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formule. Nous ne répéterons pas ici ce que nous avons dit plus haut : l’inexistence législative de cette formule ; la loi, consacrant elle-même son impuissance, en redonnant vie aux législations anciennes; ces législations remplacées à leur tour par la loi de 1903 qui unifiait la prohibition d'exporter dans toute l'Italie. |

En 1909, le législateur allait retrouver toutes les difficultés auxquelles il s’était heurté tant de fois : difficultés juridiques, s’il adoptait le système de la défense absolue d'exporter; difficultés financières, s’il s’en tenait au droit de préemption, car il fallait s'attendre, au moment de la rupture des barrières, à voir affluer les œuvres d’art à toutes les frontières du royaume.

Le législateur italien résolut ces difficultés avec une extrême habileté.

Au dilemme posé par la loi de 1902 « ou acquérir ou laisser passer » il substitua le « trilemme» suivant « ou interdire l’exportation, ou acquérir, ou laisser passer » mesures graduées selon la valeur ou l'intérêt de l’objet. : L'histoire parlementaire de cette formule présente un point intéressant. Le projet approuvé par la Chambre, au lieu d'interdire l’exportation, donnait à l'Etat « le! droit d'exproprier, si l’exportateur se refusait à renoncer ! à l'exportation ». Cette mesure parut au Sénat à la fois injuste et impolitique. L’exportateur, pensa-t-il, plutôt que de s’exposer à une expropriation, aurait recours à la fraude ; ce serait un encouragement certain à l’exporta-

tion clandestine.

dr

L'office sénatorial proposa de remplacer cette expropriation par une interdiction d'exporter. La modification fut adoptée. Nous verrons tout ce que le système y gagnait de souplesse.

D'autre part, le législateur s’efforçait de rendre plus précis le mécanisme de la loi. D’après la loi de 1902, le propriétaire d’un objet d'art n’était tenu d'en dénoncer le contrat d’aliénation — à l’extérieur comme à l’intérieur — que si cet objet était inscrit au catalogue. Or l’inscription au catalogue des objets d’art appartenant aux particuliers était limitée, nous l'avons vu, aux objets de « la plus haute valeur ». Mais que fallait-il entendre par « haute valeur ? » Rien n’est plus variable que l’appréciation d'une œuvre d’art. On négligeait d'inscrire certains objets, dont on regrettait ensuite le départ sans retour; c’est ainsi que, peu de temps après la promulgation de la loi de 1902, sept toiles d'Antoine Van Dyck, appartenant à la famille Cattaneo della Valta, à Gênes, furent exportées sans que l'Administration ait eu le temps d'intervenir et sans qu’elle pût, une fois l’exportation effectuée, punir les propriétaires, parce que ces toiles n’avaient pas été inscrites au catalogue.

Le nouveau système est plus rigoureux pour le propriétaire. Il lui impose de prendre les devants, de se déférer lui-même à l'office d'exportation ; cette dénonciation est exigée pour {out objet d’art. L'office d'exportation juge, sous la responsabilité personnelle de ses membres, si cet objet est de la nature de ceux dont l’exportation est

prohibée. Cet office est composé de trois fonctionnaires au lieu d'un seul (comme le faisait la loi de 1908) ; la commission « ayant trouvé énorme, dit le rapporteur (1), que l’on fermât portes et barrières pour empêcher l’exode des choses précieuses, et qu'on laissât les fenêtres ouvertes, comme cela arriverait, si l’on s’en remettait à la compétence d’un seul technicien pour des objets de la nature la plus variée, et si l’on se confiait à la vertu d’un homme, laissé seul en face des exportateurs les plus rusés et les plus audacieux ».

Dans le cas de doute de la part de l'office ou de contes- {ation de la part de celui qui demande l'exportation au sujet de la valeur des choses présentées à l’examen de l'office, la solution du doute ou de la contestation sera déférée au Conseil supérieur.

Une fois le jugement de l'office d’exportation ou du Conseil supérieur rendu, le Gouvernement décidera du sort de l’objet. Cette décision variera selon que l’objet présente un intérêt de premier ordre, ou un intérêt important, ou seulement un intérêt ordinaire.

1. Objets présentant un intérêt de premier ordre. -— La solution idéale serait que l’objet exporté fût acheté par l'Etat au prix dénoncé à l'exportation. Cette solution est bien proposée par la loi italienne, mais en fait elle est impraticable. Il est bien certain en effet que l'exporta-

teur déclarera un prix bien supérieur à la valeur de

(1) Camera dei Deputati législ., XXUI, Sén. 1909, no 61 A. Relazione della Commissione, p. 24.

l'objet, prix que le Gouvernement ne pourra pas accepter.

Le Gouvernement aura alors le droit, st l’exportateur y consent, de provoquer le jugement d’une commission d'expertise, laquelle déterminera le prix, en prenant pour base de l'estimation la valeur de la chose à l’intérieur du royaume.

Si l’exportateur accepte le prix, l'achat est conclu. Mais ce jugement n'a que la valeur d’un simple avis. Aucune des deux parties n’est obligée d'accepter le résultat de l'expertise.

« Si le prix fixé par la commission d'expertise n’est pas accepté par les parties, dit l’article 9, ou si l'exportateur ne consent pas à s’en remettre au jugement des experts, ou si pour une raison quelconque, le Gouvernement renonce à acquérir l’objet, celui-ci sera restitué au propriétaire à charge de ne pas l'exporter et de le conserver conformément aux règles édictées par la présente loi et par le règlement correspondant ».

C’est dans cette disposition que réside l’innovation de la loi de 1909.

Le projet de 1892, on s’en souvient, prohibait l'exportation d’uue façon absolue. La loi de 1902 imposait, en cas d'exportation, / acquisition immédiate de l’objet. Avec la loi nouvelle, le Gouvernement dit à l’exportateur: «Je veux acheter l’objet que vous vous proposez d’exporter ; mais je ne dispose pas en ce moment des ressources nécessaires ; je vous impose donc de maintenir cet objet

en Italie, et de le maintenir en bon état ; quand

mon budget me le permettra, j'en ferai l’acquisition ».

