mot Occupation» — Bynkershoeek, De Dominio maris, cap, 11.

peut être dominée par les moyens d'action partis des côtes, ou qui pourrait menacer les rivages par les canons des vaisseaux qui flottent sur elle. Vattel fait soigneusement remarquer que la mer territoriale doit comprendre seulement l'espace susceptible d'être défendu à partir de la côte ou de servir de champ d'action contre la terre voisine : « De nation à nation, tout ce que Ton peut dire de plus raisonnable, c'est qu'en général la domination de l'Etat sur la mer voisine va aussi loin qu'il est nécessaire pour sa sûreté, et qu'il peut la faire respecter, puisque d'un côté il ne peut s'approprier une chose commune, telle que la mer, qu'autant qu'il en a besoin pour quelque fin légitime, et que, d'un autre côté, ce serait une prétention vaine et ridicule de s'attribuer un droit que l'on ne serait aucunement en état de faire valoir*. » Grotius exprimait les mêmes principes.

Ils sont encore défendus par la plupart des auteurs modernes, par de Cussy, Azuni, Lawrence, Gessner, Bluntschli, Field, Perels, Ileffler, Pradier-Fodéré, Imbart-Latour, de Martenset Klûber, Hautefeuille écrit : « On a beaucoup discuté sur l'étendue de la mer territoriale ; on a parfois voulu donner à cette exception un tel développement qu'elle deviendrait l'anéantissement de la liberté de la mer. Le définition de la mer territoriale suffit pour fixer son étendue. Les eaux maritimes ne deviennent territoriales que lorsqu'elles peuvent être défendues par le souverain du rivage d'une façon absolue et permanente ; celles-là seules qui sont soumises à cette autorité acquièrent cette qualité...; la plus grande portée de canon monté à terre est donc réellement la limite de la mer terri-

* Vattel, 0/3. c/V.j tome I, ch. xvni, p. 579, § 289.

loriale^ » Ortolan dit très claireineul ; « La plus forte portée de canon selon les proffrès communs de Tart à chaque époque est la meilleure mesure à adopter *. »

Au xviii« siècle, le système de démarcation parle canon ne présentait pas de graves inconvénients ; il offrait certaines garanties de fixité et un avantage réel, en raison des prétentions exagérées de certains Ktats à une domination universelle sur les mers. Bynkershoeekavaii trouvé là une formule réduisant à une limite connue et raisonnable leurs réclamations plus ou moins erronées. De là, le succès alors légitime de la théorie, qui s'appliquait à la protection de tous les intérêts, aussi bien militaires que douaniers et pêcheurs.

Mais aujourd'hui la portée exlrcme des canons s'est accrue dans des proportions extraordinaires ; elle s'accroît de jour en jour. Ceci renverse les propositions de Bynkershoeek, puisque sa théorie fournit aux Ktats le moyen, la nécessité même d'étendre cette mer territoriale qu'il pensait restreindre. De plus, ce procédé de mesure ne donne plus aucune certitude, grand inconvénient pour les navigateurs, la portée de canon variant de peuple à peuple, de pays à pays, de batteries à batteries, et cela d'une année même à l'autre.

Que faire alors? Faut-il tenir compte de chaque progrès de la balistique? M. Hall est de cetavis^. Il trouverait très satisfaisant d'arriver à un arrangement sur ce point par un accord commun. Mais, pour le moment, il est cor-

* llautefcuillc, Histoire des origines^ des progrès cl des variations du droit maritime international^ p. 20 et 22.

'' Ortolan, op, cit., p. 75, loc, cif,

^ Hall, International Law, p. 127, rapporté par \Vhartoii,y. /. /\ t. XIII, 1886.

recl (le décider qu'un Klal a le droit d'étendre ses eaux territoriales de temps en temps à sa volonté avec Taccroissement de la portée des canons. Pradier-Fodéré reconnaît que cette règle très simple est loin de fournir une base invariable et qu'il deviendra constamment nécessaire de modifier le mode de limitation du territoire maritime ^

En présence des gros inconvénients que présente Tinstabilité des résultats, on a présenté des arguments pour expliquer le système. Pour que les intérêts des populations côtières, a-l-on dit, puissent être réellement protégés, il est indispensable que tout acte d'hostilité soit interdit dans les eaux territorales jusqu'à la limite extrême de la portée des canons. Dans ce cas seulement, les projectiles partis des vaisseaux ennemis ne pourront pas arriver sur les rivages neutres, et en cas de violation de la neutralité, les canons de la côte pourront efficacement intervenir et ftiire cesser le combat. On comprend alors l'absolue nécessité d'étendre les limites de la mer territoriale à mesure que l'artillerie se perfectionne : « La plus forte portée de canon, selon les progrès de la balistique à chaque époque, est la mesure commune, la seule rationnelle, c'est celle du droit des gens universel, celle qui doit être suivie en l'absence de traités*. »

Cette doctrine a rencontré pendant longtemps, dans la pratique, un succès complet. De nombreux règlements internes et accords internationaux — dont la plupart, il est vrai, sont du siècle dernier, disons du xvni'' siècle — l'ont consacrée. L'un des plus anciens est un édit de la Ilépu-

* Pradicr-Fodërc, op, cil., t. II, p. i4'">.

* Niigcr, op, cit.

bliqiie de Gênes, du i^^ juillet 1779, ^^ ^^ P^^^ récent est de 1842, traité entre TAngleterre et le Portugal.

Mais aujourd'hui la zone de pêche et la portée de cîinon ne peuvent plus coïncider; il n'y a plus de confusion possible entre la distance nécessaire pour Texercice de la pêche par les riverains et la distance nécessaire pour une protection efficace des rivages neutres contre les actes hostiles des belligérants. C'est ainsi que la plupart des Etats, qui avaient autrefois consacré dans des traités la doctrine de la plus grande portée de canon, y ont, en fait, renoncé. Par une sorte d'accord tacite entre elles, les nations admettent pour leur mer territoriale une étendue fixe de 5.5oo mètres, soit trois milles. Certaines puissances voudraient au moins quatre milles, ce sont : l'Espagne, les Etats-Unis, la Russie, TAUemagne, l'Autriche, l'Itcilie et le Danemark*. Quoi qu'il en soit, de très importants traités, tous relatifs à la pêche, admettent la limite de trois milles. On peut citer le traité du 20 octobre 1818 entre les Etats- Unis et la Grande-Bretagne (arl. i®**), celui du 2 aoûti83() et celui du 1 1 novembre 1 867 entre la France et la Grande- Bretagne (art. 9), la convention internationale de la Haye du 6 mai 1882 (art. 2) ; citons encore l'article 4 de la déclaration de Constantinople du 28 octobre 1888, relative au canal de Suez, et qui prohibe « tout acte de guerre dans les eaux du canal et ses ports d'accès, ainsi que dans un rayon de trois milles marins de ces ports ».

Celte limite est, d'après Godey, la seule que les marins connaissent. Certains auteurs, Wheaton, Rosse, l'acceptent. Calvo déclare qu'au point de vue international la

* Annuaire de V Institut^ t. XIII, p. i34 (note)^ et voir : Règlement des prises russes du 27 mars 1895 (/?. D, /. P.^ t. IV. 1897),

démarcation de trois milles constitue désormais une règle fixe qui doit être observée et respectée toutes les fois que les traités n'en ont pas établi d'autre ^

Faut-il donc repousser la théorie imaginée par Bynkershoeek? On a fait remarquer qu'il était bien beau de limiter la mer territoriale a la portée extrême du canon, mais que, pour cela, il fallait au moins avoir de Tartillerie, chose inconnue dans certains pays^. Pour certains auteurs, le canon n'est que le symbole de la souveraineté de l'Etat côtier. « Dans les eaux territoriales, l'étranger, ditPinheiro Ferreira, même dans l'absence de toute force, doit se conduire comme s'il se trouvait sur le territoire du pays, et ne rien entreprendre de ce que le gouvernement de ce pays aurait le droit d'empêcher, comme portant atteinte à la propriété ou à la sécurité de sa nation^, » M. de Martens affirme que l'établissement de forts ou de batteries, et d'une manière générale d'ouvrages permanents, n'est pas nécessaire, parce que la nation riveraine conserve son droit sur la mer territoriale, « la souveraineté de la mer territoriale n'est pas plus subordonnée à son mode d'exercice que la souveraineté du territoire même^».

Nous avons indiqué plus haut l'argument présenté en faveur de la théorie de la plus grande portée de canon, l'artillerie étant considérée comme le seule moyen, pour les Etats, de faire respecter leur neutralité ; il faut absolument que les projectiles des navires belligérants ne

* Whealon, op.cil.^ l. I, p. 169. — Rosse, Guide international du commandant des navires de (juerre, p. 21. — Cah'o, op, cit,^ 1. 1,

'^ Godey, op, cit., p. 18.

^ Cité par Ortolan, op. cit., liv. II, t. I, ch. viii, p. i53,

•* Pe Martens, PreV/.v, t. I, p. 44 j.

— !lG —

puisseiîl pas altcindre les eôlcs, el que les batteries de TEtat riverain puissent faire cesser les hostilités lorsque la limite de la mer territoriale a été franchie. Gela est-il bien exact, aussi nécessaire qu'on le prétend ? Il faut remarquer que, dans un combat naval engagé au delà de 3 milles des rivages (5 km. 5oo),mais en deçà de lo milles (18 kilomètres environ), limite ordinaire des batteries côtières, les navires combattant régleront le tir de leurs pièces d'après la position de l'ennemi, et Técart ne sera jamais si important que le littoral puisse être atteint. Si Ton suivait l'avis de certains auteurs, il ne faudrait même pas tolérer que des projectiles soient envoyés dans les eaux territoriales par les canons de^belligérants. C'est Topinion des auteurs qui voient dans la mer territoriale un territoire, un objet de propriété ou de souveraineté pour TEtat côtier ; cet Etat a le droit et le devoir de protéger non seulement ses côtes mais sa mer territoriale, qui est sa cliose comme le rivage. Pareille théorie entraînerait en pratique des conséquences extraordinaires. On arriverait ainsi à interdire tout combat jusqu'à /\o kilomètres des côtes, et à rendre toute hostilité impossible dans les mers resserrées.

