III. — Conséquences de ce caractère des églises

I. — Les églises sont-elles des biens du domaine, et quelles églises ont ce caractère ?

Nous examinerons successivement la condition : 1° Des églises comprises dans l'article 12 du concordat et l'article 75 de la loi du 18 germinal an X.

Répertoire alphabétique, y° Culte, § 486 et v° Domaine public, rx° 44, semble les mettre hors du commerce comme res sacras, res nullius.

2° Des églises qui appartiennent aux communes qui les ont acquises ou bâties, 3° Des églises qui appartiennent aux fabriques.

io Églises aiEectées au culte par l'article 12 du concordat et par l'article 75 de la loi du 18 germinal an X.

Avant les lois révolutionnaires, ces édifices, d'après la jurisprudence, étaient indisponibles; les décrets de la Constituante, en les confisquant, les placèrent dans le domaine de l'État. Celles où dès lors le culte cessa d'être célébré tombèrent dans le domaine privé ; elles devinrent une véritable propriété foncière et tombèrent dans le commerce ^ Les autres, comme affectées â un service public, entrèrent dans le domaine public, mais subirent le sort des autres biens quand le culte eut été universellement supprinié.

Depuis qu'ils ont été de -nouveau affectés au culte,

la jurisprudence et les auteurs s'accordent généralement à les placer dans le domaine public par application de l'article 12 du concordat et de l'article 75 de la loi de Germinal an X. Sur ce point la Cour de cassation n'a point varié ^

^ DuGROGQ, Bes églises, p. 8. — Cass., civ., 5 décembre 1838, Sirey, 39.1.33.

2 Cassation, i^" décembre 1823, Sirey, Coll. nouv., VÏI, 1.345; 19 avril 1825, Dalloz , 25.1.275; Req., 4 juin 1835, ib., 35.1.278; 18 juillet 1838, zè., 38.1.348; Giv., 5 décembre 1838, Sirey, 39.1.33;

10 décembre 1849, z6., 50.1.253 ; 7 novembre 1860, Ï6., 61.1.353. — Toulouse, 13 mai 1831, Dalloz, 31.2.153; Limoges, 22 août 1838, ib., 39.2.110; Orléans, 25 juillet 1846, ib., 46 2.150; Caen,

11 décembre 1848, Sirey, 49.2.542; Paris, 16 février 1849, ib.,

Mais l'accord n'est pas unanime, ainsi M. Batbie professe l'opinion contraire. D'ailleurs, il faut reconnaître que ce qui semble évident et surtout nécessaire au premier abord n'est pas cependant si certain ; car, ni l'article 12 du concordat, ni aucun autre article ne portent que ces biens soient du domaine public , et on ne peut tirer cette proposition que de l'intention du législateur ou de l'ensemble de la législation; le principe même de la domanialité est sujet à contestation et divise les auteurs en plusieurs groupes.

Cependant, malgré leurs divergences et leurs contradictions, quel que soit le principe qu'ils adoptent, ils arrivent quoique par des chemins différents , à décider que les églises font partie du domaine public, et sont inaliénables et imprescriptibles.

Sans nous arrêter à l'opinion qui range les édifices dans le domaine public ou dans le domaine privé, suivant qu'ils ont ou non un caractère monumental, il y a deux opinions principales sur cette question*.

La première classe en principe dans le domaine public tous les édifices affectés à un service public, à condition que leur affectation ait un caractère de perpétuité et de généralité. On entend par perpétuité non pas une durée nécessairement indéfinie, mais une

durée telle que « dans la pensée , il y a volonté

» que l'utilité publique en conserve les bienfaits tant » que les besoins de la commune et la nature des choses

S0.1.2S3; 18 février 18S1, ib., 51.2.81; Riom, 19 mai 1854, ib., 54.2.589; Rouea, 14 avril 1858, ib., 61.1.353; Agea, 23 janvier 1860, ib., 60.2.318; 61.1.353; 2 juillet 1862, ib., 62.2.510. * Sic, Troplong, De la prescription. Contra, Ducrocq, Des églises.

» le permettent, » et par généralité, que ces édifices servent à tous d'une manière égale, ou du moins que leur usage se rapporte à un intérêt général commun à tous les habitants d'un même pays, quoique en fait il puisse arriver qu'ils ne soient pas utiles à tous, et que l'administration en soit confiée à des personnes déterminées par les lois. Il suffit d'ailleurs que le sol ou l'édifice soit affecté à un service public , et il n'est pas nécessaire qu'il en soit fait un usage public.