On avait déjà songé à ce système lorsque fut discuté au Sénat le projet de loi présenté le 15 décembre 1887 “par le ministre Coppino. Le rapporteur, M. Vitelleschi, avait proposé, au nom de l'office central, d’ajouter au projet une disposition dans laquelle on accorderait au ‘Gouvernement la faculté de « suspendre indéfiniment la dicenee d'exportation » à l'étranger des objets d’une valeur exceptionnelle ou d’un très haut intérêt national (art. 16 du projet). Mais la proposition n'’alla pas plus loin ; elle souleva de telles controverses qu'elle fut retirée.

Pour bién éclairer l'esprit dans lequel fut votée en 1909 cette défense d'exporter, il est indispensable de citer les paroles mêmes de M. Rosadi, rapporteur de la loi : « On ne peut s'empêcher de penser. dit-il, qu'il ne serait ni juste, ni libéral de restreindre le droit de propriété sans compensation, ce qui adviendraït si l'Etat d’un côté persistait à défendre l'exportation, et de l'autre ne se décidait pas à acheter. Or la défense d’exportation que préconise le présent projet, n’est ni absolue ni définitive; elle n’impose pas non plus au Gouvernement un achat immédiat, mais elle a pour but de donner à l'Etat le temps d'acheter, selon les moyens dont il dispose d’année en année, ce quil a défendu d'exporter (1). »

… Ajoutons que toute une organisation financière, établie

(1) Paroles citées dans le rapport fait au Sénat per M. Racchetti. Alti Parlementari législatura, XXII, dre sessione 1909. — Senato del Regno;, v\° 43. À, Urgenza, p. 16.

par la loi, complète le système. Aussi a-t-on pu dire que cette loi trouvait « son équilibre elle même ». Tempérant le système de l'interdiction d'exporter par le système du droit de préemption, elle met tout naturellement l’Administration en garde à la fois, contre une trop grande facilité de dépenses — puisqu'elle lui permet d'interdire l’exportation — et contre une trop grande facilité de prohiber l'exportation — puisqu'elle lui permet d’acheter.

2. Objets présentant un intérêt important. — Si l'office d'exportation déclare que l’objet dénoncé présente seulement « un intérêt important» le Gouvernement n’a plus le droit d’en prohiber l'exportation. Il peut simplement user de son droit de préemption. L'acquisition devra être faite dans le délai de deux mois, qui peut être prorogé à qnatre au cas où les crédits dont dispose l'Etat se trouveraient insuffisants. « Elle se fera, dit l’article 9, au prix déclaré par l’exportateur ».

Cette dernière règle est une innovation. D’après la loi de 1902 la valeur de l’objet était établie sur la base de la déclaration du propriétaire comparée avec l'estimation du service compétent. En cas d’écart entre la déclaration et l'estimation, le prix était déterminé par une commission | d'experts, en sorte que somme toute c'était à cette commission que restait le dernier mot. Il a paru plus juste à l'office central que l’achat se fit au prix fixé par le propriétaire ; c'était un froissement de moins imposé à la propriété privée. De plus, ainsi réglé, ce droit de préemp-

tion se trouve être analogue à celui de l’article 6 qui se

rapporte aux aliénations et aux mutations de propriété à l’intérieur du royaume. À

Autre différence avec la loi de 1902 : la disposition édictée par le dernier paragraphe de l’article 6 de cette loi est abolie. Il décidait qu’au cas où le droit de préemption s’exercerait sur un objet mobilier et sur la base d’une offre partie de l’étranger, le prix serait établi en déduisant de l'offre le montant de la taxe d’exportation. Disposition véritablement étrange ; en effet si l'objet que le Gouvernement achetait était un de ces objets que l’on peut exporter, la perception de la taxe était indue puisqu'on supposait arrivé le fait de l'exportation qui, en réalité, n’avait pas eu lieu ; si l’objet était de ceux qu'on ne pouvait exporter, la perception se trouvait être non seulement indue, mais immorale parce que l’on supposait un fait que l’on savait ne pouvoir arriver, et « que l’on fondait un revenu, dit l'un des rapporteurs de la loi, sur une action criminelle ».

Au cas où le Gouvernement ne veut pas acheter l’objet au prix dénoncé, l’exportation est libre ; il reste une seule chose à faire : procéder à la liquidation de la taxe d’exportation (art. 10). Cette taxe est progressive et calculée selon la valeur de la chose. Si des controverses surgissent au sujet de cette valeur, elles seront soumises à un jugement d'experts. Ce jugement ne sera pas un simple avis, comme lorsqu'il s'agissait de déterminer le prix de la

chose au sujet du droit de préemption établi par l’article 9.

Il est définitif et sans appel, tant de la part de l’exportateur que de celle du Gouvernement.

3. Objets d’un intérêt courant. — Enfin l’objet peut être d’un intérêt courant. — En ce cas, le commerce en est absolument libre. Il sera seulement procédé à la liquidation de la taxe comme il a été dit ci dessus.

f) Réexportation. — L'article 11 de la loi traite d’une question secondaire, mais qui a son importance dans un pays où les étrangers viennent faire de longs séjours : im portation des objets d’art puis réexportation. La loi de 1902 en parlait déjà (art. 9). Elle décidait qu’une fois l’importation de l’objet prouvée par certificat authentique, la réexportation devait être exempte de taxe. Maintenir ce droit sans le limiter sembla excessif. « La taxe d'exportation, dit la loi de 1909, n’est pas applicable aux choses importées des pays étrangers... à condition que la réexportation n’advienne pas passé le délai de 5 ans... Ce délai sera prorogé de cinq ans en cinq ans à une échéance à la requête des intéressés ».