Cette théorie présente un autre inconvénient, a-ton dit^ En supposant que, sa neutralité ayant été violée, un Etat riverain soit dans Tobligation d'intervenir et de faire cesser par la force les hostilités commencées, il lui sera impossible de le faire tant que les navires belligérants se tiendront en deçà de la portée extrême des canons des côtes, mais au delà du champ de tir efficace des batteries, (îodey déclare que pour une pièce d'artillerie, les tables

* Godey, op. cit., p. i(î cl 17.

de lir ne sont calculées que pour une dislance de moitié moins forte que la portée extrême des projectiles. Pour un canon portant jusqu'à 20 kilomètres, on ne commence à tirer qu'à partir de 10 kilomètres des côtes, car au delà « l'écart probable est trop considérable, et le tir est d'une trop grande incertitude ». Nous ne sommes pas de son avis lorsqu'il ajoute qu'au delà de 10 kilomètres le but à atteindre ne sera plus assez net pour autoriser un tir efficace. Des expériences récentes, terminées avec succès, nous prouvent que la science ne saurait, en cette matière^ trouver de borne à ses progrès. Après avoir imaginé des canons à portée énorme^, on s'est occupé d'utiliser ce qu'on avait construit. La. perception du but à une grande distance et d'une façon suffisamment nette étant très difficile à l'artilleur, et rendant les résultats du tir très improbables, on a inventé des appareils qui permettent de suppléer à l'imperfection de la vue humciine, et dont la généralisation fera profiter de tous les avantages de ces canons formidables. Nous ne voyons là qu'une raison déplus, raison décisive s'il en fut, pour déclarer indispensable d'avoir une foi très minime en la portée de canon

* Les Américains fonl construire en ce moment un canon qui sera le plus formidable et le plus extraordinaire canon qu'on "^ait encore vu. On le placera à Sandy-IIook, en avant de New-York, pour la défense de la côte. D'autres canons du même genre sont commandés par le gouvernement américain pour protéger les autres points du littoral; la longueur du canon est d'environ 17 mètres. I.e projectile long de i'"92, pèsera 2370 livres. Chaque coup coûtera la somme de 43*5 francs. On a calculé que la portée serait étonnante. Elle atteindra 35 kilomètres et au sommet de sa trajectoire le projectile s'élèvera à une hauteur de 8 kilomètres. Jusqu'ici le canon le plus puissant connu ne dépassait pas une portée do 20 kilomètres (fe Jounui!/]\\\\]ei 1901).

comme limite des eaux territoriales, sous peine de voir certaines puissances confisquer à leur profit la liberté de la mer.

Devons-nous déclarer satisfaisant le système fixant à 3 milles Tétendue de la mer territoriale. Il est incontestable qu'elle n'a plus aujourd'hui aucun rapport avec la portée efficace du canon. Aussi le Territoriiil Waters jurisdiction Act de 1878 emploie-t-il une expression vicieuse en fixant la ligne de démarcation jusqu'à la porlée de canon ou trois milles. Cette limite est cependant celle vers laquelle penche Tusage international. La France, l'Autriche et l'Angleterre ont adopté la limite de 3 milles ^ Il faut reconnaître d'autre part que l'insuffisance de cette zone est manifeste, non seulement en temps de guerre, pour permettre de faire respecter la neutralité, mais même en temps de paix pour la protection des intérêts pêcheurs et douaniers de l'Etat riverain. Une commission nommée pour examiner les mesures à prendre « pour l'amélioration et la préservation des pêcheries maritimes dans les eaux qui entourent les îles britanniques » a conclu pour l'extension de la limite actuelle, qu'elle a considérée comme absolument insuffisante ; il ne faut pas oublier ici que toute extension de limites entraîne nécessairement avec elle une augmentation de conflits de pêche.

On a présenté d'autres limites à la mer territoriale. La note de M. Seward, du 16 octobre 1864» proposait aux Etats un règlement international sur les points suivants : I® étendre jusqu'à 5 milles la souveraineté de TKtat rive-

* Il est vrai que TAllemagne ne la Cwe pas du toul, que TEspagnç la fixe à 6 mjlles el la Ilonjîrieà 4.

rain ; 2<> pour assurer le respect de la neutralité, interdire les feux des batteries à une distance moindre de huit milles des cotes ; 3® remplacer la portée de canon par une limite invariable et fixée en chiffres. Cette proposition rencontra les plus vives oppositions. On répondit que les progrès de la science^ ftiisant varier constamment la portée des canons, une mesure fixe, invariable, se trouverait forcément en désaccord avec la puissance des nouvelles batteries. Nous ne croyons pas que l'objection soit excellente, puisqu'elle est le motif même du projet présenté par M. Seward. L'idée d'une limite précise et fixe a été reprise par le gouvernement des Pays-Bas et cela sans grand succès. 2*^ Limite fixée par Vhorizon visuel, — Faudra-t-il, pour trouver la méthode de délimitation satisfaisant Tesprit, admettre le système de Gérard de RaynevaP, système repris récemment par Godey, et quiîidmet, comme limite extrême de la mer territoriale, Thorizon visuel? En pratique, la doctrine a été consacrée au xvi^ siècle, par l'ordonnance de Philippe II, roi d'Espagne. La critique en avait été faite plus tard par Bynkershoeek ; il faisait remarquer que Thorizon variait suivant le point de la côte d'où Ton observait la mer, que ce soit en haut d'une falaise, d'une tour, ou au bord du rivage, selon qu'on regardait avec ses yeux ou à l'aide d'instruments. Pour lui, tout cela était bien vague << flucluanl ergo etiam haec in incerlo* ». En indiquant le mal, Bynkershoeek indiquait le remède : il suffisait pour faire tomber son observation et rendre le système acceptable, de convenir d'une hauteur déterminée au-dessus de la mer.

* Ravneval, 0/}. r//., liv, II, chap ix, § lo. — Godév. op. cit., p. 8 et suiv.

* Bynkershoeek, De Domim'o maris, cap. ii,

Godey fait remarquer que la vue peut être tout aussi bien que le canon le symbole de la puissance défensive de TElat ; elle constitue même, d'après lui, une ceinture de protection plus efficace. L'horizon visuel n'est pas vme base rationnelle pour une démarcation de la mer territoriale, c'est plulôl un moyen de contrôle, qui nécessite une entente préalable sur l'étendue précise de la mer territoriale. En admettant que le système de Godey soit rationnel, est-il aussi pratique qu'il veut bien le dire? Les expériences qui serviront à déterminer la portée moyenne de la vue humaine, que Ton traduira ensuite en chiffres précis, nous semble présenter des difficultés assez sérieuses : « Il suffirait de faire en un endroit absolument plan, en pleine mer, un certain nombre d'observations dans des conditions bien arrêtées de saison, d'heure, de pureté d'atmosphère, de couleur et de dimensions des navires ; on arriverait ainsi à noter à quelle distance il est possible, pour un observateur, doué d'une vue normale (!) et d'une acuité visuelle moyenne, placé sur le pont d'un navire à une certaine hauteur au-dessus de l'eau, de distinguer au large, à l'œil nu, un autre navire de même dimension, d'une façon assez distincte pour permettre d'en reconnaître nettement les divers détails ^ »

{]ette distance se rapprocherait de G à 7 milles marins (11 à i3 kilomètres).

3* Limite fixée <f après le projet de Vlnsiituf. — Dans

* (lodey, op, cit.^ p. 21. La doctrine de Godey se rapproche d'une vieille coutume écossaise, d'après laquelle on répulait eaux territoriales tout Tespace de la mer qu'on pouvait voir en temps ordinaire de la côte. Or par un temps clair on voit Calais (soit 20 milles) et ordinairement à 10 milles de la côte. Svstème donc très incertain pour une mer territoriale un peu large.

sa session de Paris, en 1894, rinatilut de droit international s'est arrêté à la limite de 6 milles. Le rapport de M. Barclay constatait parmi les membres de la Commission une tendance à admettre le chiffre de 5 milles, et il proposait 6 milles pour « incorporer ainsi dans un seul faisceau loule la pratique existante, fixée une fois pour toutes la limite européenne d'aujourd'hui comme une règle sanctionnée par notre examen des circonstances et faits, et par la raison des choses* ». L'Institut s'est arrêté au texte suivant (art. 2) : la mer territoriale s'étend à a milles marins ((Jo au degré de latitude) de la laisse de basse mer sur toute Tétendue du littoral (art. !i), pour les baies, la mer territoriale suit les sinuosités de la côte, sauf qu'elle est mesurée à partir d'une ligne droite tirée en travers de la baie dans la partie la plus rapprochée de Touverture vers la mer, où l'écart entre les deux côtés de la baie est de 12 milles marins de largeur, à moins qu'un usage continu et séculaire n'ait consacré une largeur plus grande (art. 4), ^n cas de guerre, l'Etat riverain neutre a le droit de fixer, par la déclaration de neutralité, ou par notification spéciale, sa zone neutre au delà de 6 milles jusqu'à portée de canon des côtes. Lors de la discussion des articles, M. de Marlens avait fait remarquer que « la limite de 3 milles, qui semble admise par tous, ne repose sur rien, que le seul principe vrai est celui formulé par* liynkershoeek, mais qu'il appartient à llnstitut de le fixer d'une ftiçon précise, que 6 milles semblent insuffisants», et il proposa 10 milles (soit i8kil.5oo). M. de Béer Portugael répondit que 10 milles constituaient une limite trop étendue, imposant à l'Etat des devoirs

* Annutiire de VlnstUul^ t. XIIÏ,p. i43.

trop lourds, et que G milles suffisaient amplement. Ce fut celte dernière limite qui fut adoptée par 25 voix contre lo.