Ainsi, d'après M. Gaudry, deux conditions sont nécessaires : affectation à un service public avec les deux caractères, i° de perpétuité ; 2° de généralité. Tout immeuble, quelle que soit sa nature, édifice ou sol nu, qui possède ces caractères, fait partie du domaine public. Telle est la condition des biens affectés au culte par l'art. 12 du concordat, car le culte est un service public et l'affectation des églises au culte est définitive et générale.

Ce caractère des églises, écrit M. Gaudry, résulte « de » l'affectation qui leur a été donnée par l'article 12 du » concordat, lequel les consacre au service du culte » catholique , non pas d'une manière précaire et pro- » visoire , mais d'une manière tellement définitive que » l'article IS autorise même des fondations perpétuelles » en leur faveur; elles ont donc acquis, dès ce moment, » un caractère de domanialité publique et universelle, » c'est-à-dire d'affectation perpétuelle au service reli- » gieux de tous les citoyens*. »

Les églises sont donc du domaine public, puisqu'elles ont tous les caractères des biens de cette espèce , et par

* Gaudry, Lu domaine, t. I, p. 6H ; t. III, no 628, p. 214. — Du- CROCQ, Des églises, p. 8, note.

application du principe, quelle que soit la cause de leur affectation , qu'elle procède des dispositions du concordat ou qu'elle soit postérieure. Pour les premières , ce n'est pas de l'article 12 du concordat que dépend leur domanialité ; mais cet article, en les affectant au culte, les place par cela même dans le domaine public, puisque c'est la conséquence nécessaire d'une affectation â un service public. Et pour les autres, par la même raison, cette affectation suffît pour que, sans qu'il soit besoin d'une déclaration spéciale , on doive leur reconnaître ce caractère.

D'après M. Ducrocq, l'article 538 du Code civil n'a placé dans le domaine public que les biens affectés, nonseulement à un service public, mais encore à l'usage direct des citoyens, sans y comprendre aucun édifice.

Ainsi, pour qu'un bien soit du domaine public, deux conditions sont nécessaires : 1° qu'il soit affecté à un usagé public ; 2° qu'il soit un sol nu, sans construction. On exclut du domaine public par cette définition : 1° les biens qui, affectés à un service public, ne le sont pas à un usage public; 2° même les biens affectés à l'usage public qui sont des édifices \

D'après M. Ducrocq, l'opinion de M. Gaudry ne repose sur aucun texte, car il n'est écrit dans aucun que tous les édifices ou biens affectés à un service public d'une façon générale et à perpétuité soient pour cela du domaine public.

Or, la question n'est pas laissée à l'arbitraire de la jurisprudence ou aux théories des jurisconsultes; il ne peut y avoir de biens du domaine public que ceux qui

^ M. Ducrocq, à son cours, 188S-1886, tit. II, ch. i.

ont été déclarés l'être par une disposition législative spéciale, soit à l'édifice, soit à toute la catégorie de ceux affectés au même service ou au même usage K

Or, il n'y a pas de texte général ni dans les lois civiles, ni dans les lois administratives qui définisse les caractères des biens du domaine public; il n'y en a pas non plus qui place dans le domaine public les biens affectés à un service public. Les articles S38 et 540 du Code civil sont les seules autorités en cette matière. L'article 538 est composé de deux parties, l'une spéciale, où sont énumérées les principales dépendances du domaine, l'autre générale, où est constaté le caractère énonciatif de l'énumération. En examinant attentivement chacune de ces deux parties, on remarque qu'elles ne comprennent dans leurs termes aucun édifice.

En effet, l'énumération ne comprend que des propriétés non bâties. Ce pourrait n'être qu'une omission par négligence; mais cette omission paraît remarquable et significative, si on songe à la grande quantité d'édifices qu'il y a dans le domaine de l'État, du département, de la commune. D'ailleurs, le texte, 'en caractérisant ces biens d'une manière générale pour indiquer leur vrai caractère, les appelle portions du territoire français. Or, comme ce n'est pas l'usage d'appeler portions du territoire des immeubles bâtis, ne serait-ce pas forcer le sens de cette expression que de l'appliquer à des édifices? Ainsi l'omission dans l'énumération de toute propriété bâtie, la désignation des

* DucROCQ, Les églises, § I. « Les édifices affectés au service public » de l'État, du département, de la commune ne font point partie du « domaine public national par le seul fait de leur affectation. »

biens du domaine public sous le nom de portions du territoire, la concordance parfaite de ces deux dispositions ne semblent-elles pas donner à la disposition de l'article 538 son sens et sa limite.

