SI LES DROITS SIMPLES PEUVENT FAIRE L'OBJET D’UNE REMISE

Ïl est certain que ni la Régie ni aucune autre autorité ne peuvent faire remise d'un droit dû. L’impôt est perçu en vertu des lois ; seules les lois peuvent accorder des exemptions.

Mais on peut se demander si les décisions qui déclarent qu’un droit n’est pas dû ou celles qui réduisent une réclamation sont valables et engagent la Régie.

La jurisprudence, l'Administration et beaucoup d'auteurs soutiennent la négative. Selon eux le désistement par la Régie de son action, sa reconnaissance qu'un droit n’est pas dû, ne l’engageraient pas.

On cherche à justifier cette théorie au moyen de nombreux arguments. Ceux de la Cour de Cassation sont les suivants : « la perception des impôts intéressant essentielle- « ment l’ordre public ne peut pas être la matière d’un con- « trat, ni par suite d’une transaction, et il est défendu à la

« Régie et à ses préposés, comme à toute autre autorité

« publique, d'accorder aucune remise ni modération des « droits simples établis par la loi (1). »

Ainsi la Cour de Cassation s'appuie d'abord sur le principe de droit public que l'impôt légalement voté constitue pour PEtat ua droit irrévocablement acquis, dont l’abandon ne pourrait être consenti sans violer l’égalité des charges entre les citoyens, et en second lieu sur l’article 59 de la loi du 22 frimaire an VIT qu’elle reproduit presque textuellement.

Les partisans de cette doctrine ont ajouté d’autres arguments. Îls s'appuient sur l’article 63 de la loi de frimaire, aux termes duquel « la solution des difficultés qui pourront « s'élever relativement à la perception des droits d'Enregis- « trement, avant l'introduction des instances, appartient à la « Régie. » La loi accorde ainsi à la Régie le droit de délivrer une contrainte en vertu de laquelle elle peut faire saisir les biens du redevable, mais cette contrainte n'a qu'un effet provisoire que le contribuable peut faire cesser par une assignation devant les tribunaux compétents. De même la solution préalable que suppose la contrainte est provisoire par essence et ne peut être assimilée à une transaction (2).

On objecte ensuite que suivant la loi du 26 août 1789 l'impôt ne peut être augmenté, modifié ou supprimé que

par une loi.

(4) Cas. 13 mars 1895. Sirey, 1895, I, 473, 3e colonne. (2) Naquet, Traité des droits d'Enregistrement, tome IV, page 450.

DES TRANSACTIONS EN MATIÈRE FISCALE g{

On oppose aussi l'article 63 de la loi de frimaire d’après lequel l'introduction et l'instruction des instances en matière

d'Enregistrement ont lieu devant les tribunaux civils.

M. Naguet prétend que « pour transiger il faut avoir la « capacité de disposer des objets de la transaction (art. 2045 « du Code civil); or l'Administration ne peut pas disposer « des sommes qu'elle reçoit à titre d'impôt, et l'Etat ne le « peut pas non plus, car ces sommes ont reçu une affectation « déterminée dans le budget. Il faudrait, pour qu'il eût ce

« droit que la loi budgétaire le lui accordât (1). »

Certains auteurs ont mème allégué que l'impôt fait partie du domaine public, et, comme tel, est inaliénable. Il est facile de réfuter tout de suite cet argument : si l'impôt faisait partie du domaine public il serait comme lui imprescriptible; or c'est l'inverse qui a lieu. L'imprescriptibilité étant une conséquence de l’inaliénabilité, l'impôt n’est pas inaliénable.

Ces arguments ont été considérés comme indiscutables pendant longtemps. Il faut aller jusqu’en 1895 pour en trouver une réfutation complète dans la note de M. Albert Wahl, à propos de l’arrêt de la Cour de Cassation du 13 mars 1895 (3).

M. Wahl s'attaque lout d’abord à l’idée que l'impôt est d'ordre public. « L'expression d'ordre public est un de ces « termes commodes qu'ont à leur service toutes les opi-

« nions qui se reconnaissent impuissantes à s'appuyer sur

(1) Naquet, Trailé des droits d'Enreyistrement, tome IV, page 448. (2) Sirey, 1895, 1, p. 473 et suiv.