4** Nécessité de distinguer une double limite^ l'une pour l'état de paix, Vautre pour l'état de guerre, — L'Institut semble donc avoir rejeté le principe de Bynkershoeek, et cela en ce qui concerne l'état de paix, A notre avis, ce qu'il y a de plus remjirquable dans le projet de l'Institut, c'est la distinction qu'il fait entre l'état de paix et l'état de guerre. La zone de paix s'étend jusqu'à () milles; elle est permanente. La zone de neutralité, durant autant que l'étatde guerre, mais ne commençant d'exister qu'après déclaration formelle de TEtat riverain, n'a pour limite que la portée de canon des côtes. Certains ont trouvé regi'cttable pareille distinction ; ils ont vu , dans cette zone de neutralité, une porte ouverte à toutes les prétentions des états puissants sur mer. Le plus grand défaut qui soit reproché à la théorie de l'Institut, c'est d'introduire de nouveau dans une question si controversée, l'élément vague et incertain qui entrave tout espoir de résultats pratiques. Nous ne partageons pas ce sentiment. Nous croyons, au contraire, qu'une distinction entre l'étal de guerre et l'état de paix est indispensable pour que l'entente soit possible. L'existence de l'un ou de l'autre entraîne des conséquences toutes différentes. Il est faux aujourd'hui de déclarer que l'élat riverain ne peut pas faire respecter sa puissance au delà de (J milles de la côte, puisqu'il peut utiliser la portée extrême de ses pièces (7 milles à 11 milles). Néanmoins les intérêts fiscaux et ceux de la pêche peuvent à la rigueur être garantis suffisamment par une zone de 6 milles, zone qui peut être obligatoire et uniforme sans aucun inconvé-

nient, car la base de son respect doit se chercher dans Taccord international et non dans la vis armata.

La pratique des Etats nous donne ici un exellenl exemple. Les limites de la mer territoriale sont presque toujours fixées spécialement pour la pèche et les douanes, par des règlements internes ou des traités internationaux. Kn France, la loi du 4 germinal an II et du 9 messidor an VII limitent à 2 myriamètres la zone de surveillance de l'administration des douanes. Dans la convention conclue à Paris le 18 novembre 1867, entre la France et T Angleterre, le rayon du droit exclusif de pêche fut fixé à 3 milles.

Gela suffit pour démontrer qu'à des intérêts si particulièrement distincts des intérêts militaires on doit satisfaire par une distinction dans Tétendue de leur protection. D'après les renseignements réunis, d'après les tendances des Etats, l'Institut a cru devoir s'arrêter à (> milles comme zone suffisante pour protéger les intérêts enjeu en temps de paix.

Il n'est nul besoin de s'occuper ici de la portée des canons et la limite admise peut être absolument arbitraire. Mais au cas de guerre, et lorsqu'il s'agit de la neutralité, il nous paraît indispensable qu'il en soit autrement. Il est certain qu'il y aura là une bande de mer de 22 kilomètres environ au large, que les Etats neutres auront à faire respecter, ce qui n'ira pas sans engendrer de nombreuses difficultés. Remarquons que l'existence de cette zone sera essentiellement temporaire, et que l'atteinte à la liberté de la mer ne sera pas générale, puisqu'elle se sera restreinte aux Etats belligérants, ce qui réduit considérablement les inconvénients du système. Dans les mers resserrées, il sera, certes, très difficile aux

chefs cFescadre, de faire évoluer leurs flottes sans violer la neutralité. N'oublions pas que le projet de l'Institut ne lixe pas comme limite obligatoire, en cas de guerre, la portée extrême des canons, qu'il laisse au contraire à l'état riverain le soin de fixer lui-même la zone neutre, soit dans sa déclaration de neutralité, soit par notification spéciale. En admettant même que les violations de neutralité soient plus fréquentes avec le système de l'Institut, ce qui n'est point nécessaire, il nous paraît certain qu'elles seront moins graves parce qu'elles s'accompliront bien plus loin du rivage. Nous nous permettons, d'ailleurs, d'être assez pessimiste sur les résultats de leur constatation et de leur répression. Ce n'est pas parce qu'on adopterait une zone de neutralité fixée invariablement à 6 milles au lieu d'une zone déterminée par chaque Etat neutre, que les petites puissances arriveraient mieux à faire respecter leurs eaux territoriales et à obtenir des réparations. Pour nous, la question des intérêts militaires à protéger est intimement liée à la réalité de la puissance coercitive de l'Etat riverain ; et la mer territoriale, dit Vattel, doit aller aussi loin qu'on peut la faire respecter, cela semble certain, et en cas de guerre, mais en ce cas seulement, il y a nécessité de s'en rapporter à la force réelle des armements.

Quant aux intérêts spéciaux et pacifiques : pêcheurs, douaniers, sanitaires, intérêts tons reconnus primordiaux, il n'y a aucune raison pour ne pas fixer définitivement, par accord international, la limite que réclame leur protection , et pour cela, il n'y aucune raison de faire appel à autre chose qu'à la raison.

^ 2. Nature du droit de l'État riverain sur ses eaux territoriales.

La mer lerriloriale est une exception au principe de la liberlé des mers, exception que rien ne justifie dans la njilure. Nous devons maintenant dire pour quelles raisons il en est ainsi. Pourquoi TEtat riverain aurait-il plus d'autorité qu'un autre Etat sur certaines parties de la mer jusqu'à une ligne nécessairement fictive, au delà de Liquelle la communauté internationale reprendrait ses droits? Certîiins auteurs ne se posent même pas la question ^ C'est une raison historique, croyons-nous, qui est la cause d'un tel oubli; elle a fait considérer comme indiscutable et juridiquement inébranlable ce qui élait seulement traditionnel. Pour M. Pradier-Fodéré, la matière des relations internationales maritimes est dominée par un principe « celui du respect dû au droit absolu, primitif et nécessaire d'indépendance, de souveraineté, d'autonomie des Etats ». En vertu de ce principe, les Etals peuvent manifester leur volonté sur tout le territoire qui (pour Pradier- Fodéré) comprend notamment la mer territoriale. Nous ne nions pas la nécessité primordiale du respect dû à rindépendance des nations. Mais, au-dessus d'elle, il y a cet autre principe, que la mer est le patrimoine commun de riiumanité ; dès lors, si une exception à ce principe est indispensable pour sauvegarder Tautonomie d'un Etat,

* -Vinsi Pradier-Fodéré, o/j. et/., t. \', p 376-877. /Jem. Imbarl- Latour, op. cit. Notice : « 11 est impossible de prétendre que la mer doit être libre sur toute sa surface et de nier l'existence d'une mer territoriale. C'est en vain qu'on objecterait que la mer n'est pas susceptible de propriété, qu'il ne faut pas établir de distinctions arbitraires entre la haute mer et la mer territoriale. »

il faudra la limiler slrictenieiil, et atténuer autant que possible l'atteinte faiteaux droits de tous. Une faut jamais oublier ici que la mer territorale n'a aucun lien naturel avec le territoire, et cela incontestablement ; ce qui crée entre elle et la mer nationale une différence importante, 1res féconde en conséquences juridiques. « Sans égard aux indications de la nature, s'écrie M. de Lapradelle^ le droit des gens actuel sépare la mer territoriale de la haute mer pour l'identifier à la mer nationale, en la plaçant dans le domaine exclusif de l'Etat côlier, tandis que la haute mer reste dans le patrimoine commun. Pourquoi séparer ainsi du large des eaux qu'aucune rive n'enveloppe pour les protéger des vents et des flots. Tout le monde répèle que le droit des gens est un droit simple, ennemi de la fiction*, qui, librement et sans mensonge, suit la nature sans ruser avec elle par des moyens prétoriens. Par celte fiction d'une mer qui, sans être enfermée dans le resserrement des côtes, serait cependant l'accessoire du territoire et le domaine de l'Etat côtier, pourquoi la doctrine brise-t-elle ainsi l'Océan dans sa majestueuse unité? »

Quelles sont donc les puissantes raisons qui, seules, ont pu motiver pareille atteinte, puisque sans elles on ne concevrait pas cette brisure dans l'Océan? On peut les résumer îiinsi : i^ la sécurité de l'Etat riverain exige la possession

i II J). I. P., 1898, t. V, loc. cit,

* C'est ainsi, en effet, que le droit international public a successivement rejeté: le blocus fictif, depuis la déclaration de Paris (art 2) , la théorie delà continuité du voyage (Travers-Twiss, Théorie de la continuité du voyage, p. 10 et 1 1); l'occupation fictive, depuis Tacte de Berlin en i885; enfin la fiction d'exterritorialité a cessé d'être prise à la lettre.

exclusive du rivage; 2* la surveillance des navires qui entrent dans ces eaux, en sortent ou y stationnent, est réclamée pour la protection des intérêts commerciaux et fiscaux du pays ; 3<^ la jouissance des eaux territoriales sert à assurer l'existence des populations côtières^

Ce sont là les trois motifs qui justifient l'existence d'un droit de l'Etat riverain sur la mer qui baigne ses côtes. Sont-ils assez puissants pour créer une fiction et faire considérer la mer territoriale comme un prolongement du territoire de l'Etat? Nos pères Tout cru; beaucoup d'auteurs contemporains sont encore pénétrés de cette nécessité, et