Cette disposition a notamment pour avantage de permettre de vérifier périodiquement les objets importés afin d'éviter les fraudes à l’exportation.

g) Des objets appartenant aux églises. — J'en aurais fini avec cette question de l'exportation, s’il ne me restait à dire un mot d’une catégorie spéciale d'objets : les objets cultuels affectés à l’usage public. Nous avons vu qu'en France, une jurisprudence solidement établie considérait

ces objets comme faisant partie du domaine public, par

conséquent comme inaliénables et imprescriptibles. La même jurisprudence existe en Italie : inaliénabilité, imprescriptibilité des objets affectés au culte et naturellement défense d’exporter, interdiction de déplacer les objets du lieu où ils se trouvent.

On trouve déjà trace de ce domaine public mobilier dans le droit romain et dans le droit canonique.

Dans le droit romain les objets affectés à l'usage public étaient nombreux : « /magines et staluæ quæ ornamenta Reipublicæ sunt futuræ ; forum, fana, porticus ; basilicam hisque similia (municipes) non possident sed promiscue id utentur. » Ges choses étaient hors de commerce, inaliénables et imprescriptibles. « Quia res sit quasi publicata » ; et elles ne pouvaient être déplacées : « Vullo modo eas detrahi posse ». Les actions données par le préteur pouvaient être exercées soit par les Ediles, soit par n’importe qui, sous la forme d'action. populaire.(1) (Z. 1. D. de locis et itineribus publicis — L. 1$2 D. ne quid in loco publ.— L.1 $3 Dne quid in loco sacro).

.Ces principes invoqués pour les temples et les statues païennes furent repris au profit des statues et des peintures des églises, cathédrales et congrégations catholiques. Le droit canonique ne reconnaît pas aux supé-

rieurs le droit de propriété sur Les objets artistiques de

(4) Chose curieuse : cette action populaire fut réintroduite dans le projet de la présente loi, mais l’idée en fut abandonnée au cours de la discussion, comme nous le verrons plus tard.

leurs chapelles, qui servent à l'adoration publique des fidèles « spiritualizzate » (1).

. Le droit moderne, à la conception canonique de chose « sacrée » a substitué la conception plus juridique de « destination à l’usage public ». Les choses sacrées ne sont pas inaliénables en tant que choses sacrées mais elles le deviennent, si elles sont exposées ou destinées à l’usagé public (2).

La jurisprudence a toujours soutenu ces principes. Qu'il nous suffise de citer un arrêt récent de la Cour de Cassation de Rome : « Les objets artistiques, dit cet arrêt, qui appartiennent à des personnes morales ecclésiastiques sont inaliénables, quand bien même ils n'ont pas été déclarés de haute valeur ni catalogués au sens de la loi du 42 juin 1902 » (3).

Au cours de la discussion, on rappela cette jurisprudence. « [Il était indispensable, a-t-on dit, de la remettre en évidence afin que dans cette très délicate entreprise qu'est l'acquisition des objets proposés à l'exportation, il n'arrive pas d'acheter pour les retenir dans le royaume, des objets qui, par leur nature même, sont inaliénables, et qu'on ne répète pas ici l'erreur commise à propos de

certaines galeries fidéicommissaires que l’on acheta sans’

(4) C. f. de Luca. De jure patronatus. Disc. 53; Id. De parodis, Disc. 25.

. (2) Mortara. Sur l'inalienabilila delle cose sacre, dans le Monitore di Milano 1890, p. 733. Palmulli Incommerciabilita delle chiese et delle cose destinate at culto divino.

(3) 20 juin 1903. Foro It., I, 442.

prendre garde qu’il n’importait pas de les acquérir pour les conserver » (1).

Il est intéressant de voir que la question du domaine public mobilier a été résolue en Italie absolument comme chez nous. Cela prouve que la jurisprudence a obéi à un besoin très précis, et c’est un argument de plus en faveur de la thèse que nous avons alors soutenue (2).

h) Des restaurations faites par le propriétaire. — « Les objets visés à l’article 2 (objets appartenant aux personnes morales), dit l’article 12 de la loi de 1909, ne peuvent être démolis, déplacés, modifiés ni restaurés sans l'autorisation du Ministère de l’Instruction publique.

Le refus d’antorisation donne ouverture à un recours devant l’autorité judiciaire.

Nous avons vu qu’une mesure identique avait été prise par notre loi de 1887.

En ce qui concerne les objets appartenant à des particuliers, la Commission n'a pas osé répéter la même interdiction. Tout particulier pourra donc prendre l’initiative de faire réparer ou modifier l’objet dont il est propriétaire. L'article 2 de notre loi de 1909 n’autorise la réparation ou la restauration d'un objet classé qu'avec l'autorisation ministérielle. Il semble que la loi italienne

aurait pu soumettre à cette règle les objets mentionnés à

(i) La loi du 28 juin 1871 (art. 4) porte en effet que jusqu’à la promulgation d’une loi générale sur la protection des objets d'art, les collections artistiques de Rome resteraient inaliénables et indivisibles.

(2) Voir en effet pp. 22 et suiv.

l’article 5, c'est-à-dire ceux dont l'intérêt spécial a été notifié par l’autorité à leur propriétaire. Cela lui était d'autant plus facile qu'elle prenait la même mesure à l'égard des immeubles (art. 13). Sans doute, elle a cru qu'elle avait assez fait en instituant l’expropriation des meubles ; mais cette expropriation n’est juridiquement praticable que lorsqu'un propriétaire refuse de restaurer ou de réparer. L'Administration est impuissante contre lé propriétaire qui restaure à tort et à travers; cette lacune est regrettable dans une législation aussi soi- EEE et qui ailleurs sut imposer à La propriété privée lés restrictions indispensables.

i) Des sanctions civiles et pénales. — Il y a peu de choses à dire des sanctions civiles : le principe en est posé dans l’article 29 : « Les aliénations faites au mépris des interdictions formulées par la présente loi sont nulles de plein droit ». C’est la sanction naturelle et logique que nous avons retrouvée dans notre législation française.