« des considérations plus sérieuses. Rien ne démontre que « l'impôt soit d'ordre public, même pas les textes que nous « retrouverons bientôt, et d'où on prétend tirer que per- « sonne n’a le droit d’en faire la remise, bien moins encore « cette idée que l'impôt est le patrimoine de la nation. Si « J’impôt est le patrimoine de l'Etat, pourquoi l'Etat, comme « un particulier, ne pourrait-il pas disposer de son patri- « moine ?

Quant à l’article 63 de la loi de frimaire, M. Wahl l’invoque en sens contraire. Pour lui cette disposition signifie que les parties ont le droit, avant d'engager une instance, de demander à la Régie la solution des difficultés, et que la transaction conclue par la Régie, l'abandon qu’elle fait de ses prétentions lui sont l’une et l'autre opposables. « Ce ne « seraient pas des solutions des difficultés si la Régie pou- « vait en méconnaître le caractère obligatoire. Dire avec la Cour suprême que les solutions de la Régie ont un carac- « ère provisoire et sont destinées uniquement à servir de « règle aux préposés, c'est oublier qu’en pratique les solu- « tions sont portées à la connaissance des parties. »

Sur l'objection tirée de la loi du 26 août 1789, M. Wahl répond qu’une solution ou une transaction qui reconnaît qu’un impôt n'est pas dû ne contient qu'une constatation de l’inexistence de la créance de l'Etat et ne supprime ni ne diminue cette créance.

Sur celle tirée de l’article 65 de la loi de frimaire, il objecte

que ce texte a simplement voulu déterminer la compétence

exclusive des tribunaux civils eu matière d'Enregistrement. « Le Code de procédure fixe également les règles de la com- « pétence des tribunaux en matière privée, et il est cepen- « dant certain que le demandeur et le défendeur peuvent « l’un et l'autre transiger ou se désister de leurs prétentions. « La Régie ici, nous ne saurions trop le répéter, n’est qu'une « parlie qui a émis des prétentions, et qui peut les abandon- « ner en tout ou en partie, avec ou sans compensalion. »

Quant à l'argument de M. Naquet que les sommes assignées à titre d'impôt ont leur destination dans le budget, il a deux torts. D'abord il est étranger à la question, car il ne s’agit pas ici de recettes faites, mais de recettes qui sont constatées ne pas devoir être faites. Ensuite il est faux que l'impôt ait, plus que toute autre recette, une destination détermirée dans le budget. Son produit, comme celui de tous les revenus publics est destiné à subvenir aux dépenses générales de l'Etat qui peut, par conséquent, disposer des produits de l'impôt dans les mêmes conditions qu’il peut disposer de ses autres recettes.

Il semble jusqu’à présent difficile de répondre à la thèse de M. Wahl, et l’on pourrait conclure que son opinion est la vraie, que la Régie peut renoncer à des droits simples lorsqu'elle estime qu'ils ne sont pas dus, qu'elle peut abandonner son droit, se désister de son action (4).

(4) Il ne faudrait pas dire « se désister » tout court. La Régie a en

effet, cela ne fait aucun doute, le droit de se désister de l'instance, par le désir d'éviter des frais en arrêlant une procédure qui n’aboutirait

Mais il reste un argument. C’est un de ceux sur lesquels

s'appuie la Cour de Cassation, à savoir que l’article 59 de la

loi de frimaire prohibe formellement toute remise ou modé-

ration de droits. Où la Régie trouverait-elle le pouvoir de

trausiger sur des droits simples.

