AVANTAGES ET INCONVÉNIENTS DE LA TRANSACTION

La nécessité du droit de transaction en matière fiscale est presque unanimement reconnue. Les tribunaux se trouvent ainsi débarrassés d’une foule de procès qui peuvent être évités sans inconvénients. Le nombre et la complication des lois fiscales sont tels qu’il arrive très souvent à des hommes de très bonne foi de se trouver, sans le vouloir, en faute. Ne pas reconnaître le droit de transaction serait donc déclarer qu'on n’admet ni l'irrégularité ni l'erreur, et donner à l’adage « nul n’est censé ignorer la loi » une interprétation beaucoup trop rigoureuse.

En second lieu le droit de transaction était nécessaire en présence d’une législation qui défendait au juge d’excuser les contrevenants sur l'intention. Les lois fiscales ont été conçues en vue d’une répression énergique de la fraude, et à des époques où l’on ne penchait pas vers l’indulgence. Beaucoup de pénalités sont trop rigoureuses, et leur application inflexible serait de nature à rendre odieux l’ensemble de notre système répressif en matière fiscale. I] fallait done

admeltre qu’une autorilé quelconque vint tempérer celte

sévérité et faire la part de l'équité. Sous l’ancien régime, on l'a vu, le droit de transiger, du moins sur les peines pécuniaires, ne fut jamais contesté aux fermiers généraux. C’est donc tout naturellement qu'après la Révolution ce droit a été dévolu à l’Administration, et il faut bien reconnaitre qu’elle scule, par les rapports incessants qu'elle entretient avec les services locaux, peut apprécier ce qu'exigent les nécessités de la répression. et transiger en toute connaissance de cause.

Cependant, dans les dernières années du xix° siècle, une opinion différente semble s'être manifestée chez les membres du Parlement, et, sans avoir encore enlevé à l'Administration le droit de transaction, on a institué parallèlement à lui et dans certains cas le droit pour les tribunaux de faire application de l’article 463 du Code pénal sur les circonstantes atténuantes. D'ailleurs, jusqu'à présent, cette réforme ne touche que les Contributions indirectes. Pour les Douanes la vieille législation de 1791 reste toujours en vigueur : l’article 463 est inapplicable pour les délits comme pour les contraventions, pour les peines corporelles comme pour les peines pécuniaires. Les motifs de cette sévérité ? Il n'y en a vraisemblablement aucun. Les lois qui ont accordé le bénéfice des circonstances atténuantes en matière de Contributions indirectes proviennent! toutes de l'initiative parlementaire et jamais de celle du gouvernement qui s’est toujours montré hostile à leur adoption. Il est probable que ceux qni fraudent l’Administration des Douanes sont moins bons électeurs que les contre-

venants aux lois sur les Contributions indirectes, et une telle

DES TRANSACTIONS EN MATIÈRE FISCALE Se

anomalie n’existerait pas si les promoteurs de lois nouvelles

s'inspiraient uniquement des intérêts généraux du pays. L’article 463 en matière des Contributions indirectes.

C’est l’article 45 de la loi du 21 juin 1873 qui a le premier permis aux juges d'appliquer les circonstances atténuantes. On a dejà parlé de cet arlicle (1). 11 se lermine ainsi : « dans « tous ces mêmes cas où la peine d'emprisonnement est « prononcée par la loi contre les délinquants, les tribunaux « pourront appliquer, mais seulement en ce qui concerne « cette peine d'emprisonnement, l’article 463 du Code pénal ». En se reportant à ce qui a élé dit ci-dessus, on voit que celte mesure de bienveillance était destinée à compenser la restriction que l’on faisait subir au droit de transaction.

La loi de finances du 30 mars 1888 est intervenue ensuite, Son article 42 est ainsi conçu : « l’article 463 du Code pénal « est applicable aux délits et contraventions prévues par les « lois sur les Contributions indirectes ». C’est l'introduction complète des circonstances atténuantes en cette matière, pour les amendes comme pour l’emprisonnement. Le vote de cet article fut difficile à obtenir, et on aura à revenir sur la discussion à laquelle il donna lieu dans les deux chambres, à propos des critiques que l’on peut adresser à la transaction,

La Chambre avait été d'abord saisie d’un article additionnel

(1) Voir pages 26 et 27.

de M. Albert Ferry qui introduisait dans la matière des Contributions indirectes l’article 463 et l’article 365 (1). Cette disposition, volée par la Chambre malgré l'opposition du gouvernement, fut disjointe par le Sénat. M. Cunéo d Ornano, qui fut toujours un grand adversaire de la Régie, présenta alors un autre texte qui fut adopté et qui est devenu l’article 42 plus haut cité.