* D'après Pérels, Manuel de droit international maritime^ p. 25. Certains auteurs ajoutent à ces raisons le devoir pour TElat de garantir la bonne police dans les eaux territoriales, et de favoriser le développement de ses intérêts politiques et financiers. Ni Vattel, ni Hautefeuille, partisans d'un droit absolu de TEtat sur cette partie de la mer, ne sont allés jusque-là. Voici ce que dit Vattel (Droit des 5r€/w,éd.,Pradier-Fodéré, liv. I,chap. xxni^p. 676, 1. 1) : « Lesdivers usages de la mer près des côtes la rendent très susceptible de propriété. On y pêche, on en tire des coquillages, des perles, de Tambre, etc. Or, à tous égards, son usage n'est point inépuisable, en sorte que la nation à qui les côtes appartiennent peut s'approprier un bien dentelle est à portée de s'emparer, et en faire son profit, de même qu'ellea pu occuper ledomaine des terres qu'elle habite. Qui doutera que les pêcheries de perles deBahrem et de Geylan ne puissent légitimement tomber en propriélé ? Et quoique la pêche du poisson paraisse d'un usage plus inépuisable, si un peuple a sur ses côtes une pêcherie particulière et fructueuse, dont il faut se rendre maître, ne lui sera-t-il pas permis de s'approprier ce bienfait de la nature comme une dépendance du pays qu'il occupe, et, s'il y a assez de poisson pour en fournir aux nations voisines, de se réserver les grands avantages qu'il en peut lirer pourle commerce ? » Et plus loin (p. 077) : <( Il importe à la sûreté et au bien des Etats, qu'il ne soit pas libre à tout le monde de venir si près de leurs possessions, surtout aux navires de guerre, d'en empêcher l'accès aux nations commerçantes et d'y troubler leur navigation. »

craulres pensent qu'il est indispensable de donner à TKtat côtier au moins la souveraineté, c'est-à-dire Tautorité complète sur toute une partie de la mer. Pour cela, il faudrait que les intérêts de TKtiit riverain ne puissent pas être respectés, sans porter atteinte à la communauté de la mer. Gela est-il impossible ? Personne n'ose encore déclarer la mer territoriale res nu Ut us, mais « Tesprit de cosmopolitisme des temps modernes tend à faire bénéficier les eaux territoriales ou littorales de la liberté générale de la mer^ » C'est la tendance actuelle. Nous allons examiner chacun de ces systèmes

En fait, il y a rarement ici cette coordination qui est la base d'un véritable système . Il y a seulement des opinions souvent très imprécises, basées sur des convictions mal arrêtées, et, si l'on s'en tenait toujours aux termes employés, il serait difficile de savoir la pensée exacte de tel auteur. Pourtant, une classification s'impose : elle est possible si l'on s'écarte de tout absolu. Nous la tenterons, sans prétendre ii une exactitude rigoureuse, et notre seul but sera de mettre en lumière, de montrer nettement le triple courant d'idées qui s'est manifesté en cette matière.

Le droit de l'Etat sur la mer territoriale a été envisagé de trois façons, qui, historiquement, se sont dégagées les unes après les autres; ce ne sont pas trois phases d'imc évolution; il n'y a pas eu de séparation bien tranchée, d'impénétrabilité absolue entre elles. Ceci surtout est remarquable, que l'apparition de l'une n'a pas été marquée par la disparition de l'autre, si bien qu'aujourd'hui les trois opinions, nées successivement, sont soutenues avec des chances diverses de succès, il est vrai,

* Praclicr-Fodéré, op. cit., t. V, p. ^J8i.

avec cet appui énorme, qui est donné pendant longtemps à la plus ancienne par la pratique internalionale.

Un essai méthodique nous semble nécessaire ici, et avant d'examiner chaque doctrine en détail, nous allons essayer de les classer et d'en délimiter approximàtivemenl les grandes lignes: dans la première doctrine, l'Etat est propriétaire de la mer territoriale, et propriétaire au sens privé du mot, avec toutes ses conséquences juridiques ; il a sur elle les mêmes droits que sur son territoire et sur ses eaux nationales. La seconde doctrine admet que l'Etal exerce la souveraineté sur la mer territoriale ; sa volonté peut s'y exercer librement, mais sans possibilité d'appropriation. Enfin, dans la troisième doctrine, l'Etat n'a pas la souveraineté, mais un droit d'empire, des attributs ou des fractionnements de la souveraineté sur cette partie de la mer, de là, pour lui, non pas un droit absolu, mais des droits spéciaux dont une liste limitative peut être dressée.

Il faut dire ici l'intérêt de pareilles distinctions. Pour rechercher avec un si grand soin la nature du droit de l'Etat riverain sur sa mer territoriale, pour l'analyser avec autant de subtilités, il doit y avoû' là bien autre chose qu'une querelle d'école. L'intérêt delà controverse existct-il réellement? M. Piedelievre le nie ; et Bonlils est du même avis^: « Si l'Etat riverain n'est pas propriétaire, il ne peut, dit-on, interdire à autrui la navigation, déclarer la fermeture de cette mer (territoriale) , imposer aux navires étrangers des taxes et des droits, sauf à titre d'indemnité des dépenses ou des travaux accomplis pour assurer la sécurité du passage, tels que phares, balises, bouées, etc.

^ KoniïU^ Manuel, p. 261.

Dans la pratique inlernalionale, la question n'a pas d'importance ; tous les Etats riverains reconnaissent les droits d'empire et de juridiction du riverain. Cela suffit. » Non, cela ne suffit pas, car il est aisé de montrer que la pratique internationale a souvent été dépassée par la doctrine dans cette voie du droit absolu de l'Etat côtier, la preuve est d'autant plus concluante qu'elle nous est fournie par un partisan convaincu de la propriété de l'Etat sur sa mer territoriale ^ Pour M. Desjardins il est très utile d'indiquer la nature du droit de l'Etat sur la mer territoriale ; est-ce un droit de propriété, est-ce un droit d'empire? La question est controversée, mais elle a une importance pratique, « car certaines déclarations gouvernementales ont admis un droit de propriété*». A notre avis, ce n'est pas faire œuvre tout à fait stérile que de s'attaquer à la pratique internationale (alors même qu'elle serait aussi affirmative en réalité que le dit Honfils), de montrer que certains des pouvoirs qu'elle s'arroge ne résistent pas à l'analyse, ne sont plus fondés aujourd'hui que sur un usage séculaire et sur une méconnaissance absolue des principes actuels du droit international. C'est ainsi qu'en 1894, un membre de l'Institut de droit inlernationaF déclarait à cette assemblée qu'elle avait plus à faire qu'à dire « dans le passé ou dans le présent, on a

* V. Frîidier-Fodéré, op. cit., t. II. p. 164- tl reconnaît avec fi-anchise, mais non sans civoir Tair de le déplorer, que les Etats riveaains sont loin d'exercer leurs droits sur les eaux territoriales dans toute leur rijj^ueur. Il reconnaît Tiniluence de la liberté de la pleine mer dansTusage aujourd'hui accepté délaisser passer librement tout navire de guerre ou de commerce étranger, sauf soumission à des mesures de police ou d'intérêt fiscal.

* Annuaire de Vlnsdluf, t. XIII, p. 283,

^ M. le général den BeerPortugael, Annuaire, t. XllI. p. 128.

admis clans la plupart des conventions telle ou lelle règle » .

a) Doctrine du droit de propriété ; ses inconvénients. — L'Etat a un droit de propriété, un dominium, sur la mer qui baigne ses côtes. Celte doctrine est la plus ancienne des trois que nous avons indiquées. Elle esl née avec la notion même de mer territoriale, au commencement du wii® siècle, lorsque Grotius eut publié, en lOog, son célèbre ouvrage : Mare libérant. L'histoire de la liberté des mers est fort curieuse lorsqu'on l'examine à ce point de vue^ M. de Lapradelle montre par les faits euxmêmes que la théorie de la mer territoriale n'est qu'une concession faite par les partisans de la a mer libre » à ceux qui défendaient la « mer fermée ». Pour faire triompher l'idée de la communauté de la mer, il fallut reconnaître aux Etats le droit de s'en approprier une partie jusqu'à une certaine étendue en face des côtes. Cette théorie réduite de la mure clnusum trouvait une base et un point d^appui dans la nécessité de la défense de l'Etat côtier. Mais quant aux droits qui en résultaient, on s'est bien gardé de les analyser eux-mêmes, et on les a enfermés dans l'ancienne notion du domaine des mers. C'est ainsi qu'on s'est trouvé d'accord pour dire que la mer territoriale forme une chose à part, à jamais exclue de la communauté dans laquelle se maintient la pleine mer.

Cette théorie a rencontré dans la pratique un succès complet pendant plus de deux siècles. Beaucoup d'auteurs se refusaient à étudier un problème qui leur semblait dif-

* ^^ Cauchy, Droit mdrilime înlernalwnal, t. II, p. m. — Phillimore, Commentaires , t. I, p. 2o5, suiv. — /?. D, I, P,, t. V, 1898, de Lapradelle, loc. cit.

ficile à résoudre ; d'autres hésitaient et répondaient d'une manière imprécise. Faussée dans son point de départ, la théorie du dominium devait avoir des conséquences dangereuses. Telle que M. Pradier-Fodéré la définit elle paraît inoffensive : « la prolongation de la souveraineté et de la juridiction de TEtat sur la portion de la mer qui, louchant immédiatement ses cotes forme en quelque sorte la ligne défensive de son territoire, et peut être considéré comme une continuation de sa frontière, est fondée sur le droit de TEtat d'assurer sa sécurité et la protection des intérêts commerciaux et fiscaux du pays^ ». Mais avecllautefeuille la doctrine s'affirme nettement: «La mer territoriale est la propriété des nations souveraines des rivages, par conséquent ces nations jouissent, dans tout cet espace, de tous les droits de la souveraineté sans exception, comme s'il s'agissait d'un territoire terrestre^.» Ainsi, au lieu de considérer dans la mer territoriale le moyen donné à l'Etat côtier de défendre l'intégrité de son territoire et de le protéger contre toute attaque de ce côté, on a envisagé le droit absolu du riverain sur cette partie de la mer, droit lui permettant de faire passer les intérêts de ses nationaux avant ceux des étrangers^.