Dans la seconde proposition, où ces biens sont caractérisés d'une façon générale, c'est par leur nature physique que les choses du domaine public sont distinguées de celles auxquelles s'applique la propriété privée.

En effet, les choses mentionnées dans la première partie de l'article 538 sont bien, par leur nature, insusceptibles de propriété, tandis que les bâtiments sont, par leur nature , susceptibles de propriété privée.

Enfin, il ressort de l'analyse de l'article 538 que toutes les dépendances du domaine public citées dans rénumération sont des choses non-seulement affectées à un service public, mais aussi et nécessairement affectées à la jouissance commune des citoyens du pays; il est donc probable que le texte ne comprend, dans sa partie générale, que des choses de même nature. Or, les édifices sont presque toujours soustraits à la jouissance commune, et l'affectation à un service public peut être distincte de cette jouissance. Ces deux caractères peuvent se trouver réunis sur certains édifices qui sont affectés comme les églises, non-seulement à un service public, mais à la jouissance de tous. Mais cela ne suffit pas cependant pour les placer dans le domaine public, parce que les églises ne remplissent pas les autres conditions exigées par l'article 538.

L'article 540 confirme cette opinion. Si on a écrit un article spécial pour placer dans le domaine public les forteresses qui sont, non de simples portions de

territoire, mais des constructions, biens en général susceptibles de propriété privée, et qui ne sont pas livrées à la jouissance directe et commune des nationaux, cela n'implique-t-il pas qu'elles ne sont comprises pas plus dans la disposition générale que dans rénumération de l'article S38? On comprend qu'elles n'y fussent pas comprises, puisqu'elles n'avaient aucun des caractères de ces biens *.

Ainsi , comme les églises ne rentrent pas dans la règle générale, il faut, pour qu'elles- soient du domaine, un texte spécial comme il y en a un pour les forteresses. Cette disposition existe, c'est l'article 12 du concordat qui les affecte au culte. Or, comme l'affectation d'un édifice au culte est incompatible avec le domaine privé, il faut conclure que les églises sont des biens du domaine public ^.

« Les églises, écrit M. Ducrocq, sont en dehors du » cercle d'application de la règle générale qui termine » l'article 538. » — « 11 fallait donc pour elles un » texte spécial qui vînt les mettre hors du commerce » et les rendît insusceptibles de propriété privée. Or, les » églises ont, comme les forteresses, leur article 540, » moins explicite, mais suffisant pour les mettre hors » du commerce '. »

Il n'est pas juste de reprocher à M. Gaudry de tirer

* Ducrocq, Des édifices qui font partie du domaine, p. 61.

2 Ducrocq, Des églises, § I, et Traité des édifices publics, p. 62, n°» 8o, 86. — Block, Dictionnaire de l'administration, du domaine, n» 30. — Voir les arrêts cités : Cass., 1« déc. 1823, 19 avr. 1825, S déc. 1838, 18 juin. 1838, Arrêts du Conseil d'Etat des 6 avr. 1854 et 22 déc. 1859.

^ Ducrocq, Édifices publics, p. 62, n"» 85, 86.

de l'article S38 des conséquences trop éloignées, et d'établir un principe qui n'est pas dans la loi, car la seconde opinion ne procède pas autrement.

Comme l'article S38 n'a pas défini d'une façon abstraite les caractères des biens du domaine public, que peut-on faire, sinon de les tirer de la comparaison des deux parties de cet article. De cette comparaison, la première opinion conclut que l'idée du législateur a été que ces biens fussent affectés à un service public d'une façon générale et perpétuelle. Peu importe que les conclusions tirées soient exactes ou non ; car ce ne sont pas ces conclusions même que critique M. Ducrocq, mais la façon dont elles ont été déduites. Or, ce n'est que par les conclusions et non par la façon d'argumenter que les deux opinions diffèrent; car, le principe de la seconde n'est pas dayantage écrit ni dans l'article 538, ni ailleurs dans la loi, et c'est par le même moyen, c'est-à-dire par l'étude des caractères communs aux biens énumérés dans cet article et la comparaison des exemples avec la généralisation qu'on arrive à le dégager. Il n'y a pas, d'ailleurs, d'autre moyen de tirer de cet article une règle générale qu'il est nécessaire d'avoir pour la solution des cas douteux, puisque personne ne prétend que l'énumération de l'article 538 soit limitative.