La loi de 1888 a été modifiée d’abord par l’article 12 de la loi du 26 décembre 1890. Cette loi a décidé qu’il ne pourrait être fait application de l’article 463 s’il y avait récidive dans un délai d’un an à parür du jugement primilif.

C'est ensuite l’article 19 de la loi de finances du 29 mars 1897, ainsi conçu : « En matière de Contributions indirectes, « et par application de l’article 463 du Code pénal, si les « circonstances paraissent atténuantes, les tribunaux sont

« autorisés, lorsque la bonne foi du contrevenant sera

« dûment établie, et en motivant expressément leur décision « sur ce point, à modérer le montant des amendes et à le « libérer de la confiscation, sauf pour les objets prohibés, « par le paiement d’une somme que le tribunal arbitrera, et « qui ne pourra en aucun cas, être inférieure au montant « des droits fraudés. Cette disposition cessera d’être appli- « cable en cas de récidive dans le délai de trois années. »Il faut donc désormais, c’est l'innovation, que la bonne foi soit dûment établie. Ce texte institue d’une façon non équivoque

(1) Du Code pénal, article qui indique la modification que subissent les peines en cas de circonstances atténuantes.

le droit de transaction pour le tribunal à côté du droit de l'Administration. On remarquera d’ailleurs que même si l'amende a été réduite par le tribunal, rien ne s'oppose à ce que l'Administration lransige encore, et le prévenu pourra bénéficier ainsi de deux attéruations de peines. (1)

Enfin l’article 20 de la loi du 30 janvier 1907, qui a augmenté les pénalités dans les cas de fraude sur les spiritueux au moyen d'engins disposés pour les dissimuler, a déclaré l’article 463 applicable à ces nouvelles pénalités.

Peu après le vote de la loi du 30 mars 1888, certains tribunaux ont voulu étendre le bénéfice des circonstances atténuantes aux prévenus poursuivis pour infrastions aux lois de Douanes, tellement l’anomalie signalée plus haut leur paraissait choquante. Mais au point de vue purement juridique ces décisions étaient inacceptables et elles ont été cassées notamment par un arrêt de la cour de Nancy du 1 février 1889 et par un arrêt de la Cour de Cassation du | 11 février 1889. Comme le dit très justement le premier de ces arrêts «les propositions parlementaires qui ont abouti « au vote de la disposition qui est devenue l’article 42 de la « loi du 31 mars 1888 démontrent jusqu'à l'évidence que le « législateur n’a pas compris les infractions aux lois et régle-

« ments sur les Douanes dans la catégorie des délits et

(4) Deux propositions de lois du 8 mars 1905, l'une de M. Cunéo d'Ornano, l’autre de M. Devins, tendant à étendre l'application des circonstances atténuantes et à modifier la loi de 1897, ont été disjointes

par la Chambre,

« contraventions pour lesquels ila rendu l'article 463 appli- « cable. » (4)

Il serait donc utile qu’une solution intervint pour faire cesser cet état de choses bizarre. Le législateur aurait à choisir entre deux partis : ou bien faire pour les Douanes ce qu'il a fait pour les Contributions indirectes, ou bien revenir sur les votes de 1888, de 1890 et de 1897 et rendre à l’Administration sèule le droit de modérer les peines. [l semble que ce dernier parti serait le meilleur. Ainsi qu'on l’a dit plus haut en effet, l'autorité administrative est bien mieux'que l’autorilé judiciaire à mème d'apprécier la gravité de l’infraction. On reconnait en général que les amendes fiscales ont le caractère d'une réparation civile beaucoup plus que celui d'une peine, en raison du genre tout spécial des infractions. « Celles ci peuvent être intentionnelles ou ne pas constituer « des tentatives de fraude ; elles peuvent procéder de « manœuvres graves pour éluder les droits, ou n'être que le

résultat de l'ignorance, d’une négligence, d’une errreur pure-

CS

« ment involontaire. Or, pour apprécier les circonstances « dans lesquelles elles sont commises, leur degré de gravité, « le risque plus ou moins grand qu'elles ont pu faire courir « au Trésor, il faut une connaissance approfondie, une pra-

«tique quotidienne du mécanisme des opérations; il estessen-

« tiel de connaître les antécédents, les habituces, les res-

« sources des prévenus et de leurs familles (2) ». Il est

(1) Dalloz, Supplément au répertoire de législation, Douanes, page 667, (2) Pundectes françaises, Répertoire, Douanes, n° 2777.

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impossible de traiter avec la même rigueur le voyageur qui, de passage accidentel à la frontière, omet de déclarer quelques cigares, et le contrebandier qui fait métier d'introduire journellement du tabac en fraude. Sans doute l’autorité judiciaire pourrait apprécier ces divers éléments, mais non sans des lenteurs et des retards très grands. Ne trouvant pas dans les procès verbaux des agents des indications suffisantes pour se former une opinion, le juge devrait se livrer à une informalion, entendre des témoins, on verrait les procès s'éterniser à la barre, au détriment des plus graves intérêts.