Sur ce point encore M. Wahl répond victorieusement à ses

contradicteurs. « Nous pourrions soutenir, dit-il, que les

termes de l’article 59 donnent comme unique sanction à la remise et à la modération de l'impôt la responsabilité de celui qui les accorde ; ce serait méconnaître l'esprit de ce texte qui, formulant le principe de droit public déjà exprimé par la loi de 1789, ajoute à une première sanction celle de la nullité de toute remise ou modération, une seconde sanction, celle de la responsabilité de tous ceux qui méconnaissent la disposition. Mais il est clair que les divers textes que nous venons de citer sont étrangers à la question que nous discutons. La remise ou la modération d’un impôt est une renoncialion gratuite à tout ou partie de l'impôt ; ce n'est pas un abandon de l'impôt par voie, soit d'une transaction, soit d’une déclaration constatant qu'il n’est pas dû ; et ceux qui invoquent ces textes con-

fondent la donation avec la transaction et le désistement. »

On peut ajouter que, dans le doute, un article de loi doit être

qu'à un échec. Mais ce désistement n'entraîne pas la perte du droit. C'est au Directeur général, à Pexclusion du Ministre des Finances, qu'appartient le pouvoir de se désister d’une instance. (Cas., op. cit., 43 mars 1895.)

interprété restrictivement. Or les lois d'Enregistrement n'ont jamais défendu à la Régie de iransiger. C'est donc donner à l'arücle 59 une signification beaucoup trop large que de l'interpréter comme le font la Cour de Cassation et l’Administration.

Sur un point cependant de son argumentation il semble que l’on puisse critiquer M. Wahl. « Voici, dit-il, une preuve « plus directe que le caractère de l'impôt ne s'oppose pas « aux transaclions sur l’exigibilité de l'impôt : des lois « spéciales autorisent formellement les transactions au sujet « des droits de douane et des impôts dont le recouvrement « est confié à l'Administration des Contributions indirectes. » Sans doute, mais ces lois, comme on l’a vu plus haut, (4) ne parlent que des peines, et il s’agit ici de droits simples, ce qui est toute autre chose. De plus, puisqu'il a fallu des lois spéciales pour que ces Administrations puissent transiger, on pourrait répoudre à M. Wahl que l'Enregistrement ne peut pas transiger, faute de texte formel.

La thèse de M. Wah] n’en garde pas moins toute sa valeur. En dehors des arguments théoriques il s’appuie sur des décisions de jurisprudence, d’où il résulte que la Régie peut se désister non pas seulement de l'instance, mais de l’action elle-même.

« L'Administration, dit un arrêt du 46 mai 1821, n’a eu

« d’autre but, ainsi que cela est établi par les circonstances

(1) Voir page 19.

« de l’affaire, que de renoncer à un acte qui aurait pu être « déclaré irrégulier; mais elle n’a jamais entendu renoncer « au droit de poursuivre de nouveau le recouvrement. » Si la Régie n’a pas voulu renoncer à ce droit, réplique M. Wahl, cela implique qu'elle avait le droit de le faire. M. Naquet répond bien que « dès l'instant que dans les espèces qui lui « étaient soumises, le désistement qu’on invoquait n'existait « pas, il est tout naturel que la Cour se soit appuyée sur cette « circonstance, décisive au premier chef, pour rejeter le « pourvoi, sans pour cela avoir entendu consacrer le pouvoir « de la Régie de se désister (1). » Ce n’est qu’une simple

supposition.

L'arrêt du 13 mars 4895 semble aussi donner raison à M. Wah], car la Cour admet le désistement émané de la Régie, et dans l'espèce il s’agisssait, non du désistement de l'instance, mais de l'abandon du droit lui-même. On allègue que préoccupée surtout par la pensée que le Ministre des Finances n'avait pas qualité pour se désister de l'instance, la Cour s'est laissée entraîner à formuler un argument vicieux. Il est évident, comme le dit M. Naquet, que l’erreur qui pourrait avoir été commise par la Cour suprême est indifférente au point de vue théorique. Mais M. Wahl ne fait état de cette jurisprudence qu'après avoir donné de nombreux

arguments théoriques. Ces arguments semblent convaincants

(1) Naquet, op. cit., p. 451.

el l’on peut conclure une dernière fois avec lui que la Régie de l'Enregistrement peutse désister de son action, reconnaître qu'un droit n’est pas dû ou n’est dû qu’en partie, et que ces

décisions l’engagent pleinement.

LE | ri 5e + se |

à = - + ga LA w f “ ss à - ‘ rl

EE, ve € 3 | / d ; Hi : " s AL MN LE ; . : mn n ‘4 L su

/ al] , 70 L ,