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de l'avis de prairial : 1° celle qui interprète l'article 1" du Code civil , simplement interprétative et qui décide que pour la publicité les décrets restent soumis à la loi du 12 vendémiaire an IV; — 2° celle qui introduit un mode particulier de publication pour les décrets concernant les intérêts privés, et pour lesquels la communication aux parties intéressées suffira. Cette dernière disposition est toute législative , car elle ne se rapporte à rien qui se trouve soit dans le titre premier du Gode civil, soit dans la loi du 12 vendémiaire an IV; comme telle, elle ne peut avoir aucun effet dans le passé et ne s'applique pas à nos avis qui lui sont antérieurs.

L'avis du Conseil d'État ne fait-il réellement qu'interpréter la loi du 12 vendémiaire an IV, ou a-t-il dépassé les limites de la simple interprétation et fait une disposition nouvelle que ne comportent ni son texte , ni son esprU? Si ce^^^^^ question a peu d'importance pour le temps qui suit la date de l'avis , puisqu'on peut supposer que, à la rigueur en allant au-delà de l'interprétation, il a fait une loi nouvelle et qu'il est valable â ce titre , elle est essentielle pour l'époque qui a précédé, car pour juger si cette disposition est valable dans le passé et rétroactive , il faut savoir si l'avis du Conseil d'État ne fait qu'interpréter la loi de Vendémiaire an IV, ou s'il innove au contraire.

S'il a innové, comme toute loi nouvelle et qui n'a pas été expressément déclarée rétroactive, il n'a d'effet que pour l'avenir; s'il n'a fait qu'interpréter, comme toute loi interprétative et comme les décisions de jurisprudence, son effet remonte au jour même oii la loi a été portée. Ainsi, pour que cet avis puisse s'ap-

pliquer au passé , il faut, ou que par sa nature il puisse être regardé comme rétroactif, c'est-à-dire qu'il soit interprétatif, ou qu'une loi expresse l'ait déclaré tel. Or, comme aucune loi ne lui a attribué ce caractère , il faut rechercher si sa disposition est rétroactive de sa nature, c'est-à-dire si elle est vraiment interprétative. Pour qu'une loi soit interprétative, il faut qu'il y ait doute sur le texte interprété, que ce doute soit résolu d'après les principes de la loi , que la disposition interprétative ne porte aucune disposition nouvelle ou contraire à la loi interprétée, que l'interprétation donnée puisse se tirer de la loi elle-même.

Or, jamais auteur ni tribunal n'auraient interprété la loi du 12 vendémiaire an IV comme l'avis du 25 prairial an XIII. Cet avis interprète, 1° le Code civil en déclarant qu'il ne s'applique pas aux décrets et que ceux-ci restent soumis à la loi de Vendémiaire an IV; 2° la loi du 12 vendémiaire an IV, en introduisant ce mode nouveau de publicâtioËPprour lès décrets paHi culiers.

Il avait deux doutes à trancher : î° si le titre préliminaire du Code civil s'applique aux décrets; 2° quelle doit être la forme de publication des décrets qui n'intéressent que des particuliers?

Or, ses dispositions sur le second point sont contraires au texte de la loi, car il ne pouvait y avoir de doute ici sur la loi de Vendémiaire an IV, puisque n'ayant parlé des décrets que d'une façon générale et créant pour eux comme pour les lois un mode de publicité commun et général sans parler des décrets d'intérêt privé, il n'y avait pas lieu de distinguer, 11 aurait pu y avoir doute et on aurait pu tirer cette

disposition de l'esprit de la loi, si celle-ci était plus vague dansses termes, et au lieu de porter par exemple : les lois et décrets seront publiés de telle manière, elle avait dit : pour qu'une loi promulguée devienne exécutoire, il faut encore qu'elle soit publiée car, alors, on aurait pu conclure que la publication est relative et que, comme ceux-là seuls qu'elle intéresse ont besoin de la connaître, pour un acte d'intérêt privé la signification aux parties intéressées aurait été une publication suffisante.

Mais comme la loi s'est expliquée précédemment sur le mode de publication , et a décrété de quelle façon les lois et décrets devaient être publiés , sans faire de catégories , il n'y a pas lieu de concevoir de doute sur une disposition aussi simple et aussi catégorique.

Cette décision est contraire au texte et à l'esprit de la loi : au texte, puisqu'elle en altère une disposition précise, et distingue là où il ne porte pas de distinction; "à~son~esprit>— puisque l'avis lui-même déclare, pour"^ exclure les décrets de l'application du titre préliminaire du Code civil, « qu'étant préparés et rendus avec » moins de publicité, ils ne peuvent être frappés de la » même présomption de connaissance,... etc. »

Or, le principe s'applique . aussi bien à nos décrets qu'à tous autres.

En partant de ce principe que les décrets ont besoin de plus de publicité que les lois, il faut décider qu'on leur donnera la publicité la plus grande possible : c'est là l'esprit de la loi de Vendémiaire, et il est contraire à son esprit d'édicter pour des décrets une publicité privée.