Au contraire les sanctions pénales ont Dee des questions très diverses et très délicates. |

Le système de sanction adopté par la loi de 1909 est dâns son essence, le même que celui de la loi de 1902 qui, elle-même, dans ses grandes lignés reproduisait l’édit Pacca; de la prison en aucun cas (ainsi le système de l’édit Doria Pamphili est définitivement abandonné en Italie, alors que, chose curieuse, nous avons vu réappa- : raître la peine de prison dans notre loi de 4905), des

amendes, amende de 200 à 40,000 lires contre les adini-

nistrateurs et employés des personnes morales qui auront contrevenu aux dispositions de l’art. 2; de 500 à 40.000 lires pour l’omission de la déclaration prescrite à l’article 5 ou la violation des dispositions contenues au $ 2 de l’article 6 (un vendeur qui ferait tradition de l’objet, tandis que celui-ci est soumis au droit de préemption) ; de 200 à 10.000 lires contre l’administrateur d’une personne morale qui, dans le délai de 3 mois, susceptible d’être prorogé jusqu’à neuf, sur l'invitation à lui adressée par le Ministre de l’Instruction publique, : n’a pas présenté l'inventaire des objets d’art, ou a présenté un inventaire dolosivement inexact; de 200 à 10:000 lires contre l'acheteur de l’objet quand il a eu connaissance des interdictions formulées ; en outre, sont tenues solidairement de l’amende toutes les personnes, auxquelles le fait est imputable ; enfin, pour toute exportation ou tentative d’exportation, confiscation de l’objet ou, à son défaut, payement à l'Etat de sa valeur vénale. Deux questions ont été posées (et ce n’est pas seulement depuis le vote de la loi de 1902 qu'elle se sont posées, mais pendant tout ce temps où les législations anciennes de l'Italie étaient en vigueur) : 1° Quelle est, en général, la nature des infractions commises en matière d'objets d'art? Faut-il les considérer comme des délits ou comme des contraventions ? 2° Quelle est, en. particu-: lier, la nature de la confiscation? Et si l’objet n’est pas retrouvé, la nature de cette condamnation au payement

de la valeur des objets aliénés ?

Si ces questions, grâce à la loi de 1909, sont éclaircies à l'heure actuelle, il n'en a pas toujours été ainsi. L’aventure arrivée en 1892 au prince don Maffeo Sciarra (1) le montre clairement.

Le prince Sciarra, possesseur d’une des plus belles gaeries de Rome, aux prises avec de sérieuses difficultés financières, se vit obligé de vendre vingt-quatre de ses plus beaux tableaux et une statue en bronze. Il en fit l'offre au gouvernement italien qui refusa de les acheter. Mais il trouva acquéreur en la personne d’un marquis de Ribiers qui les transporta en France.

Le prince Sciarra se trouvait, sans nul doute, avoir violé les édits pontificaux qui, nous l'avons vu, étaient maintenus en vigueur par la jurisprudence, jusqu'au vote d’une loi définitive.

Le tribunal de Rome fit revivre à la fois et l’édit Doria Pamphili, et l’édit Pacca. En vertu du premier édit, il condamna le prince à trois mois de prison; en vertu du second il ordonna que le prince fit le versement à l'Etat d'abord d’une amende de 5.000 francs, ensuite d’une indemnité calculée d’après la valeur des objets aliénés, et il estima ces objets à 1.266.000 francs.

Le prince fit appel devant la Cour de Rome. Il tint le raisonnement suivant : Que représentait la somme à laquelle il avait été condamné ? Elle représentait la valeur de l’objet aliéné. Le tribunal, à défaut de la confiscation de l’objet qui n'était plus possible, avait ordonné la

(4) Voir pour plus de détails, Saleilles, ouv. cit. p. 46.

confiscation du prix. Mais la confiscation est abolie sous le nouveau régime italien. Si l’objet avait été présent, la confiscation en eût été illégale. Il ne saurait donc, en tous cas, être condamné à payer une somme équivalente à la valeur de l'objet.

Pour échapper à ce raisonnement, la Cour de Rome déclara que cette condamnation pécuniaire n’avait nullement le caractère d’une «peine», mais celui, d’une « indemnité » due à l'Etat pour la perte matérielle de l’objet. Elle confirma donc en principe le jugement du tribunal. Mais elle estima les objets aliénés seulement à 500.000 francs. De plus elle déclara l’édit Doria Pamphili inapplicable et supprima l’emprisonnement.

La Cour de cassation ne fut pas de cet avis (arrêt du 1% mai 1894). Selon elle, il s'agissait ici non pas d’une indemnité mais d’une peine. Pour éprouver un dommage de la perte d’un objet et par conséquent pour avoir droit à une indemnité, il faut, disait-elle, être propriétaire de cet objet.

L'Etat n’avait évidemment aucun droit de ce genre sur les tableaux du prince Sciarra. Le seul dommage éprouvé par l'Etat, en cette circonstance, avait été de ne pouvoir user de son droit de confiscation. La condamnation pécuniaire égale à la valeur totale de l’objet est l'équivalent de la confiscation. En somme, selon l’expression reproduite par M. Saleilles, c’est « une amende substituée à la confiscation elle-même ».

Mais alors l'arrêt de la Cour de Rome devait être cassé.

En effet, le Code pénal italien (qui venait d’être promulgué) a strictement déterminé les pénalités admises dans la législation italienne, sans qu'il soit possible d’en ajouter d’autres, même fondées sur une législation antérieure. Spécialement au point de vue de l'amende, il en connaît de deux espèces : l’amende applicable aux contraventions qui ne peut dépasser 2.000 lires; l’amende applicable aux délits qui ne peut dépasser 10.000 lires. Maïs le Code pénal ignore absolument une amende équivalant à la valeur d’un objet, variable comme cet objet lui-même, et susceptible de dépasser 10.000 lires.