Le suppression du droit de transaction pour l’Administration aurait d’autres inconvénients. La comparution devant un tribunal, si légère que soit l'amende prononcée, est toujours profondément pénible, surtout lorsqu'on n'a rien à se reprocher. De plus la loi telle qu’elle est, avec ses rigueurs, est absolument nécessaire, el il yaurait les plus graves inconvénients à en atténuer l’effet comminatoire, pour les véritables fraudeurs. Enfin une pensée d'ensemble doit diriger la répression de la contrebande, et l’on sait combien une jurisprudence est lente à s'établir et à quels à-coupselle est sujette. L’Administration supérieure des Douanes ou des Contributions indirectes, directement intéressée à lutter contre la fraude, assurera facilement, sous le contrôle du Ministre des Finances, la direction de celte répression, et saura, le cas échéant, se montrer sévère.

Le système le meilleur paraît donc être celui qui existe

actuellement pour les Douanes : devant la justice condamnation stricte aux peines de droit,sans circonstances atténuantes ; et comme conséquence logique attribution à l'autorité adminisiralive du droit d'atténuer, d’après les circonstances de

chaque infraction, les effets rigoureux de la loi pénale.

Critique de la transaction

Le droit de transaction a été l'objet de vives attaques. Il faut examiner si ces inconvénients sont aussi graves qu'on le prétend.

Tous les griefs peuvent se résumer en un seul, toujours le même quel que soit le régime politique : le droit de transaction, aux mains de l'Administration, est faussé par suite des intrigues des personnages influents. Le plus souvent, dit-on, le sort des fraudeurs dépend des termes dans lesquels ils se trouvent vis-à-vis de leur député ou de leur sénateur, et aussi des opinions politiques de ces derniers. Le chef de service, directeur des Contributions indirectes ou des Douanes, ne voudra pas s'aliéner un personnage dont dépend son avancement; il cédera et accordera la transaction saus se préoccuper du tort qu'il peut ainsi causer au Trésor.

On trouve l’écho de ces critiques dans maintes discussions parlementaires. À la séance de la Chambre des Députés du 16 décembre 1876, M. Tirard, qui devait devenir plus tard ministre des Finances et président du Conseil, interpellait en

ces termes le ministre des Finances d'alors, et le Directeur

général des Douanes (1) : « Monsieur le Directeur des

Douanes, dans une note que je regrette de ne pas pouvoir vous lire, dit : « Comment voulez-vous que nous fassions ? Gette législation (sur les fraudes) date du commencement du siècle; elle est tellement caduque, elle à tellement vieilli que, si nous voulions l'appliquer, nous serions littéralement dans l'impossibilité de le faire ; et alors nous sommes obligés d'agir en vertu d’un décret de 4810. » Ce décret qui, si je ne me trompe, n'a même jamais été promulgué, donne à l'Administration des Douanes le droit de transaction. Or ces transactions sont de telle nature que j'ai voulu en avoir le cœur net. Je me suis fait communiquer un état comprenant toutes les saisies qui ont été pratiquées depuis deux ans et faisant connaître la suite qui leur a été donnée. J'ai vu que l'Administration des Douanes, au lieu d'appliquer dans toute leur rigueur les jugements qui ont été rendus par les divers tribunaux auxquels ces contrevenants ont été déférés, a transigé en toutes circons-

tances..….. » Sans insister sur l'erreur que commettait

M. Tirard en attribuant au décret de 1810 l’origine du droit

de transaction, on peut remarquer l'insuffisance de son

argumentation. Aussi le Directeur général pouvait-il lui

répondre : « Il s’est produit, je crois, un malentendu entre

l'honorable M. Tirard et moi. Je ne dois pas avoir dit, dans

la note dont il vient de parler, que notre législation pénale

(4) Journal Officiel, 47 décembre 1876, page 9428.