Les auteurs admettant la théorie du dominium en ont tiré les conséquences naturelles : droit pour l'Etat d'empêcher qu'on navigue en vue de ses cotes, de déclarer fermée la mer territoriale, d'imposer un péage aux navires qui y passent (et non pas seulement dans le cas particulier de travaux spéciaux faits par l'Etat riverain sur celte par-

* Pradier-Fodéré, op, cit., L 11, p. i5i.

* Ilautcfeuille, op. ci7., t. I, chap. ni, section I, '' Godey, op, c//., p. 9.

lie de la meri, droit de saisir les navires étrangers, de procéder au séquestre et à l'expropriation des marchandises, droit enfin de faire tout acte d'autorité qu'il juge nécessaire. Certains auteurs essîiyent de pallier ce qu'il y a d'excessif dans leur théorie, en déclarant cotte gène mise à la navigation indispensable pour la protection des intérêts militaires et fiscaux de la nation riveraine. Si cet EtiU n'a pas le droit d'exercer des mesures de rigueur vis-à-vis des navires étrangers, cela équivaut pour lui à l'impossibilité d'exercer son autorité. Le libre passage dans les eaux territoriales n'est plus alors un droit pour les navires étrangers, mais une simple concession basée entièrement sur des offices d'humanité.

Les causes d'une pareille doctrine sont bien fiiciles à trouver. C'est d'un côté le désir pour l'Klat riverain de monopoliser la pèche au profit de ses populations côtières, et,d'unautre côté, lesouvenirestompé, maisnon effacé, des théories de Selden (l'auteur si habile et si adroit de la mare clausum) pour qui la mer était susceptible de propriété *.

Avec une pareille théorie, donnant à l'Etat le droit de prohiber la navigation dans ses eaux territoriales, de prélever des droits de péages sur les navires étrangers et d'exercer sur eux une juridiction absolue, les conséquences pratiques ne pouvaient être que fâcheuses. En 1878, apparut le célèbre Terrilorinl Watersjurisdklion. le/, soumettant à la loi anglaise tous les navires passant dans les eaux territoriales britanniques. Cette réglementation excessive fut la cause d'un débat des plus passionnés en Europe, et, dès lors, les partisans du droit de propriété de l'Etat sur la mer territoriale se comptèrent.

* V. Caiichy, o/j. nV., t. H, p. îîî.

Mais cette théorie du dominiufn n'est pas seulement attaquable dans les conséquences qu'elle entraîne, elle n'estpas juridiquement justifiable. Les principaux auteurs qui l'ont admise : Valin, Yattel, Hautefeuille, de Rayneval, Klûber, Massé, Funck-Breiitano et Sorel, Pradier- Fodéré, Phillimore, Hall, n'ont pas présenté d'arguments auxquels il soit impossible de répondre ^

De Rayneval déclare que « le fond de la mer près des côtes peut être considéré comme ayant fait partie du continent et qu'il est considéré pour cela comme en faisant encore partie ». La géologie vient ici au secours du droit international. L'argument serait cependant de grande valeur, puisqu'il semblerait faire croire à l'existence naturelle de la mer territoriale, malheureusement la profondeur du littoral est trop inégale, trop variable pour qu'on puisse la prendre comme base d'une limite à la mer territoriale^.

<( La mer territoriale étant considérée comme l'accessoire, dit Hautefeuille, et l'accessoire devant suivre le principal, elle doit nécessairement devenir la propriété du possesseur continental^. » L'argument est spécieux. Si, en effet, la mer territoriale est l'accessoire de quelque chose, il est incontestable que c'est de la haute mer et non pas du territoire.

* Valtel, op. cit,, p. 576; Fimck-Brentano et Sorel, Précis de droit des gens^ p. 375 et 377. — Massé, Droit commercial dans ses rapports avec le droit des gens et le droit civil^ liv. II, titre III, ch. I, p. 96 et 97. — Kliiber, Droit des gens moderne de VEurope^ § i3o, p. i8o. — Rayneval, Institutions du droit de la nature et des gens^ liv. II, ch. ix, § 10.

* Pradier-Fodéré reconnaît la médiocre valeur de cet argument qu'il considère presque comme funeste à la cause du « dominium ».

^ Hautefeuille, op. cit.^ loc. cil, — Pradier-Fodéré, op. cit.^ t. Il, p. ir)8.

En admettant même qu'elle soit nécessairement propriété de TEtal riverain, elle serait seulement propriété publique, jamais propriété privée.

« La mer territoriale est susceptible d'occupation et son usage n'est pas inépuisable », déclare Hautefeuille. Pour M. Pradier-Fodéré, la mer territoriale est susceptible de propriété parce qu'elle est utile à la nation riveraine, que l'usage de plusieurs nuit à l'usage du propriétaire prétendu, enfin parce qu'elle peut être réduite en la possession réelle du propriétaire ^

Si l'on réserve la pêche côtière aux nationaux, il est faux de dire que Tusage commun de la mer territoriale porte préjudice d'une façon absolue, et le simple passage ne saurait être interdit aux navires étrangers. L'affîrmatioud'aprèslaquellelamer territoriale est susceptible d'une appropriation matérielle est purement gratuite et formellement contestée. Il est difficile de s'imaginer que la mer territoriale puisse être occupée d'une manière constante, continue et complète par l'Etat riverain. Enfin il ne faut pas oublier que, si vraiment la mer territoriale était susceptible d'appropriation, il en serait précisément de même pour la haute mer, qui n'est distinguée de l'autre par aucune limite naturelle ; « en admettant même qu'un Etat ait les moyens matériels de faire respecter des prescriptions abusives, l'obstacle moral est toujours là, on ne

* /c/em, Pappafava, J, /. P., t. XIV (1887), p. 44»! <^ I^a nier est, dans une certaine mesure, susceptible d'une occupation elTectivc et continue. » Idem^ BonRls, Manuel^ p. 261, fait remarquer que cette portion de la mer offre les éléments constitutifs du caractère d*une chose susceptible d'appropriation : subordination à puissance, utilité, possibilité d'épuisement; mais il reconnaît que les eaux ne sont pas inépuisables, seuls les produits le sont.

peut dire que rEtalpropriélaire des côtes soil aussi propriétaire de la mer* ».

On a dit encore, pour justifier la théorie dudominium, que ce droit absolu de l'Etat riverain sur la mer territoriale était la compensation des travaux de protection faits sur cette partie de la mer. Si les travaux sont importants, et si leur exécution a nécessité l'emploi de capitaux considérables, on peut reconnaître à TEtat le droit de percevoir une sorte de péage sur les vaisseaux étrangers qui profitent de ces divers avantages. Alors seulement ce tribut pourrait être considéré comme une légitime indemnité. Mais il serait inutile d'aller plus loin. Il faut remarquer également que les phares, balises, etc., sont utiles aux navires nationaux bien plus qu'aux navires étrangers. Enfin, si les nations veulent avoir droit à la réciprocité pour leurs vaisseaux à l'étranger, elles doivent laisser profiter librement des travaux accomplis par elles pour protéger la navigation .

Est-ce le canon qui peut occuper la mer territoriale ? C'est bien Topinion de Vattel*. Pour lui, on peut s'approprier toute chose dont le commun usage serait dangereux ou nuisible. Mais cet auteur écrivait à une époque où le canon jouait dans la théorie de l'occupation im rôle bien différent de celui qu'il y joue aujourd'hui. Le droit international ne lui reconnaît plus son pouvoir créateur de Toccupation, le canon ne la faitplus naitre, il la sanctionne.

(( Les nations, déclare Pradier-Fodéré^,agissenlà Tégard

* Orlolan, Règles internalionales et diplomatie de la mer^ liv. II, eh. VIII, p. 174, t. 1.

* Vattel, op. cii^ liv, 1, ch. xxiii, § 288.

^ Pradier-Fodérc, op, oit,, l. II, § 627.

des mers temloriales comme si elles en élaienl propriélaires, el en disposent en vertu de leur souveraineté, comme elles disposent de toute autre partie de leur territoire. » L'exemple de la renonciation du Danemark à ses droits de péage dans la Baltique moyennant indemnité pécuniaire est équivoque et semble peu concluant. Cette indemnité, en elFet, parait être représentative des frais de construction et d'entretien des phares, balises, bouées et autres instruments de protection, il faut bien remarquer que la renonciation avait porté seulement sur les péages et non pas sur la mer territoriale in globo. M. de Lapradelle nie ce droit à l'Etat de disposer librement de la mer territoriale qui, « avec l'ensemble des attributs qu'elle comporte, n'est pas susceptible d'une cession séparée* » comme le serait ime partie du territoire.