L'arrêt fut cassé de ce chef et l'affaire renvoyée devant la Cour d'appel d’Ancône. La Cour d’Ancône (12 octobre 1894) s’appropria les motifs de la Cour de cassation. Mais au lieu de ranger les infractions à l'édit Pacca parmi les délits, elle les rangea parmi les contraventions, ce qui lui interdisait de dépasser un maximum de 2.000 1.; elle condamna le prince Sciarra à une amende de 1.800 francs (1).

On voit à quelle confusion et à quelle incertitude aboutissait la jurisprudence. Quelle a été l'influence de la loi de 1909 ?

4° Les infractions à la loi de 1909 doivent-elles être considérées comme des contraventions ou des délits ?

Voyons d’abord ce qui a été fait par la loi de 1902.

(1) Ajoutons, pour terminer l'histoire, que, par un décret royal du 22 avril 4893, don Matteo Sciarra avait été amnistié.

Le Code pénal italien qui d’ailleurs n'admet qu’une classification à deux degrés des infractions (délit ou contravention) — et non point à trois degrés comme chez nous — me prévoit, je l'ai dit, il y a un instant, que deux sortes d’amendes, l'amende spéciale aux délits, où « multa » et l'amende spéciale aux contraventions ou « ammenda », Le maximum de la première est de 10.000 lires ; celui de la seconde de 2,000. Or, la loi de 1902 s’exprimait ainsi : « les infractions commises en contravention de la présente loi seront punies d’une amende (multa) de... etc.»

Cette façon de s'exprimer, de quelque manière qu'on la prit, était absolument contradictoire : ou bien la loi traitait de « contraventions » les infractions qu’elle punissait ensuite de la « multa » amende applicable seulement aux délits; ou bien si c'était une « ammenda » qu'elle avait voulu appliquer, elle dérogeait gravement au droit commun en élevant le taux au-dessus de 2.000 lires dernière limite de cette peine.

Cette contradiction de termes ne fit qu'accroître la confusion de la jurisprudence.

D'après certaines décisions, les infractions à la loi étaient des « délits » puisqu'elles constituaient une lésion à un droit de l'Etat, et une diminution de son patrimoine artistique et historique (Cass. di Roma, 26 nov. 1902, à Cass. Un. XIV, 242); d’après d'autres, il fallait distinguer selon les cas de violation (Cass di Roma, 10 fév. 1904, à Legge 1904, C. 1728); d’autres enfin dé-

cidaient qu'il s'agissait là de simple contravention {Cass.

Ce | Lie

di Roma, 14 de c. 1903, Giust. Pen. X, 22 ; Cass. di Roma, 15 déc. 1903, Riv. Pen. LIX, 424).

Pour couper court à ces incertitudes. le législateur en 1909 supprima le mot de «contravention » et le remplaça par celui de « violation » (art. 31). De sorte qu’il ne peut y avoir désormais de doute sur la nature des infractions commises contre la loi de 1909 : punies d'une amende « multa» : ce sont des délits. |

2° Quelle est la nature de la confiscation? et si l'objet exporté n’est pas retrouvé qu’elle ést la nature dela condamnation au paiement de la valeur des objets aliénés ?

La question ne peut plus donner lieu à aucun doute à l’heure actuelle. Ce qui causait toutes les difficultés au temps du procès du prince Sciarra, c'était la superposition des sanctions prévues par les anciennes législations, avec les cadres nouveaux tracés par le Code pénal. La situation n'est plus la même aujourd’hui. Lorsque le législateur de 1909 a édicté ses peines, il connaissait le système du Gode pénal. Si donc à côté des amendes prévues aux articles 30, 31, 36 et 37 de la loi, amendes normales, dont le maximum, conformément aux données générales du Code, est fixé à 10.000 lires, il a laissé subsister la

condamnation à la valeur d'estimation, c’est que pour lui cette sanction avait un caractère spécial différent de l'amende; la preuve en est, que pour certaines infractions particulièrement graves la loi a imposé à la fois le paiement d’une amende et le paiement de la valeur de l’objet : c’est-à-dire une peine et une indemnité.

M. Saleilles justifie ainsi cette sanction : « La confiscation, dit-il (1), est. ici l'exercice, non pas d’un droit de propriété antérieur sur les objets artistiques du pays, mais d’un droit de conservation nationale qui ne trouve de garantie et de sanction que dans le retour aux mains de l'Etat lorsque les. particuliers violent les obligations qui leur incombent à cet égard et qu ils'ne respectent plus les conditions auxquelles est subordonné leur droit lui-, même. Le prix à payer, là où ce retour n'estplus possible, cesse d’avoir le caractère d’une amende pour devenir une véritable indemnité représentant le dommage causé à ce droit qui appartient à l’Etat de conserver dans le pays les objets artistiques classés comme tels... » Cette indem-. nité doit être égale à la valeur de l’objet « car le droit qui appartient au pays est de conserver l’objet dans ses propres frontières, et lorsqu'il en sort, c’est l’objet tout. entier qui est perdu pour lui. »

Ajoutons que cette indemnité ou l'objet confisqué ne feront pas toujours retour à l'Etat. D’après les art. 32 et 33 de la loi, si l’objet était propriété d’une personne morale, ils pourront être attribués à la personne endommagée. La raison de cette disposition est très juste : la violation de la loi par une personne morale peut avoir pour cause l’ignorance ou la malveillance d’un de ses

administrateurs : il ne serait pas équitable que par la

(1) Saleilles, op. cit., p: 81.

faute d’un seul, le patrimoine artistique ou même économique d'un établissement de ce genre, se trouvât endommagé. Toutefois la règle n’est pas absolue ; le retour à la personne morale est seulement une « possibilité ». Ce sera au magistrat d'examiner les différents cas, et de voir si la personne morale est digne ou non d’être réintégrée dans ses droits.