D'autre part M. Batbie * critique avec juste raison la conclusion que l'on tire de l'article 12 du concordat; car après avoir établi que la domanialité des églises ne peut résulter de l'article 538 , parce que la

* Traité théorique et pratique de droit public et administratif, t. V, n" 313.

domanialité suivant cet article doit réunir deux conditions: 1" l'affectation à un usage public; 2° la qualité de sols nus, on l'établit sur l'article 12 qui prononce seulement l'affectation au culte d'un certain nombre d'églises et on en conclut que, affectées par là à un usage public, elles sont nécessairement du domaine.

Mais cet article ne les y place pas expressément; il porte seulement qu'elles sont remises à la disposition des évêques pour être affectées au culte, et pour en tirer cette conclusion il faudrait qu'il existât une disposition qui décidât que tous les édifices affectés à l'usage du culte, ou que tous les édifices affectés à un usage public sont du domaine ; or, il n'en existe pas d'autre que l'article 538 qui exige de ces biens deux conditions dont les églises ne réalisent qu'une, de sorte que sans l'article 538 l'article 12 ne suffit pas à placer un bien dans le domaine , et que d'après le sens qu'on donne dans cette opinion au même article, on ne peut reconnaître aux églises la qualité de biens de cette espèce.

En résumé, l'article 12 du concordat, quoiqu'il affecte les églises à un usage public, ne les place pas expressément dans le domaine. Et alors, ou cette affectation suffit d'après l'article 538 pour les y placer, ou elle ne suffit pas; et alors elles ne peuvent y être placées, car la formule de cet article exclut les propriétés bâties.

Les caractères distinctifs des biens compris daus l'énumération de l'article 538 semblent être ceux-ci : 1° Qu'ils sont des sols nus; 2* Qu'ils sont affectés à des services publics ; 3" Qu'ils sont livrés à l'usage public.

Le paragraphe second de cet article n'est que la généralisation du paragraphe premier.

En effet, si nous comparons l'un à l'autre ces deux paragraphes, nous trouvons que les caractères requis dans la définition sont les caractères communs à tous les exemples cités. Il y a deux éléments dans la définition :

1° Portions du territoire français, ce qui, semble-t-il, signifie, ou du moins on le prétend, des sols nus.

2° Pas susceptibles de propriété privée.

Or, si nous considérons les exemples cités, nous leur trouvons deux caractères : 1" que ce sont tous des parties du sol, non des édifices; 2° que si jamais biens par les façons dont on peut en user ont dû être soustraits au domaine privé, ce sont bien ceux-là.

On voit d'un côté que les exemples cités ne sont des exemples que de propriétés non bâties , des sols nus , et comme d'autre part dans la définition les biens du domaine public sont désignés, non pas du terme général de biens, mais comme « portions du territoire français », on conclut que cette expression ne peut s'entendre de propriétés bâties ou édifices; s'il reste quelque doute, comme nous avons vu que la définition ne fait ici que généraliser l'énumération et comme l'énumération ne comprend que des parties du sol non bâties , et qui ne sont pas naturellement faites pour en porter, on en conclut que certainement le mot de « portions du territoire français » emporte exclusion de tout édifice.

Cela semble résulter aussi de ce que le législateur a employé une expression si particulière. Car, pourquoi a-t-il employé un autre mot que le mot biens dont on se Sert d'ordinaire pour désigner toute sorte de propriétés, sinon par choix et avec une intention particulière ? Le législateur, en employant cette expression, a, par là

même, marqué le sens de son choix et l'exclusion qu'il voulait faire de toute propriété bâtie.

Il est certain que ce rapprochement est frappant, mais il ne mérite pas qu'on lui accorde tant d'importance.

D'abord si l'expression « portions du territoire » signifie naturellement le sol et ne s'applique pas naturellement à des constructions, elle ne les exclut pas nécessairement. Les terrains sur lesquels on a élevé des constructions ne cessent pas d'être pour cela des portions du territoire, et quoique ce ne soit pas l'habitude de les appeler ainsi, il n'y aurait rien d'absurde à le faire, pourvu que l'expression comprît toute espèce de biens, car de même qu'il serait absurde de nommer des édifices « portions du territoire », il n'y a rien que de naturel à appeler ainsi tous les fragments qui composent le sol du pays quelle que soit leur nature.

