CHAPITRE

LES EAUX i\ATIONALES: PORTS, HAVRES, RADES, EMBOLCIIURESDES FLEUVES, GOLFES ET GRAIVDES RAIES,

§ I. Ports, havres et rades.

Lesporls, havres, anses, rades et baies « non seulement sont placés sous un droit de souveraineté des Klats dont ils bordent le territoire, mais encore font partie du territoire de ces Etats » (art. 2 du projet de règlement sur le régime légal des navires et de leur équipage dans les ports étrangers, session de Copenhague, 1897 *).

L'Institut a consacré la doctrine unanimement adoptée. Par la nature des choses, les ports, havres et rades appartiennent en droit à TEtat maître des côtes, sont nécessairement placés sous la dépendance de sa souveraineté territoriale. En fait, ces parties de la mer tombent sous le pouvoir de la nation riveraine, qui peut y réglementer toute action étrangère, et cette propriété sur les ports et rades ne met aucune entrave à la navigation internationale et aux communications entre les Etats qui continuent à se faire librement *. Vattel, Fiore et Pérels pensent qu'il n^ a là que l'application d'unprincipe indiscutable.

* Annuaire de V Institut, t. XVI, p. 23i.

* Ortolan, op. cit., t. I, p. i4o. — Pradier-Fodérc, op. cit., i. II, p. 209.

« IjCS porls et les havres, dit Vatlel, sont nianifeslement une dépendance et une partie même du pays, et par conséquent ils appartiennent en propre à la nation *. » A peine est-il besoin de chercher une justification dans la protection donnée aux navires contre les courants et les vagues du large (opinion de Massé et dHiibner). Carnazza- Amari déclare que la souveraineté de TEtat sur les ports et les rades se justifie complètement par la nécessité de la défense de cet Etat, dont ils sont la propriété nationale *.

On distingue les ports militaires et les porls marchands. Parmi ceux-ci: les « ports ouverts », où le commerce esl libre, sauf paiement de certains droits de douane ; les« ports francs », où le commerce n'est soumis à aucun droit; et les « ports fermés », où Tentrée des vaisseaux étrangers est prohibée. On désigne sous le nom de havre un port très protégé ou sec à marée basse. La rade est toute l'étendue de mer qui précède l'entrée du port, esl enfermée en partie ou totalement par des rives, et protège dans une cerlaine mesure les vaisseaux contre les tempêtes du large.

Quels vont être aloi*s les droits de TElat sur cette partie de son territoire. Il semble, puisqu'il est maître absolu, qu'il ne puisse pas y avoir de raison de les restreindre. Les ports, havres et rades font partie du domaine public national (art. 538, Code civ!l français, id. Code italien), de cet ensemble de choses qui n'appartiennent à personne en particulier, sont consacrées au service de la société,

* Vattel, op. cit., 1. 1, p. 583.

* Carnazza-Amari, 7rac7e de droit international public en temps de paix, t. II.

choses sur lesquelles l'Etat exerce dans rinlérèlde tous un droit de propriété publique^ pour conserver à ce domaine la fin d'utilité générale à laquelle il est destiné.

Ne voulant pas être taxé d'erreur ou tout au moins d'insouciance, nous insisterons sur ce point. Le droit de TKtat sur les ports, havres et rades, sur les eaux nationales, est un droit de propriété publique ; mais il n'est pas seulement cela. Pour connaître sa nature véritable, il faut nécessairement distinguer deux points de vue : Tun international ou externe, l'autre administratif ou interne. Le droit de TEtat sur les eaux nationales, envisagé au point de vue externe, c'est la souveraineté et la propriété, c'està-dire l'absolu. Mais au point de vue administratif français par exemple, c'est la propriété publique^ droit qui n'est pas une antithèse mais une modification profonde de la propriété privée ; c'est une propriété soumise à des règles spéciales, et les biens qui la composent sont fraj)pés d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité.