Notons une particularité de la loi de 1909; d’après l’article 37 l'acheteur peut être frappé des mêmes peines que le vendeur, s'il a eu connaissance des interdictions formulées. IL est probable qu’en pratique cette prescription sera difficilement applicable : d’abord parce que la preuve de cette connaissance incombera à l’administration, ensuite parce que la plupart du temps, l'acheteur sera un étranger ne résidant pas en Italie, qu'il sera impossible de frapper.

Ce même article 37 fut l’objet d’une très vive discussion, à propos d’une dernière disposition qui, en fin de compte, sombra : l’action populaire (1) pour l’exercice de la protection des objets d’art et d’antiquité (2).

(4) M. Girard définit ainsi l’action populaire : « celle qui permet au premier venu de suppléer à l’inertie volontaire ou forcée du magistrat en faisant un procès-verbal dans l'intérêt public, qui l'y intéresse par un profit personnel ». (Droit romain, p. 1008, no 2.)

(2) Il est intéressant de signaler dans un autre pays un essai de renaissance de l’action populaire. C’est en Belgique. Le projet de loi de MM. Carton de Wiart et Destrée sur la conservation des monu-

ments historiques et objets d’art donne l’action au procureur du Roi et concomitamment à tout citoyen belge.

. Gette institution n’existait pas dans le projet ministé: riel, Elle:fut introduite par la Commission de la ‘Cham bre. STE |

‘« L'action populaire, disait M. Rosadi dans son premiet rapport, semble si bien appropriée à l’objet de la présente loi que les plus vigoureuses objections que l’on puisse soulever, tombent. On a objecté que c’était appeler trop dé monde à défendre la chose publique : il faut répliquer immédiatement, que là est la raison etlé but de l’action‘ populaire ; pour l’observation de la présente loi, jamais la surveillance de l'autorité ne sera suffisante si elle n’est aidée par les citoyens...‘On a aussi coutume d’objecter que l'action populaire peut servir à donner libre cours aux rancuñes privées. Mais ce qui peut sembler une objection, Machiavel le tenait pour un avantage : « I n’est rien, disait-il, qui ne rende une république aussi ferme «et aussi stâble, qu’une voie légale par où puissent s’épancher les Humeurs altérées qui l’agitent ; la république en tiré deux avantages : le premier est que les citoyens par peur d'être dénoncés ne conspirent pas contre l'Etat et que, s'ils conspiraient, ils seraient réprimés immédiatement; le second est que l’on donne libre cours à ces humeurs qui s’accumülent dans les cités : car quand ces humeurs mauvaises n’ont pas la possibilité de s’épancher d'une. façon ordinaire, elles ont recours à des moyens extraordinaires qui ruinent l'Etat de fond en com ble. » j | , . REA | « Rien ne sera donc plus légitime, si l’on soupçonne,

le propriétaire d’une œuvre d’art de vouloir la vendre ‘en fraude de l'Etat, que de rechercher la vérité, avec toutes les précautions de la procédure judiciaire, et que de dissiper de cette façon tous les soupçons, justifiés ou non. :

« Je propose cependant que le «quisquis de populo » admis à exercer l’action, soit le citoyen qui jouit de ses droits civils selon les dispositions des articles À et 3 du Code civil. »

Le Sénat ne voulut à aucun prix de l’action populaire. Il semble qu'il ait eu de bonnes raisons à cela.

Il fit d’abord valoir que la loi du 27 juin 1907 sur l'administration et Les services des antiquités et Beaux- Arts,avait créé un réseau si serré et si vaste d'organes propres à la tutelle des objets d'art que la nouvelle disposition n'aurait aucune efficacité pratique. Et, en effet, aux organes et au personnel dépendant directement du ministère de l'Instruction publique et des Beaux-Arts, la loi précitée a ajouté la coopération d’une longue série de fonctionnaires (préfets, procureur du Roi, économes des bénéfices vacants, agents de l’ordre public, etc., etc.) étrangers à l'Administration propre des Beaux-Arts, de façon à suppléer au cas de besoin à la négligence de celle-ci.

Enfin la citation même de Machiavel ne toucha point le Sénat. Ilne vit en l’action populaire qu'une arme dan-, gereuse pour le respect du droit de propriété privée, et d'autant plus dangereuse qu’elle se trouvait à la portéedu

premier venu.

Le ministre de l’Instruction publique, dans son rapport, fit remarquer que certaines restrictions fiscales, certains expédients, qui ne faisaient pas partie essentielle de la loi de 1902, avaient créé autour de cette loi une « auréole d'impopularité » qui ensuite avait nui à son application. Déjà cette loi de 1909 faisait peser sur la propriété privée d’assez lourdes charges ; il demanda qu'on ne les aggravât pas ; le Sénat puis la Chambre se rendirent à son avis. L'action populaire disparut du texte du projet ; etil semble bien qu’on n'ait pas à regretter sa disparition.

j, Questions financières. — Les dispositions financières tiennent une grande place dans la loi de 1909. Cela est fort compréhensible. J'ai déjà dit que l'échec de la loi de 1902 avait été causé en partie par un système financier défectueux. Au surplus la situation est la même dans tous les pays d'Europe : la question de défense artistique est une question d’argent (1). Cette formule est plus