Cette théorie du dominium paraît devoir être écartée, non seulement parce qu'elle ne satisfait pas l'esprit, mais surtout en raison des conséquences dangereuses qu'elle entraîne rigoureusement avec elle : exercice du droit absolu de juridiction sur la mer territoriale et interdiction du passage innocent aux navires étrangers.

b) Théorie du droit de souveraineté. Ses inconvénients. — Aussi beaucoup d'auteurs ont-ils cru devoir soutenir que la mer territoriale échappe à la propriété de l'Etat riverain, mais est soumis à l'impérium de cet Etat, à sa souveraineté. Ils es2)èrent ainsi éviter les inconvénients nécessaires de la théorie du dominium. Malheureusement ici, l'imprécision dans les termes règne en maîtresse absolue, et il faut souvent scruter les intentions, pour

* De Lapradelle, /?. D. I, P. (1898), loc. cil.

savoir la pensée véritable de Tauleur. « Quoique le souverain du territoire, dit M. Desjardins^ occupe, à certains égards celte mer littorale, il ne la possède pas au point de pouvoir Finterdire, en principe, aux navires de commerce. Il a moins une propriété qu'une juridiction, ou, si Ton vent, sa propriété est grevée d'une servitude naturelle au profit de tous les peuples navigateurs. » Il îijoute que celte navigation des bâtiments de commerce est le plus souvent réglée par la nation côtière, qui ne peut pas la prohiber. Peut-être M. Desjardins avait-il alors une conviction mal arrêtée, peut-être n'avait-il pas voulu se prononcer trop nettement; en tout cas, il était bien difficile de savoir ce qu'il pensait avant les déclarations qu'il fil à rinslitut de droit international.

En examinant les opinions de Bluntschli, Ilelfter, Pérels, Fiore, Wheaton, Halleck, Imbart-Latour, Schiiking, de Martens^, on peut reconnaître facilement la distinction fondamentale qu'ils ont voulu établir entre leur théorie et celle du dominium. C'est ainsi que Bluntschli déclare^ : « On fait rentrer sur le territoire la partie de la mer sur laquelle l'Etat peut, de la côte, faire respecter son pouvoir..., la juridiction de TEtat riverain sur la mer voisine ne s'étend que dans la mesure jugée nécessaire pour la police et la sûreté militaire. » M. de Martens est encore plus net^ : « La souveraineté sur la mer terriloriale n'est que le prolongement de la souveraineté sur le

* Desjardins, Traité de droil commercial maritime^ l. I, n** 6, p. 12, 1878.

'' llalleck, International Lau.\ t. I, p. i3/{. — Imbart-Latour, op, c«7., p. i3. — Schûking^, Das Kùslenmeere^ p. i5.

^ Bluntschli, Droit international^ Code pénal, arl. 3o2, p. 189.

^ Pe Martens, /?. D, I, P A. ].

territoire de l'Etil. Dans le rayon de la mer territoriale limité par la plus forte portée de canon, les lois et Taulorité de l'Etat riverain sont seuls compétents. Enfin Timpérium de TEtiit riverain est absolu et irréfutable dans le rayon des eaux territoriales dominé par le canon. » Ne voulant pas admettre qu'une nation puisse interdire aux autres peuples le passage inoffensif dans sa mer territoriale, et y élever un droit absolu de juridiction, considérant comme inacceptables les conséquences rigoureuses de la théorie du dominium, ces auteurs ont cherché une autre base moins dangereuse aux droits de TEtat riverain . Ils ont repoussé Tidée de propriété, qui est précise et de droit privé, et lui ont substitué celle de souveraineté, qui est de droit public et infiniment plus indéterminée, pensant ainsi éviter les écueils auxquels allait infailliblement se briser la théorie du dominium.

C'est là qu'il faut chercher la cause du revirement qui s'est fait dans l'opinion de beaucoup. Heffter, Wheaton, après avoir écrit que dans toute l'étendue de la mer territoriale les droits de propriété et de juridiction de l'Etat riverain sont absolus et excluent ceux de toutes les autres nations^ sont devenus plus tard d'un avis tout opposé. Il faut rappeler encore la conversion complète de M. Pasquale Fiore, conversion dont le Territorial Walers jurisdiction Act fut la cause principale. Dans la première édition de son Traité sur le droit international suivant les besoins de la civilisation moderne^ on lisait que « la mer territoriale doit être regardée comme propriété de l'Etat dont elle baigne les côtes », que la nation riveraine a sur elle « un domaine utile » et qu' « enfin les con-

* Wheaton, Eléments de droit internai louai, t. I, p. 169.

venlions in 1er nationales ont toujours regardé la mer territoriale comme une propriété de l'Klat*». — Dans sou nouveau traité*, il déclare que chaque Etat peut exercer sur les eaux territoriales les droits qui dérivent du domaine, « mais seulement en ce qui concerne la sécurité et la défense ».

Le seul droit que ces divers théoriciens reconnaissent à TEtat riverain, c'est la souveraineté ou Timpérium, comme disent quelques-uns ; c'est le pouvoir de commander dans les limites de sa seule volonté, pour garantir sa liberté et son indépendance contre toute attaque étrangère faite dans le but de troubler sa sécurité. Dès que la notion de souveraineté se fut dégagée de celle de propriété, depuis Grolius et surtout depuis l'ouvrage de Bynkershoeek, De Dominio maris ^ i7o3, la théorie de rimpérium de l'Etat sur la mer territoriale naquit et se développa. — Très vite elle prit un caractère spécial dft à la notion que Ton se faisait alors de la souveraineté et de la part jouée par le Ccinon dans sa génération, notions dont les traces sont encore sensibles aujourd'hui. Etre souverain, se disait-on, c'est avoir l'autorité. Or qu'est-ce qui donne l'autorité, si ce n'est le canon. Par conséquent, toute cette partie de la mer, à partir du rivage, qui sera couverte par les boulets sera soumise aux droits de l'Etat riverain. La vis urmala, la voix du canon ne sanctionne pas le droit sur la mer territoriale; elle en est la création. Telle est la force de la tradition que le système persiste encore quelque peu aujourd'hui. C'est ainsi

* Fiorc, le Droit infernalional public^ édition de 1868, liv. H, chap. ni, titre I, p. 369 et 370.

*/J., traduit par Antoine. i885, n" 3o2,

— Jl —

qu'après avoir déclaré que la mer ne fait de sa iialnre parlie d'aucun Etat, liluntschli fait observer que « la portée pratique de cette souveraineté sur la mer voisine des côtes s'est notablement accrue depuis l'invention des canons à longue portée* ».

Personne actuellment n'oserait soutenir que de la force des armes naît le di^oit. Admettre pareille théorie entraînerait en effet des conséquences inadmissibles, conséquences qui ont eu pourtant, en quelque sorte, leur heure de succès.

Nous voulons parler de cette célèbre question du « territoire naval », qui va ni plus ni moins jusqu'à considérer les canons de navire de guerre, en haute mer, comme générateurs de souveraineté dans le variable rayon de leur action autour du navire. Cette théorie a eu pour défenseur: de Cussy,Hautefeuille, Bluntschli, Phillimore, qui ont pris pour base de leur argumentation la fiction d'exterritorialité. Pérels, Gessner et Wheaton ont parfaitement démontré qu'elle n'était fondée ni en théorie, ni en pratique^.

*■ Bluntschli, Droit international codi/iéy arl. 3o2, p. 1H9.

* Pérels fop. cit,^ p. 5i) : « Certains auteurs ont voulu rattacher à ce principe (d'exterritorialité) un haut domaine temporaire non seulement sur la partie de la pleine mer^ où se trouve soit la Hotte, soit le navire de guerre isolé, mais encore sur une distance é^ale à la portée de canon autour de la flotte ou du navire (de Cussy, Droit maritime des nations^ I, p, 147)- Cette théorie est absolument arbitraire; elle n'est pas compatible avec la liberté de la circulation sur la pleine mer, et ses conséquences mènent à des conflits insolubles. Bluntschli défend cette règle (art. 3 18) ; Phillimore également (§ 3o3, Commentaires^ t. II). La création d'un territoire naval qui est proposé par Hautefeuille pour Tespace de la mer qu'un navire occupe et dont il a besoin pour manœuvrer ne nous paraît pas justifiée. Elle pourrait avoir de graves conséquences, car il est évident

La souveraineté ne se confond plus avec raulorilé des canons, el la vis armala ne peut plus engendrer de droits ; et cela parce qu'il y a autant de différence entre elles qu'il y en a entre le droit et le fait. L'époque où le canon créait la souveraineté n'est que la phase d'identification du droit et de la force ; il fallait alors nécessairement l'autorité des armes pour que l'on pût songer à un droit. Aujourd'hui, la notion du droit estassez solidement établie pour qu'elle puisse renier Tappui de son ancien agent. Mais alors qu'est-ce qui crée aujourd'hui la souveraineté? Pour répondre à cette question, nous n'avons qu'à jeter les yeux sur ce qui se passe en matière d'occupation et d'annexion ; c'est la volonté des hommes et cette volonté seule qui est la source de la souveraineté. L'Etat, tel qu'on le considère aujourd'hui, est une réunion permanente el indépendante d'hommes propriétaires d'un certain territoire commun, associés sous une autorité commune et organisés dans le but d'assurer à chacun le libre exercice de sa liberté ^ Ainsi défini, TEtat ne peut avoir sous sa souveraineté des choses qui échappent à la volonté des hommes. Ce qui rt'est pas soumis à l'autorité de l'individu ne peut pas davantage tomber sous l'empire de l'Etat. La mer, qui n'est pas sous la domination privée se soustrait à toute domination publique. La mer est donc invariablement bien libre dans son étendue. Si une autorité peut être exercée sur elle, elle ne saurait

qu'en ratlmcUanL ou ne saurait éviter la confusion des territoires navals de diverses nations, comme cela arrivevrait également si Ton ajoutait, avec de Cussy, Tespace de la mer qu'atteint la portée de canon de certains navires.» Ce système, insoutenable en théorie, n'est pas davantage fondé en pratique; il est dénué de tout intérêt réel. * Bonfils, Manuel de droil international public^ p. 2,

avoir rien de eompalible à Tenipire de l'Elat sur la terre ferme.