L'Etal peut soumettre tous les navires entrant dans ses ports à Tobligation de payer des droits de navigation, de tonnage, de quai, de permis et de certificat, de pilotage, et des droits sanitaires. Il peut faire tous les règlements concernant la police des ports, le chargement et le déchargement des navires, etc., soumettre les importations à certaines lois fiscales. Il peut enfin autoriser ou interdire Taccès de ses ports, havres et rades, les déclarer fermés, ouverts ou francs. Cette dernière conséquence semble bien conforme au droit de souveraineté de l'Etat, et cependant aucun Etat ne fermerait aujourd'hui l'un de ses ports sans raison. Faut-il dire, avec Carnazza-Amari ^ que la souve-

* Op. cil., t. H

raineté maritime est d'une manifestation moins étendue que la souveraineté territoriale exercée sur le continent ? Faut-il penser, avec certains publicistes, que Tusage des eaux des ports n'étant pas inépuisable, il est nécessaire de leur étendre le principe de la liberté des mers et de forcer TEtat souverain à reconnaître le droit de libre navigation? Non, c'est aller trop loin. Certes nous n'admettons pas que la mer soit un objet susceptible de propriété, mais en ce qui concerne les ports, parla destination même des lieux, ils font partie du territoire de l'Etat ; la nature exige ici la propriété de l'Etat, alors qu'elle y met un obstacle insurmontable lorsqu'il s'agit des eaux territoriales Nous concevons comme parfaitement raisonnable l'idée que la mer est libre dans toute son étendue, aussi bien au large que près des côtes. Mais nous ne pouvons admettre le même caractère pour les ports, havres et rades, qui par l'art de l'homme ou parla nature sont à l'abri des tempêtes. Pour ces eaux, qui pénètrent dans l'intimité de la nation, qui sont enveloppées par des rives, qui s'associent avec le territoire et font corps avec lui, ridée d'une mer nationale n'est plus une simple fiction, c'est une exigence delà nature. Aussi, le pouvoir de l'Etat d'ouvrir ou de fermer ses ports nous apparaît-il comme une conséquence logique de son droit. Théoriquement, ce pouvoir pourra être exercé dans toute son étendue, sans limite aucune, et même avec arbitraire. L'Etat riverain pourra imposer à son gré des tarifs élevés ou des droits modérés, et même prendre des dispositions particulières vis-à-vis de certaines nations ou soumettre les autres Etats à des traitements égaux ou inégaux^

* Imbart-Latour('o/>. cil., p. 4o) n^admet pas cette conséquence: pour lui, la disposition prise doit être j^'énérale et s'appliquer à

Mais, à notre époque, les nations ont trop conscience du respect dû au principe d'égalité et d'indépendance des autres Etats pour user de leurs droits d'une manière trop arbitraire ou trop exclusive. Leur intérêt bien compris, la nécessité de laisser leur commerce se développer librement, le sentiment moderne de cosmopolitisme qui rend déplus en plus indispensables les relations internationales, obligent les Etats à faire preuve de plus de libéralisme. La nation qui, sans juste raison fermerait ses ports aux navires étrangers, ou qui en réserverait l'accès à certains peuples, se verrait condamner à l'isolement et mettre à l'écart des communications internationales. Les Etats, dit Pradier-Fodéré \ «doivent accorder aux bâtiments admis par eux dans l'intérieur de leurs ports tout ce qui peut leur être nécessaire, utile et même agréable, les laisser séjourner aussi longtemps qu'ils le désirent, et partir lorsque le moment leur paraît opportun. » Il est bien certain que ce respect du principe du droit des gens doit être réciproque, et que les navires étrangers doivent obéir avec précision aux prescriptions générales et particulières de l'Etat riverain, qui leur donne asile dans ses eaux nationales.

L'Institut de droit international, dans sa session de Copenhague (1897), et dans celle de la Haye (1898), a précisé avec soin les cas où il peut y avoir juste raison de fermer les ports. Le projet présenté fut admis sans grande discussion * :

toutes les autres nations, il voit dans cette restriction (qui n'est pas nécessaire) le mal fondé de la théorie du droit absolu de TEtat sur ses ports.

* Op. cil. s t. Il, p. aSi.

• Annuaire de Vlmiitut^ t. XVI, p. 23 1.

« Article 3. — L'accès des ports et des autres portions de la mer spécifiées dans Tarticle i®*" est ouvert aux navires étrangers. Et cependant, et pour une juste cause, un Etat peut le leur interdire, en déclarant ces ports ou quelques-uns d'entre eux fermés.

« 11 y ajuste cause notamment : lorsque la sûreté de l'Etat, étant menacée, exige qu'il recoure à celte mesure ; lorsqu'un intérêt public sanitaire juslifié le commande, alors même que des traités garantiraient d'une manière générale un libre accès. L'entrée des ports peut encore être refusée à une nation en particulier par mesure de justes représailles.

« Art. 4» — Doivent être considérés comme régulièrement fermés, et dont l'accès est à bon droit interdit aux navires sans distinction de pavillon, les ports exclusivement militaires ou sièges d'arsenaux destinés à la construction et à l'armement des forces navales d'un pays.