De ce qu'il n'y a, parmi les biens cités, aucun exemple d'édifice, peut-on conclure autre chose, sinon qu'ils n'ont pas été prévus ? Mais de ce qu'on ne les a pas prévus, il ne suit pas nécessairement qu'on les ait écartés. Il est certain que dans les exemples on n'a compris que les sols nus , que l'expression territoire semble plutôt signifier des sols nus et que du rapprochement le sens de ce mot semble ainsi fixé. Mais l'étroitesse apparente de la formule peut s'expliquer par ces considérations : 1° Que n'ayant cité que des portions du territoire français on n'a pensé qu'à des portions du territoire et pas à autre chose; 2° que dans l'une ou dans l'autre partie de cet article, on n'a prévu que le cas le plus ordinaire. Il est rare en effet de voir, et en dehors des églises on n'en trouverait pas beaucoup d'exemples, des édifices employés à l'usage public des citoyens.

D'ailleurs la distinction entre ces deux natures de biens par rapport au caractère de domanialité n'a aucune raison d'être; et on se demande par quelle raison des biens qui sont affectés à un service public et qui servent à l'usage public des citoyens, ne seraient pas des biens du domaine public par cela seul qu'ils sont des édifices.

Cette distinction serait si singulière que nous ne voyons d'autre explication que celle que nous avons déjà proposée, c'est-à-dire qu'il y a là non une distinction, mais une omission, et que cette omission s'explique parce que les biens affectés à un usage public ne sont pas en général des constructions , comme le montre la première partie de l'article S38 qui comprend d'ailleurs le plus grand nombre de cette sorte de biens. L'argument que l'on tire de l'omission de toute propriété bâtie dans les exemples, et de l'expression de territoire , est moins fort , si on exige ^ comme nous le faisons comme seconde condition que les biens- soient— affectés'^ non à un service public quelconque, mais à l'usage public ; car dans le premier cas les exemples se seraient présentés si nombreux qu'il serait étonnant qu'on eût omis d'en citer et que l'omission ne pourrait s'expliquer que par l'intention de les omettre ; au lieu que dans le second cas les édifices sont à ce point l'exception, qu'il n'est pas étonnant qu'on les ait omis ; en effet, les édifices en général ne remplissent pas les conditions nécessaires pour être du domaine public et sont plutôt affectés à ce qu'on appelle les services publics; mais cela n'empêche pas que s'il s'en trouve qui les remplissent, ils doivent être pour les mêmes raisons soumis à la même loi.

Quoique M. Ducrocq abuse de cette considération en en tirant cet argument et que la qualité d'immeuble bâti ne soit qu'un accessoire, on peut cependant, comme il l'a fait, tirer un bon argument de l'omission de l'article 538, c'est que si on n'a pas cité de bâtiments, comme la plupart des biens affectés à des services publics sont des bâtiments , on n'a pas voulu les y comprendre. 11 est en effet singulier que des deux catégories de biens qui pourraient faire partie du domaine public, ceux affectés à des services publics , ceux affectés à l'usage des citoyens, si importantes et si différentes, on en ait omis une toute entière si on eût voulu lui appliquer ïa loi. La conclusion qui résulte de ce que les biens de la seconde espèce ne sont compris ni dans l'énumération ni dans la généralisation est qu'on, ne peut les y ajouter sans sortir de l'esprit et du texte de la loi.

Si le premier caractère qui semble résulter de l'étude de l'article 538 n'est pas un caractère essentiel et distinctif , il n'en est pas de même du second, c'est-à-dire que les biens pour être du domaine doivent être livrés à la jouissance commune de tous.

Cette condition de la domanialité est la principale et la vraie; elle en est le caractère essentiel, parce qu'elle est la cause pour laquelle ces biens sont hors du commerce. On ne peut, en effet, concevoir que les dépositaires de ces biens en puissent disposer au détriment de la communauté. Tandis que le premier caractère ne pourrait avoir pour raison qu'une disposition positive de la loi et ne pourrait résulter que de la volonté du législateur, celui-ci résulte de la nature des choses. Si des objets nécessaires à l'intérêt général comme un fleuve, un port, choses uniques dans leur

genre, devenaient propriété privée, il s'ensuivrait un trouble considérable dans la société et des dommages irréparables, tandis que si un bâtiment destiné à un service public devenait propriété privée, comme cela peut arriver, il pourrait en résulter une incommodité passagère, mais non un si grand désordre , et l'on pourrait toujours y remédier en transportant dans un autre bâtiment les services : tandis qu'un port ou un fleuve ne se déplacent pas et ne se remplacent pas. Le premier caractère n'est donc pas aussi essentiel, car en lui la nature des choses ne s'oppose pas à la domanialité.

Ainsi les églises qui ne portent pas le premier caractère ont cependant, par le second, tous les titres à être placés dans le domaine public.