(1) Cela est si vrai que le 13 mars 1913 deux amendements à la loi de finances ont été votés par la Chambre. — Le premier avait été déposé par M. Landry, député de la Corse ; en voici le passage essentiel : « Il est créé, sous le titre de Caisse des Monuments historiques, un établissement public ayant pour objet exclusif de faciliter par des subventions la conservation ou l'acquisition des immeubles ou des meubles classés conformément à la loi du 30 mars 1887 et à l’article 46 de la loi du 9 décembre 1905 ». — L’amendement règle ensuite le fonctionnement de cette caisse et de la caisse spéciale qui subviendra aux travaux d’entretien et de réparation des édifices non protégés par la loi de 4887. — Le second, présenté par M. Beau-

quier, était relatif à la création d’une caisse identique {és les sites et paysages. Nous y reviendrons.

vraie encore pour l'Italie que pour tout autre pays, à cause du système de protection qu'elle a adopté (ou interdire l'exportation ou acheter ou laisser passer) à cause surtout du caractère qu’elle a entendu donner à la défense d'exportation (un délai de grâce permettant à l'Etat d’avoir assez d'argent pour procéder à l'acquisition de l'objet en vue). C’est pourquoi les ministres et rapporteurs de la loi ont répété à l'envie que les dispositions financières devaient êtres incorporées à la loi dont elles faisaient partie intégrante et non pas faire seulement l’objet d’un chapitre spécial au budget des Beaux-Arts ; le défaut d’argent enlèverait au système tout son caractère. « Si la défense d'exportation, dit l’un des rapporteurs (1) n’est pas tempérée par des moyens équitables — moyens voulus par le Parlementet consistant justement en une prompte disponibilité des fonds nécessaires — on retombera en fait dans cette défense d’exporter absolue et sans condition qui est une atteinte si grave à la propriété privée ».

Ces dispositions financières sont de deux sortes. Les unes sont relatives aux budgets spéciaux des musées, les autres à la création d’un fond unique.

L'idée de faire payer à l’entrée des musées existe depuis longtemps en Italie. On sait que chez nous, malgré tous

les arguments que l’on a pu donner, le Parlement s'est

(1) Rapport de M. Sacchetti au Sénat, législature XXIIT, session de 1909, no 43, p. 17. À. Urgenza.

toujours refusé à entrer dans cette voie (1). En Italie, dès 1862, on commença à imposer une taxe d'entrée à Pompeï ; puis on en imposa une à Herculanum, puis à Florence, puis à Naples. La loi du 27mai 1875 régularisa ce péage qui depuis s'étendit au moindre cénacle, au plus petit cloître d'Italie. Elle posait en principe qu'à chaque

musée serait attribué le fruit de ses revenus : « Des som-

(4) Le dernier effort fait en France en ce sens date du 17 décembre 1907. M. Engerand, député du Calvados, déposait sur le bureau de la Chambre une proposition de loi ainsi conçue : « L'entrée des musées nationaux est libre les dimanches, jeudis et jours fériés. Les autres jours, il sera perçu un droit d'entrée dont le maximum est fixé à un franc ». (Proposition de loi ayant pour objet l’établissement d’un droit d’entrée dans les Musées nationaux. Chambre des députés, 9e législature, session de 1907, no 1382.) — M. Engerand, dans son exposé des motifs, faisait remarquer qu'en fait ce tribut serait payé par les gens fortunés, et surtout par les étrangers, qui peuvent actuellement visiter, sans bourse délier, nos collections nationales, tandis que chez eux nous devons payer pour voir leurs musées. En Italie, ce droit d'entrée dans les musées rapporte à l'Etat prés de 500.000 francs; au South Hensington de Londres, la taxe de 0 fr. 60 mise à l'entrée a donné en 1906 plus de 150.000 francs. Il y à là un accroissement de revenus qui serait d'une extrême utilité à notre budget des Beaux-Arts, surtout si l’on songe à toutes ces ventes récentes d’où le Musée du Louvre fut obligé de se retirer les mains vides, ou en n'emportant que le plus insignifiant des tableaux exposés. — Et que l’on ne dise pas que cette perception serait « un impôt prohibitif sur l’éducation artistique de la nation ». Avec les jeudis, dimanches et jours fériés il y aurait encore 110 jours sur 365 où l'on pourrait voir gratuitement nos collections nationales : sans compter que l'Administration pourrait se montrer très large pour accorder touts facilités d'entrée aux artistes. ouvriers d'art et autres personnes que leurs travaux obligent à une fréquentation suivie de nos musées. — La proposition de M. Engerand fut renvoyée à la Commission des Beaux-Arts, d’où elle n’est jamais revenue.

mes égales aux revenus obtenus l'année précédenté par ces

taxes, disait l’article 5, seront inscrites chaque année dans les chapitres correspondants du budget de l’Instruction publique ; elles seront destinées à entretenir les locaux, à étendre les fouilles, à augmenter les collections des établissements particuliers où l’on perçoit des taxes ; quant aux monuments et établissements du gouvernement, ies revenus seront attribués en bloc à ceux qui æxistent dans la même ville ».

Mais les deux lois du 9 juin 1901 et du 26 décembre de la même année qui consacraient, l’une l’achat de la collection Ludovisi, l'autre l’achat de la Galerie Borghèse firent échec à ce principe. En effet elles faisaient peser la dépense des un million quatre cent mille francs dus pour la collection Ludovisi sur le fonds prescrit à l’article 5 en raison de 140.000 francs répartis en dix exercices à commencer par celui de 1901-1902. Quant à la collection Borghèse, la dépense représentée par huit annuités de 360.000 francs chacune, était prélevée pour une somme annuelle de 160.000 francs sur le même fonds en commençant par l'exercice 1903-1904. Ainsi les revenus réservés aux institutions qui les produisent se trouvaient diminués de 300.000 francs pour dix ans environ. C'est alors que fut votée la loi du 12juin 1902.