On peut répondreque cela est juste pour ceux d'uti-

dû

Jité générale, parce qu'il est nécessaire que tout le monde les connaisse, et qu'une publicité individuelle est impossible pour chacun d'eux; alors la loi de Vendémiaire et l'avis s'expliquent : 1° parce qu'il leur faut bien plus encore qu'aux lois une grande publicité, puisqu'ils sont faits moins publiquement; 2° parce qu'étant d'intérêt général, il faut bien que la publicité soit générale aussi.

Mais ces deux raisons disparaissent si vous considérez les décrets d'intérêt privé ; car il est bien certain que pour les décrets d'utilité privée une publicité générale n'est pas nécessaire, et l'inconvénient d'une discussion moins publique disparaît dans un cas où l'intérêt public n'est pas intéressé.

Le Conseil d'État, en statuant ce qu'il a fait, a donc bien interprété la loi de Vendémiaire. En effet, des motifs de la loi de Vendémiaire, on peut conclure à contrario que là où ces raisons n'existent plus la loi ne s'applique. plus.

Ce raisonnement ne serait juste que si la loi avait laissé des raisons de douter ou de distinguer; ce n'est que quand il y a doute, omission , ou contradiction qu'il est permis de chercher une solution dans les motifs de la loi. Quand il y a dans la loi une disposition générale, on ne peut invoquer l'esprit de la loi contre cette disposition et quand statuant sur le genre elle n'a pas distingué l'espèce, on ne peut faire une disposition spéciale à cette espèce. Or, ici, il y a disposition formelle de la loi sur le point que nous étudions : quand elle parle des décrets, c'est de tous, naturellement, sans distinction, et nous ne trouvons dans son texte aucune raison de distinguer. Par conséquent, puisque la loi ne laisse pas

de doute, il n'y a aucune utilité d'en rechercher les raisons, nous n'avons aucune conséquence à en tirer. Bien plus , tirer ces conséquences serait faire une loi contre la loi.

L'avis de Prairial s'appuie sur le caractère particulier de l'avis de Pluviôse an XIII. Il ne nous semble pas si particulier, mais plutôt d'intérêt général. Cet avis n'existe que par la loi de Germinal qu'il interprète, qui est une loi d'intérêt général, loi de l'Etal publiée pour tous les Français quoiqu'elle ne soit guère applicable qu'à certaines classes de personnes : les évoques , les prêtres , les acquéreurs de biens nationaux.

La restauration du culte et les questions qui en dépendent, étaient des questions d'intérêt général, et jamais il n'a été soutenu qu'il ait été suffisant de communiquer cette loi aux évêques et aux personnes semblables. Il doit en être de même de l'avis qui l'interprète , qui règle les mêmes intérêts et qui en fait partie inté- "grante; '"'"'■ ""

Comme le dit la Cour de cassation de Belgique , une publication était d'autant plus nécessaire que les avis du Conseil d'État ne pouvaient acquérir force de loi qu'à défaut d'avoir été attaqués comme inconstitutionnels par le Sénat dans le délai fixé , et que ce délai ne pouvait courir que par une communication officielle. Il ne peut s'agir ici que d'une publication générale, car pour que soit les particuliers, soit le Corps législatif connussent et pussent attaquer les avis, il fallait nécessairement qu'ils fussent publiés autrement que par une simple communication aux intéressés; sans quoi ils n'auraient pu être attaqués que par ces intéressés eux-mêmes.

A l'objection que ces avis n'ont pas reçu de publication et par conséquent ne peuA^ent avoir force obligatoire, les arrêts de la Cour de Bruxelles dont nous avons déjà parlé répondent que si ces avis ont l'effet de la loi , ils ne sont cependant que des actes du pouvoir exécutif, c'est-à-dire qu'ils sont bien de vraies lois par leur effet, puisque d'après la constitution de l'an VIII, les avis du Conseil d'État, rendus dans de certaines conditions, ont force de loi, et que ces avis remplissent les conditions exigées, mais que, comme après tout, ils ne sont pas rendus par le pouvoir législatif complet, ils ne sont que des actes du pouvoir exécutif, et que par conséquent il ne faut pas exiger pour eux les conditions des actes législatifs, que la publication ou au moins une publication générale n'était pas nécessaire '.

Il n'est pas juste de dire que les actes du pouvoir exécutif ne sont pas soumis aux mêmes formes que les lois, car si nous prenons pour exemple les règlements qui sont les actes -les plus-proches des avis par leurs caractères et par leurs effets, ils doivent, d'après la loi du 12 vendémiaire an IV, être promulgués et publiés; et c'est même à leur sujet que s'était élevée la controverse qui a été tranchée par l'avis du 25 prairial an XIII. Si les règlements d'administration publique ont besoin de plus de publicité que les lois, à plus forte raison doit-il en être ainsi d'un avis qui, avec les caractères du règlement, a en plus les caractères et les effets de la loi.