était caduque et que, ne pouvant l'appliquer, j'étais obligé de recourir à des transactions. Ce qui a été discuté entre M. Tirard et moi, c’est le principe même du droit de transaction. D’après l'honorable M. Tirard, ce droit de transaction était chose irrégulière, abusive, il fallait absolument le supprimer. J’ai eu l'honneur de lui expliquer que ce droit était écrit dans toutes les législations fiscales, qu'il était né de l'impossibilité pour le législateur de définir tous les cas de contravention d’une manière assez précise pour appliquer à chacun d’eux une pénalité en rapport avec son degré de gravité... Dans ses nouvelles observations l'honorable M. Tirard n’a plus discuté le principe. Excipant d'un élat qu'il avait sous les yeux il a cru pouvoir assurer que nous usions mal de notre droit. M. Tirard ne nous trouve pas assez sévères. Mes dossiers sont pleins de réclamations contre les rigueurs excessives qu'on nous reproche, Sous ce rapport les observations qui viennent d'être faites m’apportent une sorte de soulagement de conscience, puisque, tandis qu’on m’accuse de montrer une excessive indulgence, beaucoup de personnes — je n'ose dire beaucoup d’entre eux, Messieurs, parce que ce serait trop indiscret — m'accusent de montrer une excessive sévérité. Je me crois donc autorisé à penser que nous nous tenons, autant que c'est possible, dans la mesure exacte

des choses. » £t le Directeur général terminait en démon-

trant, comme on a essayé de le faire plus haut, qu'avec le

droit de transaction accordé aux tribunaux les choses n’en

iraient pas mieux : «ils ne peuvent pas plus que nous faire « des miracles! »

En 1888, lorsque fut introduit l’article 463 du Code pénal pour les contraventions aux lois sur les Contributions indirectes, la Chambre, on l’a dit, vota en premier lieu un article additionnel de M. Albert Ferry. Ce député profita de l’occasion pour faire le procès du droit’de transaction (4). « On « pourrait, disait-il, m'opposer le droit de transaction et me « dire : « maïs il y a une atténuation à cette rigueur de la « loi : l'administration a la faculté de transiger. » Je ne veux « pas entrer dans une discussion pour savoir si elle transige « ounon; mais, de l’avis de tout le monde, la faculté de « transaction n’est autre chose que le régime du bon plaisir « et de l'arbitraire. Nous savons à merveille que certaines « gens sont admis à transaction, tandis qu’on la refuse à « d’autres, ou que d’autres encore ne peuvent l'obtenir que. « dans des conditions plus ou moins onéreuses, suivant la « situation oùils sont placés. » M. Albert Ferry appartenait cependant à la majorité!

Malgré l'opposition de M. Tirard, président du Conseil, qui devait avoir oublié la séance du 16 décembre 1876, la Chambre vota l'amendement de M. Ferry qui se terminait par cette phrase : «les procès-verbaux ne pourront être l'objet d’aucune transaction, » Le Sénat eut le bon esprit de

rejeter la disposition Ferry, et le texte définitif, dû à

(1) Journal Officiel, Séance du 16 mars 1888, page 1062.

M. Cunéo d'Ornano, ne parla pas de la transaction. Celle-ci

avait vu la mort de près !

Un troisième et dernier exemple entre bien d'autres. A la

séance du 6 mars 1905 M. Rouvier, président du Conseil,

ministre des Finances, était en butte aux attaques des parti-

sans du privilège des houilleurs de cru, et comme on repro-

chait à son Administralion de repousser toutes les transac-

tions, il répondait (1) : « Les transactions sont de deux sortes :

les unes sont de la compétence du service local (ce sont les petites infractions); les autres sont soumises à mon examen. Je puis déclarer hautement, sans craindre aucune dénégalion, que celles qui parviennent au ministère ont été examinées avec un esprit d'équité qui consiste à être indulgent aux petits, à ceux qui ont péché par ignorance, mais à être sévère et impitoyable pour les gros, pour ceux qui ont fraudé en connaissance de cause. » El plus loin il ajoutait : « J'ai prouvé par des actes que je ne recule devant la répression d’aucune fraude, d'où qu'elle vienne, quelle que soit la personne qui l'ait commise. J'ai dû résister à des interventions parlementaires quand, de ma propre autorité, j'ai ajouté plusieurs milliers de francs à une amende encourue dans des conditions où ma conscience me disait que le délit n'était pas suffisamment réprimé par la transaction consentie par l'autorité

locale. »

(4) Journal Officiel 1"° séance du 6 mars 1905, pages 792 et 801.

On excusera ces multiples et longues citations. Elles ont paru indispensables pour montrer que la question de la trans action en matière fiscale ne cesse de préoccuper l'opinion publique et le législateur. Sans doute le système n'est pas parfait, sans doute des influences politiques amènent quelquefois l'Administration à consentir des transactions injustifiées, mais n’en est-il pas de même partout et entre deux maux la raison ne conseille-t-elle pas de choisir le moindre ? Or si la transaction présente des inconvénients, tout autre système en présenterait probablement davantage encore. En matière fiscale peut être plus qu’en toute autre matière la justice absolue n'est qu'ulopie. Qu'on laisse donc à l’Administralion l'exercice du droit de transaction. C’est en corr:geant les mœurs politiques beaucoup plus que les institu-

tions qu'on arrivera peut-être un jour à faire régner l'équité.

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