La. loi de 1902 inaugura un nouveau système de répartition des revenus des institutions artistiques (art. 21). Nous avons vu que cette loi était fondée sur le

droit de préemption de l'Etat. Elle décida donc de divi-

ser le fonds de l’article 5 en deux parties égales. Une première partie constituerait le fonds de réserve pour l'achat éventuel des objets de grande valeur proposés à l'exportation. Une seconde partie reviendrait aux divers établissements artistiques, mais cette partie resterait grevée de l'amortissement des sommes versées à l'achat du musée Ludovisi et de la galerie Borghèse. Ce système donna de très mauvais résultats : d’un côté, les établissements artistiques, ainsi rançonnés, languirent; quant au fonds de réserve, il se trouva notoirement insuffisant.

Le 27 juin 1905 on proposa à la Chambre d’abroger l’article 21 (cet article, il faut le rappeler, avait été très combattu au moment de la discussion de la loi de 1902). De nombreuses propositions furent faites : la plus simple fut celle qui consista à demander que l’on revint à l’ancien système et que l’on remît en vigueur la loi de 1875.

Les commissions ministérielle et parlementaire furent unanimes à se rallier à cette proposition. Elles demandaient cependant une légère modification à la loi de 1875 : d’après cette loi, les bénéfices des établissements étaient rendus en bloc aux « monuments et établissements gouvernementaux existant dans la même ville ». Les commissions demandèrent que l’on respectät absolument la personnalité des revenus et qu'à chaque établissement fût affectée une somme égale à ses revenus de l’année précé-

dente.

fa ==

Les commissions firent une seconde proposition : la dotation des petites institutions était très minime (1). Elles proposèrent qu'on enlevât toute dotation aux établissements ayant, par leur taxe d’entrée, un revenu annuel supérieur à 20.000 francs. On distribuerait aux musées les plus pauvres les dotations ainsi épargnées.

Ces propositions furent adoptées par la loi de 1909. L'art. 22 s'exprime ainsi : « le produit de la taxe d’entrée dans les galeries et musées du royaume est intégralement réservé au bénéfice de l'établissement dont elle dérive. La dotation de tout établissement dont le droit d’entrée donne un produit annuel supérieur à 20.000 francs est supprimée et les fonds disponibles sont affectés à ceux dont les revenus sont inférieurs. »

Ce système est excellent pour pourvoir aux besoin des musées régionaux, pour leur permettre de faire des acquisitions d'intérêt local.

Mais restait encore à régler l’achat des objets de grande valeur, pour lesquels il est indispensable de disposer de sommes importantes.

L'organisation adoptée par la loi de 1909 avait été proposée dès 1903. Le Sénat, en discutant la loi du 27 juin 1903, avait voté un ordre du jour invitant le Ministre de l'Instruction publique à s'entendre avec le

Ministre du Trésor pour voir dans quelles conditions

(4) Le musée de Ravennes recevait, par exemple, une dotation annuelle de 697 francs.

pourrait s'effectuer un emprunt de cinq millions, remboursable en 10 annuités de 500.000 francs.

On proposa, dès lors, d'ouvrir à la Caisse des Dépôts et des Prêts, au nom du Ministre de l’Instruction publique un compte courant d’une valeur de cinq millions. La Caisse des Dépôts et Consignations présentait l’avantage d'être, à la fois, une administration autonome et un organisme d'Etat. Le système du compte courant permettait de faire fructifier les sommes en dépôt, et d’autre part facilitait le maniement des dépôts et des avances,

Cette proposition fut acceptée par le Ministre de l’Instruction publique. Mais pour parer au plus pressé, il demandait qu'une partie de ce fonds, un million, réparti sur l'exercice courant et sur le suivant, fût mis immédiatement à sa disposition; les quatre autres millions seraient convertis en rente de l'Etat; et leurs intérêts s’ajouteraient d'année en année aux sommes prescrites pour les acquisitions.

Les Commissions parlementaires acquiescèrent à cette demande; de sorte que le « Monte delle Belle-Arti » (la Masse des Beaux-Arts), mise à la disposition du Ministre de l’Instruction publique se trouvait ainsi constitué : 4) Un million dont le prélèvement devait être fait en capital et en intérêts,

6) Les sommes inscrites ou à inscrire dans la partie ordinaire du budget et qui, en 1907, s’élevaient à 300.000 francs. |

e) Les’ intérêts dè la: rente consolidée pour la somme de quatre millions. : | |

d) Lés intérêts à liquider annuellement sur lé crédit du compte courant. | $

e) Lés sommes données ou léguées ‘par les ‘particuliers. ‘ A: ni at 49)

f) Le produit des taxes d'exportation, des peines ‘pécuniaires et des ventes de reproductions d'œuvres d'art.

Tout cela fut approuvé par la Chambre le 8 février 1908, accepté par l'Office central du Sénat et voté définitivement avec la loi de 1909.

L'ouverture d’un crédit de cinq millions avait été du reste déjà ordonnée par la loi de prorogation ‘la cinquième loi) du 14 juillet 1907. Mais elle en était restée là et s’en était remise pour le fonctionnement du compte courant à la loi générale à intervenir, de sorte qu’en 1909 le fonds de réserve se trouva augmenté des intérêts échus en deux années, c’est-à-dire 245.300 francs.

En principe cette Masse des Beaux-Arts doit servir aussi bien pour l’achat des immeubles que l’achat des meubles. Mais tous les rapporteurs invitèrent le gouvernement à s’en servir surtout pour les objets d’art: «il est plus logique, dit M. Rosadi (1), d'empêcher d’abord les objets d’art de nous être dérobés, eux qui peuvent l'être d’un moment à l’autre, plutôt que de penser à ce

(1) Camera dei Deputati. Relazione della Commissione, n° 61. A, p. a9.

qui est immuable à l’intérieur de nos frontières, à ce que personne ne peut nous enlever. On évitera ainsi l’épuisement rapide des fonds votés par le Parlement, et, grâce à leur continuel renouvellement opéré par le moyen des intérêts, le Ministre de l’Instruction publique sera à même de pourvoir rapidement aux acquisitions de choses qui pourraient être exportées, malgré les dispositions de lois

les plus sévères. »