En un mot, si des termes de l'article 538 on peut conclure que les biens du domaine public ne sont pas en général ou ne sont jamais des édifices, on peut dire avec certitude que ce n'est pas pour cela qu'ils en sont ou n'en sont pas, parce que ce caractère n'est pas suffisant pour faire qu'un bien soit ou ne soit pas susceptible de propriété privée et d'aliénation.

La loi du 22 novembre 1790, dans son article 2, et la loi du 18 juillet 1791 confirment cette opinion. L'article 2 de la loi de 1790 rédigé comme l'article 538, présentait d'abord une énumération qui ne comprenait que des choses de même nature que celles énumérées dans l'article 538, puis une formule générale. Comme l'article 538, il ne citait aucun exemple de bâtiment. Il y avait de plus, comme au Code civil, un article spécial pour les forteresses *.

1 Dalloz, Répertoire alphabétique, w° Domaine public, n"> 12-

L'énumération faite par l'art. 538 ne comprend que des choses qui ne peuvent servir qu'à un usage général, à la généralité des habitants, et non pas seulement indirectement, mais à eux-mêmes.

L'article 540 semble d'abord élargir la formule ; mais cet article n'est pas une simple addition ; il est une exception et une dérogation à l'énumération de l'article 538, car les choses qui y sont comprises sont d'ordre tout différent. Quelle nécessité de faire pour ces objets un article spécial, s'il n'y avait pas une raison spéciale à eux et si ce n'est parce que par leur nature différente des autres biens compris dans le domaine public, ils forment une catégorie à part parmi ces biens *.

Nous sommes donc fondés à dire que l'article 538 a donné avec les exemples une règle générale, et que si cette règle générale ne résulte pas assez clairement d'elle-même, il faut la déterminer par la comparaison avec les exemples. Ayant cité un certain nombre de biens qui ont un certain caractère, mais ne pouvant les citer tous, on y rapporte d'une façon générale tous les biens qui ont même caractère, c'est-à-dire qui ne sont pas susceptibles de propriété privée. C'est donc en comparant les caractères d'un bien avec ceux des choses citées, qu'on peut déterminer s'il est ou non susceptible de propriété privée; ce procédé est d'autant plus légitime que les biens cités sont tous de même nature, et qu'il est facile d'en déterminer les caractères distinctifs.

D'ailleurs les caractères qu'on peut extraire des exemples concordent parfaitement avec le sens le plus

' M. DucROCQ, à son cours, 1883-1886, titre II, ch. i.

vraisemblable des termes de la formule ; car les choses qui ne sont pas par leur nature susceptibles de propriété privée sont surtout celles qui, par l'usage qu'on en fait, sont incompatibles avec cette appropriation, celles qui servent à tous, non pas d'une manière indirecte, mais directe; seules comprises dans l'énumération de l'article S38, ces choses sont les seules comprises dans la formule générale.

D'où il suit : 1° que tous les biens affectés à un service public ne sont pas pour cela des biens du domaine public;

2° Que les biens du domaine public sont ceux qui par leur affectation à l'usage public ne sont pas susceptibles de propriété privée ;

3° Que ces biens peuvent être aussi bien des édifices que des sols nus.

Il en résulte que les églises sont des biens du domaine public, non pas seulement en vertu de l'article 12 du concordat et de ràrticle 75 dé la loi de Germinal, mais en vertu de l'article 538 lui-même.

Seul, entre tous les auteurs, M. Batbie enseigne que les églises ne sont pas des biens du domaine public*. « L'opinion que nous exposons au texte, dit-il, dans )) une note, est une véritable dissonance dans ce con- » cert des arrêts et des livres. » — Les auteurs qu'il réfute et dont il admet les principes refusent aux édifices le caractère de biens du domaine public; il faudrait donc, pour reconnaître ce caractère aux églises, qu'un texte spécial le leur attribuât et il n'y a pas de texte qui le fasse.

^ Batbie, Traité de droit admin., t. V, p. 318, n° 342.

En effet, si dans l'ancien droit les églises étaient inaliénables et imprescriptibles, ce n'était pas comme biens du domaine de la couronne, elles n'en . faisaient pas partie, mais comme res sacrse. L'ancien droit , au moins dans une grande partie de la France , admettait la distinction prise du droit romain entre choses de droit humain et choses de dirait divin. Cette distinction n'existe plus dans nos lois et ce n'est pas à ce titre et par leur nature sacrée que les églises sont hors du commerce. D'ailleurs cela ne résulte d'aucun texte, car l'expression « remises » de l'article 12 du concordat ne permet pas de conclure à une restauration de ce qui existait dans l'ancien droit, alors surtout que la distinction qui était la raison de cet état n'existe plus aujourd'hui. M. Batbie n'indique pas d'ailleurs les conséquences de sa théorie , et ne détermine pas précisément quelle est la condition juridique des églises.