Fût-il vrai que les actes réglementaires ne sont pas soumis aux mêmes conditions de publicité que les lois , n'en devrait-il pas être autrement d'actes qui ont une

< Cour de Bruxelles, 25 mai et;21 juin 1880, Dalloz, 80,2.101.

portée plus considérable. Car s'ils ressemblent aux règlements d'administration publique par leur forme, ils ont au fond le caractère et les effets de la loi ; or, ne faut-il pas considérer le fond plutôt que la forme pour déterminer les conditions d'un acte qui n'a pas été prévu ni par les dispositions qui organisent la loi , ni par celles qui organisent les règlements ? S'il produit les effets d'une loi, n'en doit-il pas présenter les conditions essentielles? et peut-on concevoir qu'on ait à obéir à une loi inconnue, non publiée, non promulguée? Ces avis appliquent et interprètent une loi d'intérêt général qui a été promulguée et publiée; toute modification ou interprétation d'une loi générale doit l'être aussi, et de la même façon, puisqu'elle doit produire le même effet. Si cela est vrai des règlements d'administration publique qui sont aussi des actes du pouvoir exécutif, qui ont aussi à un certain degré l'effet de la loi, mais qui n'en ont pas au même degré le caractère , à plus forte raison cela doit l'être dès avis du Conseil d'État.

Ne nous laissons donc pas arrêter par ce caractère d'acte du pouvoir exécutif, qui vient de ce que le pouvoir exécutif s'est arrogé un droit que la constitution ne lui donnait pas, et a pris un pouvoir qui appartenait au Corps législatif.

L'avis du 25 prairial an XIII dit qu'il suffira de la communication aux intéressés. Et ici les arrêts de la Cour de Bruxelles qui vont plus loin dans la discussion que la plupart des autres arrêts, semblent avoir eu connaissance du nouvel élément introduit dans la question et de la brochure de M. Touzaud. Ils semblent avoir eu l'intention de répondre à l'objection que l'avis de Prairial est postérieur aux autres avis du Conseil

d'État; ils y répondent en effet en passant, mais comme à une chose qui n'a pas grande importance et à laquelle il n'est pas difficile de répondre : « Si, disent-ils , joar » identité de motifs, on étend cette règle aux avis des

» 3 nivôse et 2 pluviôse an XIII antérieurs , on doit

» reconnaître qu'ayant été transmis aux préfets pour » exécution, ils ont reçu une publicité suffisante par la » connaissance que ces fonctionnaires ont dû en donner » aux maires. » Voilà un argument de rétroactivité qui est singulier.

Cette rédaction est mal faite ; car les motifs d'une loi sont les raisons pour lesquelles elle a été faite ; or là où les dispositions portent sur des objets absolument différents, les motifs ne peuvent être les mêmes, ni analogues: l'un de ces avis dispose sur le mode de publication des décrets, l'autre sur la propriété des biens ecclésiastiques. Ce qu'on a voulu dire, c'est que le motif du décret de Prairial est que les décrets d'intérêt particulier n'iatéressent que certaines personnes et- par- conséquent n'ont pas besoin d'être publiés à d'autres, et que les avis de Nivôse et de Pluviôse ayant ce caractère d'actes d'intérêt particulier tombent sous sa disposition.

C'est dire qu'une loi est rétroactive quand elle règle un cas prévu par une loi antérieure, et dire en somme, sans distinction de loi nouvelle et interprétative, que toute loi est rétroactive , ce qui était faux en ce temps-là comme aujourd'hui. Nous avons vu que cela est vrai des lois d'interprétation , mais le principe ici posé est faux.

'Nous croyons donc que l'avis de Pluviôse n'a pas une autorité suffisante. Est-ce à dire qu'il ait tort, et qu'il n'en faille tenir aucun compte? Non. 1° Cet avis, s'il n'a

pas une autorité législative, a au moins une autorité doctrinale importante en ce qu'il a été rédigé par ceux qui ont assisté à la confection du concordat et qui ont fait les articles organiques. 11 est naturel de penser que le Conseil d'Etat qui concourait à la confection de toutes les lois, qui avait sanctionné le concordat et avait rédigé les articles organiques, était compétent pour interpréter la loi de Germinal, et a dû le faire en connaissance de cause. — 2° La propriété aux communes peut résulter d'autres arguments ; de ce que ces avis n'ont pas la valeur qu'on leur attribue, il ne suit pas que la fabrique ait été faite propriétaire, car cela ne résulte d'aucun texte. Nous l'avons vu et nous le montrerons.

D'ailleurs il est invraisemblable, comme nous l'avons montré, que l'État ait gardé la propriété d'un édifice affecté à un service public de la commune. Il est donc probable que c'est à la commune que le législateur a voulu conférer la propriété.

L'avisdu Conseil d'État n'a pas donné ses motifs.

Nous les étudierons soit dans les rapports des ministres, soit dans les auteurs et arrêts qui , malgré l'avis du Conseil d'État, ont beaucoup discuté la question.