« Art. 5. — L'Etat, comme souverain, a le droit de régler les conditions d'entrée et de séjour auxquelles devront se conformer ceux qui fréquentent la partie du territoire maritime énoncé à l'article i**", de réserver pour ses nationaux certaines branches de commerce, d'industrie ou de navigation; d'établir, sous des sanctions pénales, des règlements concernant la navigation, l'ordre, la sûreté, la santé publique et la police de ces diverses attributions; d'imposer des charges fiscales de diverses natures et notamment, des droits de douane, avec la soumission aux mesures nécessaires pour assurer la perception de ces diverses contributions. »

L'Institut a complété ces excellentes dispositions en déclarant que l'entrée d'un port ne saurait être en aucun cas refusée aux navires en détresse, alors même que ce

port serait justement fermé. M. Pradier-Fodéré fait remarquer qu'il n'y a là ni un acte de courtoisie, ni un acte d'amitié \ mais Taccomplissement d'un devoir d'humanité. On doit entendre par navire en détresse celui qui, pour quelque cause que ce soit, se trouve en danger de périr.

En pratique, l'accès des ports militaires et des arsenaux de la marine est interdit à la navigation étrangère. Cette mesure, si absolue qu'elle soit, n'est pas contestée. Quant aux ports marchands, ils sont généralement ouverts librement au commerce international. On ne fait aucune difficulté pour recevoir les vaisseaux de commerce dont la présence dans les ports d'un Etat n'est nullement dangereuse. En temps de paix, les ports marchands sont ouverts sans conditions aux navires de guerre. En fait, ce sont des traités qui règlent le plus souvent leur admission dans les rades et ports. Ils sont extrêmemment nombreux, et leurs dispositions varient beaucoup *. Mais il ne faut pas oublier qu'en principe l'Etat riverain reste complètement libre de refuser Taccès de ses ports aux navires de guerre de toutes les nations ou de certaine nation, et d'imposer toutes les conditions qui lui paraîtront les plus convenables et les plus utiles.

§ a. Emboachures des fleuves. — Golfes et grandes baies.

Les embouchures des fleuves font partie des eaux nationales. La question n'a jamais soulevé de difficultés. On s'accorde généralement pour reconnaître, et c'est

* Pradier-Fodéré, op. cit., t. II, p. 220.

* Voir rénumération dans Pradier-Fodéré, op. cit., t. II, p. 217, et les textes dans le Recueil des truites de France et de Clercq.

- 7^ — notamment la doctrine de Bluntschli, quelea îles formées d'alluvions et qui se trouvent à l'embouchure des fleuves font partie du territoire. Cette opinion a été juridiquement admise aux Etals-Unis*, à propos d'une capture opérée à Tembouchure du Mississipi.

Quant aux golfes et aux baies de faible étendue, on reconnaît qu'ils sont sous la souveraineté de l'Etat dans le territoire duquel s'avancent leurs eaux. Il n'y a pas de doute également au sujet des golfes de grande étenSue, et cela malgré les prétentions inconcevables des Etats- Unis ou de l'Angleterre. Il faut considérer les golfes du Mexique, la baie d'Hudson, les Kings Chambers, le golfe de Gascogne ou le golfe du Lion, comme des parties de la mer libre et non comme des eaux nationales. L'Angleterre et certains auteurs anglais (Twis et Wheaton) revendiquent un droit de souveraineté sur les baies ou des golfes d'une grande largeur, et notamment sur les Kings Chambers, sur les eaux comprises en dedans d'une ligne imaginaire tirée d'un promontoire à un autre promontoir du territoire anglais. Mais il ne faut pas oublier ici que VAct de 78 limite à trois milles l'étendue du droit de juridiction anglaise sur la mer territoriale. Des prétentions semblables ont été émises par d'autres Etats ^ sur des golfes ou des baies, qui peuvent être considérés à la rigueur comme mer territoriale, mais non comme eaux nationales.

A quel point les baies ou les golfes contenus entre deux promontoires cesseront-ils d'être eaux nationales? Grotius déclarait nécessaire que cette partie de mer ne soit pas

* Imbart-Latour, op, cit,, p. 48.

' Notamment rAutriche, la Suède, la Russie et la Hollande.