Il nous reste à montrer comment celte théorie de la souveraineté de TEtat sur la mer territoriale n'arrive pas aux conséquences attendues, malgré toute la bonne volonté des auteurs. On dit qu'un Etat est souverain lorsque son indépendance est complète, exclusive de l'ingérence d'aulrui, lorsqu'il ne reconnaît aucune autorité supérieure pouvant lui dicter sa volonté et diriger ses actions. Est Etat souverain, celui qui commande en maître. Dès lors, pourquoi ne peut-il pas empêcher les navires étrangers, de guerre ou de commerce, de passer le long de ses côtes, alors qu'il peut interdire aux étrangei^s de franchir les frontièi^es terrestres de son territoire ? C'est le défaut de la cuirasse, et il a été très vivement senti par cerlains auteurs. Ils ont cherché partons les moyens à se défaire, en partie, de celte souveraineté excessive. Bluntschli reconnaît que cette souveraineté appliquée à la mer <( est nécessairement très incomplète », puisque, par la force même de la nature, la mer ne fait partie d'aucun Etat. M. Barclay déclare que le droit de souveraineté sur la mer n'est pas absolument le même que celui qui porte sur la terre fermée Imbart-Lalour se débarrasse franchement de l'objection : « L'impérium n'a pas de limites bien déterminées, il est susceptible d'extension ou de relriclion, la mesure est indiquée par les diverses circonstances et les intérêts de chacun*. » Mais alors, ce droit d'intensité variable, ce droit qui n'est pas absolu, ce n'est plus la souveraineté. Un auteur allemand,

* Annuaire de l'Institut^ l. XIII, p. 122.

* Imbarl-Latour, o/i. ciV., p. i3.

M. Schiikiiig, a essayé de concilier avec la souveraiiielé le droit de libre passage dans les eaux territoriales. Il a déclaré qu'il y avait là une servitude de droit public. Nous n'irons pas jusqu'à dire, avec Carnazza-Amari, que la souveraineté des Etals devant être considérée comme inaliénable, et les servitudes étant des restrictions à cette souveraineté, il y a incompatibilité entre elles. Il y a en effet certaines situations naturelles d'où résultent des servitudes rigoureusement nécessaires: nous voulons parler de Tembouchure des fleuves el des détroits internationaux. Le plus souvent, d'ailleurs, des conventions interviennent entre les Etats pour régler leur régime. Mais pour la libre navigation et le passage innocent dans les eaux territoriales, il ne saurait être question de servitudes naturelles. Faut-il dire que le libre accès dans ces eaux est une tolérance reposant sur un usage immémorial cl sur une tacite convenlion de réciprocité ; qu'au fond il y a là le bon plaisir de TEtat riverain, et non pas une obligation pour lui ? M. Schûking le soutient, mais on peut être de l'avis tout à fait opposé et déclarer que le libre passage dans la mer territoriale est un droit pour les navires étrangers, droit grevé d'une servitude vis-à-vis de l'Etat riverain pour la protection de son indépendance et de son commerce. C'est l'opinion de M. Pasquale Fiore : « Viole le droit international l'Etat qui entend considérer la mer territoriale comme sa propriété, en prohibe l'usage inoff'ensif, veut soumettre au paiement d'une contribution quelconque, prix de leur passage, les navires nombreux qui la traversent, ou par ses lois et ses règlements y rend le transit onéreux et difficile*. » C'est

* Fiorc, Xouveau droit infernalîonal public, t. Il;§ 570, p. 2i3.

aussi la pensée de rinslitut de droit inlernalioual. Eu 1897, ^^ ^ déclaré que les navires étrangers pouvaient se voir fermer les ports et les rades, qui sont non seulement sous la souveraineté de TElal, mais font partie de son territoire. En 1894. au contraire, on avait accordé aux navires étrangers sans distinction le droit de passage inoffensif dans les eaux territoriales, sans qu'il soit possible à l'Etat riverain de le refuser en temps de paix ou d'en autoriser l'action qu'après paiement d'un péage. La résolution définitivement adoptée fut la suivante (art. 3): « Tous les navires sans distinction ont le droit de passage inoffensif par la mer territoriale, sauf le droit des belligérants de réglementer et, dans un but de défense, de fermer le passage dans ladite mer à tout navire, et sauf le droit des neutres de réglementer le passage dans ladite mer pour les navires de guerre de toutes les nationalités. » Les partisans de la suppression du libre transit au gré du riverain pendant l'état de guerre firent remarquer combien l'expression de passage innocent était incertaine. On leur répondit qu'il était diiiicile de préciser davantfige, et qu'admettre leurs théories, c'était permettre la fermeture de la mer territoriale en tout temps, car la guerre apparaissant à chaque instant sur tel ou tel point de la terre pouvait être considérée comme un état de choses permanent.

On est donc assez bien fondé à croire que l'accès de la mer territoriale est un droit par lui-même incompatible avec toute idée de souveraineté de l'Etat riverain sur cette partie de la mer, alors qu'il en sera différemment pour les ports et rades.

c) Théories reconnaissant à VEtat riverain certains droits sur la mer territoriale. — L'idée de mer territo-

riale, partie dislincle du reste de la mer, doit à la tradition une grande partie de son autorité. Les auteurs, pour la pluparl, ont bien plus cherché à l'expliquer qu'à la discuter. L'Ktat riverain est-il ou n'est-il pas propriétaire de la mer territoriale, et dans l'un et l'autre cas, quelles sont les conséquences à en tirer? Telles étaient les questions dont on s'occupait : quant à l'existence de la mer territoriale elle n'était pas mise en doute un seul instant, comme s'il y avait là une chose dont la réalité s'affirmait par nos sens.

Cependant, depuis un demi-siècle, on voit naître des théories restreignant les droits de l'Etat sur les eaux territoriales. Cela est-il dîi à f< Tesprit de cosmopolitisme des temps modernes » ?Peu importe. 11 est vrai que personne encore n'a osé déclarer la mer territoriale res nullius, mais la tendance à faire rentrer les eaux territoriales dans le droit commun de la mer existe incontestablement; de jour en jour elle pi^ogresse et voit grossir le nombre de ses défenseurs. Beaucoup de décisions judiciaires, sans être formelles, témoignent de cet esprit. Nous rappellerons la théorie du tribunal suprême de justice du Portugal, en 1880, à propos d'unabordage entre un navire portugais et un vaisseau anglais ^ « La doctrine des dix milles de dislance des côtes, qu'on appelle linha. de respeilo ne s'applique pas à l'exercice des fonctions des tribunaux judiciaires, mais seulement à des questions diplomatiques, que Ton discute par une autre voie. »

Comment cette tendance s'est-elle manifestée dans la

*y. /. P., t. Mil, 1881, p. 180. \o\v aussi l'arrêt du Tribunal suprême de la Cour de Prusse du 28 novembre 1866 (Archives de Gol(dammei\ l, XV),

doctrine ? Certains \ mécontents du droit de propriété et du droit de souveraineté, ont imaginé un droit particulier sur la mer territoriale. Ils prennent comme base de leur théorie que le droit de juridiction n'est pas absolu, et que certains monopoles réservés à la nation côtière dépassent les limites habituelles de la souveraineté.

Carlos Testa déclare que, » si un Etat n'a pas le droit de propriété sur les eaux territoriales, il y conserve cependant un droit de domaine ou de Juridiction qui ne peut lui être légitimement contesté * ». Qu'il s'agisse d'un droit sui generis ou d'un droit de domaine, la notion qui nous en est donnée n'est certes pas nette.

L'Institut de droit international, en 1894, a discuté la question longuement. Le pi*ojet portait : l'Etat dont dépend la côte est souverain exclusif sur une zone de la mer qui la baigne, etc. Lors de la discussion de l'article, M. de Bar y fit des oppositions. Après échange de nombreuses observations, l'Assemblée vota en première lecture le texte suivant : « L'Etal est souverain sur une zone de la mer qui baigne la côte. » Lors du vote définitif , en seconde lecture, MM. Lyon-Caen et Desjardins s'élevèrent contre la qualification trop absolue donnée aux droits de l'Etat sur la mer territorale. Leur opinion triompha et l'article fut voté avec le texte suivant : « L'Etat a wn droit de souveraineté^ etc ^... » Il n'y a pas là une indication très précise, mais la définition résume parfaitement les tendances de la doctrine.

* Niîger, Droits de VEta( sur la mer lerriloriale, thèse, Paris, 1887, p. 159.

* Tesla, Droit public international maritime, 1886, p. 72. ^ Annuaire de V Institut^ l. XI II, p. 282 el 323.

Calvo, Orlolan, Sloerck* sont partisans d*iin droit de législation^ de surveillance et de juridiction. « Il faut tout d'abord ne pas perdre de vue, dit Calvo, que les Etats n'ont pas sur la mer territoriale un droit de propriété, mais seulement \\\\ droit de surveillance el de juridiction, dans rintérêt de leur défense propre ou de la protection de leurs intérêts fiscaux. » Ortolan est encore plus explicite : « Le droit qui existe sur la mer territoriale n'est pas un droit de propriété; on ne peut 'pas dire que TEtat propriétaire des côtes soit propriétaire de celte mer. Le pouvoir particulier qui lui est reconnu sur cet espace, dérive du soin de sa propre sûreté, de sa propre défense, droit essentiel pour tous les êtres individuels ou collectifs légitimement organisés... En un mot, l'Etat a sur cet espace, non la propriété, mais un droit d'empire, un pouvoir de législation, de surveillance et de juridiction. »

Certains auteurs ne veulent reconnaître à l'Etat côtier que des droits nécessaires et spéciaux^ sauf à discuter ensuite quels sont ces droits et quelle portée il leur faut donner. Ils pensent qu'il n'est pas impossible de concilier les intérêts incontestables du riverain avec le principe de la communauté de la mer, que Ton peut respecter celui-ci et satisfaire ceux-là. M. Lyon-Caen, très affirmatif, déclare que « la mer territoriale n'est pas une partie du territoire de l'Etat qu'elle entoure, comme le sont les eaux intérieures. Cet Etat n'a pas la propriété delà mer territoriale; il a seulement sur elle les droits nécessaires, soit à la

* Calvo, Droit internnlional, théorique et pratique, t. I, p. *.{4j) ; Ortolan, Règles internationales et diplomatie de la mer^ liv. Il, t. I, chap. VIII, p. i57 cl 158.