Le Conseil d'État professe une opinion particulière. Uiïe" dirpas que les églises soient du domaine public, mais il reconnaît que les communes ne peuvent en disposer comme de leurs autres biens et ne peuvent les retirer au culte catholique pour les affecter à un autre, non point parce que le concordat les ayant affectées à un usage public elles tombent sous l'application de l'article S38 du code civil, mais parce qu'elles n'ont été données ou plutôt confiées à la commune que sous une condition ou plutôt avec une affectation spéciale au culte catholique.

« En effet, la propriété leur en a été conférée par » l'Etat avec la condition expresse de les affecter à » l'exercice du culte catholique. Cette affectation ne » pourrait être changée que par la suppression régulière

» du titre d'église catholique qui lui a été attribué *. » Nous ne croyons pas cependant que le Conseil d'État aille assez loin. Car il résulte bien clairement de la discussion que nous avons faite que les églises sont choses du domaine public. Sans doute , si nous n'avions que l'article 12 du concordat, l'idée d'affectation serait seule juste. Mais nous avons montré que l'article 12, en affectant les églises à l'usage de tous, les met sous l'application de l'art. 538. Il est probable que l'avis du Conseil d'État n'a pas attaché plus d'importance que de raison à cette idée , et comme il ne donne pas de motifs , nous n'avons pas à les discuter. Nous croyons même que dans beaucoup d'avis le Conseil d'État admet la domanialité.

D'ailleurs, cette opinion du Conseil d'État, quoique très différente de la nôtre, nous amène cependant à des conséquences analogues; car, même si elles ne sont pas du domaine public, les églises sont, par leur affectation au culte , placées dans une situation à part.

La question importante est de savoir si cette affectation existe même à l'égard des tiers , c'est-à-dire si ces biens sont imprescriptibles et inaliénables. Il n'en serait pas ainsi, croyons-nous, d'une affectation ordinaire; si, par exemple, on avait donné à une commune un immeuble pour l'affecter à une école.

Mais si on considère l'affectation au culte comme incompatible avec le caractère de propriété privée, cette opinion nous conduit aux mêmes conséquences

* Avis du comité de l'intérieur. M. Vuillefroy, Rapp., Vuilleproy, Traité de l'administ. du culte catholique, p. 303-306. — Dalloz , Hép. alph., v° Culte, § 486.

que celle qui place les églises dans le domaine; il n'y a pas grand intérêt à discuter entre ces deux opinions. Qu'on ne dise pas qu'il y a affectation et non domanialité ; car si le résultat de l'affectation est de mettre le bien dans la même condition que s'il était du domaine, et s'il n'y a aucune différence entre les deux situations , la question devient un jeu de mots. Quand même les églises ne devraient pas rentrer dans l'article S38, si , par l'effet du concordat, elles se trouvaient dans une situation pareille, il faudrait en conclure qu'elles sont vraiment dans le domaine public.

Toute la question est de savoir en vertu de quelle disposition on applique aux églises le caractère domanial, et quel sens on donne à cette disposition; qu'on appelle affectation ou domanialité leur condition, si elle résulte de l'article 538, elles sont du domaine, si elle ne résulte que de l'article 12 du concordat, il n'y a qu'une affectation , et la simple affectation à un service public n'a pas l'effet de rendre un bien absolument inaliénable et imprescriptible.

En résumé , d'après une première opinion , les églises sont dans le domaine public en vertu de l'article 538, parce qu'elles remplissent les conditions exigées par cet article : généralité et perpétuité de l'affectation à un usage public.

D'après une autre opinion, l'article 538 ne place dans le domaine que les parties de territoire français non bâties qui sont affectées à l'usage public de tous. Mais, de ceux qui professent cette théorie, les uns n'en placent pas moins les églises dans le domaine en vertu de l'article 12 du concordat; les autres, plus conséquents, refusent de les y placer.

Le Conseil d'État décide qu'elles sont, non pas du domaine, mais qu'elles sont dans une situation spéciale par suite de leur affectation, et semble d'ailleurs voir dans cette affectation toutes les conséquences de la domanialité.

A notre avis , la seule condition exigée par l'article §38 est qu'un bien, de quelque espèce qu'il soit, soit affecté à un usage public; et comme les églises ont reçu de l'article 12 ce caractère, nous leur reconnaissons cette qualité ^

2° Eglises que les communes ont acquises ou bâties.