« de telle étendue que, étant comparée à la terre ferme, elle ne puisse être censée en faire partie* ». « Une baie dont on peut défendre Tentrée, dit Vattel, peut être occupée et soumise aux lois du riverain ; il importe qu'elle le soit, puisque le pays pourrait être beaucoup plus aisément insulté en cet endroit que sur des côtes ouvertes auT^ vents et à l'impétuosité des flots*. » La doctrine d'Ortolan et de Pradier-Fodéré ^ assimile aux ports et rades les golfes et les baies dont l'étendue est suffisamment restreinte pour que l'entrée puisse être défendue. L'on considère comme partie du territoire tous les « enfoncements formés par les terres d'un même État, ne dépassant pas en largeur la double portée du canon, ou lorsque l'entrée peut être gouvernée par l'artillerie, ou lorsqu'elle est défendue naturellement par des îles, par des baies ou par des rochers » . On ajoute comme justification que les côtes voisines brisent les courants et les vagues, et mettent ainsi les navires qui se trouvent dans les golfes ou les baies à l'abri des tempêtes. Se trouvant sous la protection des côtes, ces navires seraient, parla même, sous la protection de l'Etat riverain, par suite sous son autorité. Imbart-Latour, s'appuyant sur un argument a contrario de l'article 538 du Code civil, déclare que les baies ne font pas partie du domaine public, et, par suite, des eaux nationales, qu'il faut les assimiler aux eaux territoriales et leur appliquer le même régime.

Il est vrai que l'admission de la théorie d'Ortolan pourrait entraîner de graves restrictions au principe de la

* Grotius, Droit de la guerre et de la paix, t. I, p. 437.

* Vattel, op. cit., t. I, p. 583.

^ Ortolan, op, cit., t. I, p. i45. — Pradier-Fodéré, op, cit., t. II, p. 2o8.

liberté des mers, étant donné l'augmentation constante de la portée du canon. Mais il faut bien remarquer que les baies sont dans une situation différente de la mer territoriale proprement dite; en général, elles ne servent qu'à la navigation de Tétat riverain. Les baies, telles que les fîrths écossais ou le^fiords norvégiens sont nécessairement placées sous Tautorilé absolue de TEtat rivenain, d'où impossibilité d'établir une règle définitive. « La règle, ditM. Aubert, générale internationale, qu'il s'agit d'établir, doit être assez élastique pour permettre de pareilles anomalies locales *. »

En pratique, l'article 9 de la convention francoanglaise du 2 août 1889, réglant la pêche dans le canal de la Manche, accorde le droit exclusif de la pêche dans les baies dont l'ouverture n'excède pas dix milles, à compter à partir des points extrêmes de la terre ferme et des bancs de sable. De même dans Tavis de novembre 1868, de l'Office du commerce britannique, acceptant les limites de pêche fixées par la Confédération de l'Allemagne du Nord. Mais ces textes présentent tous deux un caractère ambigu ; ils accordent l'exercice exclusif du droit de pêche aux nationaux dans une certaine zone ; mais on ne peut pas savoir si cette zone est la propriété de TEtat

riverain ^,

Au contraire, l'article 3 de la convention internationale du 6 mars 1882, conclue à la Haye, et concernant la pêche dans la mer du Nord en dehors des eaux territoriales est formel : «... pour les baies, le rayon de trois milles sera mesuré à partir d'une ligne droite tirée en travers delà

* Annuaire Je VInslilui, t. XI, p. i4>.

2 Idem, la Loi française de 1 888 sur la pêche.

baie, dans la partie la plus rapprochée de Tenlrée au premier point dont Touverture n'excède pas dix milles. »

L'Institut de droit international, en 1894, a augmenté de deux milles le point extrême d'où pouvait être tirée la ligne de séparation M. Barclay, dans son rapport, avait admis le chiffre de dix milles. Il s'était inspiré du système appliqué dans le « Western Australia », qui consiste à considérer comme mer nationale toute baie dont on peut voir un des promontoires de l'autre promontoire. Le système est rationnel, mais donne des résultats trop incertains ; aussi M. Barclay avait-il admis la distance de dix milles comme la plus ordinairement adoptée et comme étant celle « à laquelle on peut voir facilement d'un promontoire à l'autre * ».

La règle admise par l'Institut est satisfaisante, surtout parce qu'elle n'est pas absolue et admet une largeur plus gi*ande que dix milles au cas où un usage continu et séculaire l'a consacrée. L'on ne pouvait, en effet, laisser entièrement aux Etats le soin de réglementer selon des motifs plausibles Tétendue des eaux nationales dans leurs golfes et leurs baies. C'eût été trop demander à leur bonne foi, et cela surtout en présence des prétentions parfaitement exagérées de l'Angleterre et des Klats-Unis notamment.

* Annuaire de l'Institut^ t. XIII, p. 145.