— '>9 — défense de son lilloral, soit à la proleclion de ses intérêls

commerciaux*. »

Après avoir déclaré le droit de FEtat sur la mer territoriale, difficile à délimiter et à définir exactement, Godey s'écrie : « On peut dire, cependant, qu'ayant comme raison d'être de permettre aux puissances d'assurer un certain nombre d'intérêts de premier ordre, dont elles ont la charge à l'égard de leurs sujets, ce droit ne saurait aller au delà de la satisfaction de ces besoins, sous peine de porter atteinte au principe de la liberlé de la haute mer et du commerce maritime*. »

Lors de la discussion des articles du projet de Tlnstitut, en i8()4> M- ^c Bar avait estimé qu'il ne pouvait y avoir sur la mer, élément mouvant et instable, le même droit de souveraineté que sur la terre, d'autant plus, que l'on peut être forcé de pénétrer dans la mer territoriale, tandis qu'on ne peut jamais être forcé d'entrer dans un territoire. En conséquence, il proposa un amendement d'après lequel, d'une part, le droit de l'Etat sur la mer territoriale serait assuré sans que la nature de ce droit fût déterminée, et, d'autre part, les divers droits spéciaux (droits de législîition, de pêche, de douane, etc.), renfermés dans ce (h^oit général, seraient limitativement énumérés"^.

Cette même théorie a été reprise plus récemment avec une grande habileté par M. de Lapradelle*. Pour lui, l'Etat, ni propriétaire ni souverain de la mer territoriale, n'a que le droit d'imposer à la communauté des Etats des restrictions basées sur les nécessités de sa protection personnelle.

* Annuaire de llnstitui, t. X, p. m, « Godey, op, cit,, p. 9.

•* Annuaire de VInstilut. t. XIII, p. 283.

*/?. /). /. P., 1898, }oc. cil.

— fio —

En droil privé, il existe des servitudes légales, c'est-à-dire des servitudes non conventionnelles qui dérivent de la nature des lieux et des choses ; de même, le droit de TElat côtier sur la mer voisine de ses rivages s'explique non par une convention spéciale, mais par sa seule qualité de riverain. Poussant encore plus loin son parallèle entre le droit privé et le droit public, M. de Lapradelle rappelle qu'une servitude ne peut se céder sans le fonds dominant, et il explique aussi qu'un Etat ne puisse abandonner et céder ses droits sur la mer côlière sans céder aussi sa côte, et réciproquement, parce qu'il y a là un tout indivisible. t( C'est enfin un pi^incipe que les servitudes non conventionnelles n'existent que dans la limite voulue par les nécessités du voisinage ; mais pourquoi donner à l'Etat côtier, sur la mer voisine, des droits plus étendus que la nécessité ne l'exige? Pourquoi, sans nécessité, restreindre le droit de tous au profit d'un seul? Et dès lors pourquoi douter que sous le nom de mer territoriale on désigne inexactement un faisceau de servitudes côtières, dont il n'y a plus qu'à faire l'énumération et à mesurer individuellement retendue pour apprécier les conséquences de ce système? » Le droit de l'Etat, ou plutôt sa servitude sur la mer territoriale, ^yant pour base juridique non pas un texte mais la nécessité, c'est une triple obligation de non-approche qui lui servira de limites et par laquelle seront protégés les intérêts militaires, douaniers et sanitaires de l'Etat riverain. Ce système est à la fois le plus récent et le plus limitatif, puisqu'il va jusqu'à enlever totalement au propriétaire des côtes le droit de juridiction criminelle sur les eaux territoriales.

Telles sont les différentes théories qu'a fait naître la question du droit de l'Etat sur h mer territoriale. Il faut

dire maintenant que nos préféi^ences vont au système reconnaissant à TElat des attributs de la souveraineté et en particulier à la doctrine proposée par M. de Bar à Tlnstitut de droit international. Ce système très souple que nous développerons plus loin, en indiquant les pouvoirs précis de TElat riverain, n'entraîne pas avec lui de conséquences rigoureuses ; la doctrine permet de donner satisfaction aux intérêts supérieurs de l'Etat riverain, sauf à discuter la réelle nécessité de chacun d'eux, et elle facilite la solution du problème des limites de la mer territoriale.

Nous croyons devoir écarter la théorie du dominium. Aucun des arguments présentés en sa faveur n'est sérieusement discutable; un seul mérite d'être retenu, celui qui considère la mer comme présentant les caractèi'es essentiels de l'objet soumis au droit de propriété. Mais nous avons montré qu'en admettant l'utilité de la mer pour l'Etat riverain et la nécessité de la soustraire à l'usage nuisible de tous, l'idée d'appropriation de la mer (autrement que dans ses produits) nous paraît inconcevable ; il nous semble que c'est là un obstacle moral insurmontable. La théorie du droit de souveraineté, tout d'abord, satisfait beaucoup mieux l'esprit, mais il n'y a là qu'une apparence. Elle présente tous les inconvénients du système précédent, tout en essayant de les éviter. Dans les deux cas, on aboutit à un droit absolu de l'Etat sur la mer territoriale, droit qui lui permet de faire passer les intérêts de ses nationaux avant ceux des étrangers, ce qui est un trop grave échec au principe de la liberté de la mer.

Nous avons vu en effet que la théorie du dominium aussi bien que la théorie du droit de souveraineté conduisaient à des résultats exagérés : droit pour l'Etat soit de fermer sa mer territoriale au?f navires étrangers, soil

d'exiger d'eux le paiement d'un péage pour autoriser le passage. Si la nation riveraine a sur la mer en face des côtes Taulorité du propriétaire ou le pouvoir de commander, toutes les mesures, même les plus arbitraires, lui sont permises vis-à-vis de cette partie de la mer. En vain objeclera-t-on : le libi'e passage pour les navires étrangers est une véritable servitude non conventionnelle basée sur la nature des lieux, nous considérons cette idée comme un expédient et le libre passage comme un droit. S'il fallait admettre absolument une servitude, il nous semble préférable de dire qu'elle existe au profil de l'Etal côtier, sur une pai'tie de la mer libre.

Cette brisure à l'unité de la mer trouve alors un fondement très rationnel dans des nécessités de premier ordre pour l'Etat riverain. Il est certain qu'aujourd'hui aucun état ne songerait à entraver la libre traversée de ses eaux territoriales par un navire de guerre ou de commerce étranger, que ce navire se dirige vers les ports de son pays, soit qu'il se rende à une autre destination, à la condition cependant de se soumettre aux mesures de police jugées utiles pour la protection de ses intérêts. Sauf le cas de travaux particuliers, un Etat considère également comme acquise l'impossibilité d'assujettir au paiementd'un péage le simple passage d'un navire étranger dans les eaux territoriales.

Le principe de la matière est que la mer est libre et par sa nature ne fait partie d'aucun Etat. S'il faut admettre que l'Etat riverain doit avoir un droit sur une certaine partie de la mer, ce droit participera nécessairement du caractère instable de l'objet sur lequel il porte, il sera indéterminé et devra rester tel *. L'on ne pourra qu'en

* La mer terrilorialc n*est qu'une fiction représentant in gloho les différents pouvoirs que l'Etat riverain peut exercer sur une

fausser la véritable notion, en disant que c'est la propriété ou la souveraineté ; Ton ne saurait concevoir qu'un Etat ait les mêmes droits sur la mer que sur la terre. Nous ne voulons pas affirmer par là qu'il est dangereux de donner un nom à ce droit de l'Etat riverain, bien au contraire. Nous pensons (et nous nous justifierons d'ailleurs plus loin) que la qualification de « droit de défense », ces termes étant pris largo sensu ^ caractérise parfaitement l'ensemble des pouvoirs de l'Etat sur les eaux territoriales. Nous avons déclaré déjà que la nation cotière était mal fondée à réclamer soit la propriété, soit la souveraineté sur celte portion de la mer. Mais cette nation doit songer à la protection du territoire sur lequel sa souveraineté n'est pas contestée. Le droit de TEtat sur la mer lerritoriale nous apparaît alors comme un complément nécessaire de cette souveraineté, comme un rouage indispensable à son exercice. En d'autres termes, l'Etat côtier, maître absolu de son territoire, doit entièrement profiter de son pouvoir, car il n'y a pas de souveraineté réelle là où l'action de l'Etat peu! trouver quelque obstacle à son arbitraire. •

Pour nous, le droit de défense, droit qui s'analyse (nous le verrons plus loin) en certains pouvoirs spéciaux, permet à l'Etat de jouir pleinement de son autonomie. La brèche faite au principe de la liberté des mers trouve alors une base solide, une raison d'être incontestable, dans la nécessité de laisser s'affirmer la souveraineté de chaque Etat. Grâce à ce droit de défense sur la mer territoriale,

partie de la mer. C'est en quelque sorte une abstraction permettant à ces idées de se préciser, mais en réalité il n'y pas de mer territoriale ; tel est le sens dans lequel nous employons toujours ce terme.

donl il n'est ni propriétaire ni souverain, TElat côlier va pouvoir agir en maître sur son territoire.

Il importe dès lors de délimiter exactement les intérêts primordiaux de TEtat riverain , Ccir c'est dans leur stricte mesure et pour leur seule protection que Ton pourra porter atteinte au patrimoine commun de Thumanité.