A notre avis et de l'avis de M. Gaudry et de tous ceux qui admettent que les églises tirent de l'article S38 leur caractère de biens du domaine, toutes les églises affectées au culte public sont, d'après cet article, choses du domaine par leur affectation à l'usage commun des citoyens. Donc , toute église qui remplit ces conditions, et par conséquent les églises communales, sont du domaine public. Il n'est pas nécessaire pour cela que ces églises aient été comprises dans les dispositions des articles 12 du concordat et 75 de la loi de Germinal. « Dès que cette affectation, écrit M. Gaudry, » leur a été donnée soit par une restitution, soit par une >) destination nouvelle, elles sont entièrement en dehors » des règles des propriétés privées ^. »

1 V, M. Demolombe, Cours de Code civil, t. IX, n. 437.

2 Gaudry, Législation des cultes, n° 715. Si M. Gaudry semble dire quelque part que c'est de l'art. 12 que cela résulte , il veut dire sim plement que l'article 12 leur fait application de l'article 538,

En effet nous avons vu que les articles cités n'avaient ni pour objet, ni pour effet direct de placer les églises dans le domaine, mais qu'ils les mettaient dans une condition telle qu'elles devenaient nécessairement biens du domaine. Par conséquent toute autre disposition qui aurait le même objet produirait les mêmes conséquences. Peu importe d'ailleurs en vertu de quel principe on place les églises dans cette condition, car toutes les opinions qui placent les églises concordataires dans le domaine s'accordent aussi à y placer les autres ; si c'est en vertu de l'article 538 , il s'applique à toutes ; si c'est par l'article 12, comme c'est en vertu du principe que l'affectation au culte entraîne nécessairement cette condition, ce principe s'applique également à toutes *.

3° Eglises qui appartiennent aux fabriques.

Que déciderons-nous si des églises non affectées au culte par le concordat appartiennent à des fabriques?

Pour ceux qui, comme M. Batbie , n'admettent pas que les églises soient du domaine, la difficulté n'existe pas et la question ne se pose même pas ; pas plus que les autres et moins que les autres, ces édifices seraient du domaine public; ils sont simplement affectés au culte, et leur situation résulte des conséquences de cette affectation.

Plusieurs sont d'avis que seuls, l'État, le département, la commune, ont un domaine public; que le domaine public est uniquement réparti entre les trois uni-

' DuGROCQ, Des églises, § I

tés administratives : État, département, .commune, et cfu'aucun particulier, même une personne morale , qui a la régie de certains intérêts publics, comme une fabrique , ne peut détenir des biens du domaine public. D'après eux c'est un principe général du droit que hors de là il n'y a pas de domaine public *.

D'après ces principes, la seule conclusion logique serait par conséquent que lorsqu'une église a été achetée par une fabrique, par exemple, comme elle est sa propriété, cette église ne sera pas du domaine public. Nullement, M. Ducrocq enseigne que comme elles deviennent nécessairement et toujours par leur affectation du domaine public, par là même elles tombent dans le domaine de la commune ^

Remarquons que M. Ducrocq conclut comme nous, en ce sens qu'il admet que leur affectation met ces biens comme les autres, dans le domaine public, que, par conséquent, l'article 538 s'applique sans distinction. Mais nous n'admettons pas, comme lui, qu'ils sont du domaine de la commune.

Peut-être n'y a-t-il là qu'une question de mots et a-t-il voulu dire par là que la propriété de la fabrique n'est plus entière, en ce sens qu'elle a à supporter le droit d'un tiers, le public; car c'est en cela que consiste la domanialité.

Pour nous, nous appliquons la règle de l'article 338 dans tous les cas. Nous ne voyons pas ce qui empêche des biens de cette nature d'être du domaine public, La domanialité est un droit de la masse aux choses affectées

* Ducrocq, Des églises, §^l et III in fine, et à son cours, 188S-1886, Titre II, ch. i.

2 Ducrocq, Des églises, % III.

à un usage public, et incompatible avec une appropriation privée quelle qu'elle soit.

L'article 538, ni aucun autre texte, ne fait obstacle à ce que les églises qui appartiennent aux fabriques soient du domaine. L'article 538 ne s'occupe, pour déterminer ces biens, que de leur emploi, et non des personnes à qui ils appartiennent. Il ne dit pas quelles personnes peuvent détenir des biens du domaine ; il n'impose aucune condition de personnes ; nous ne pouvons créer des conditions qu'il n'impose pas. Que l'État, le département, la commune soient détenteurs des biens de cette espèce, ce sera l'ordinaire, mais ils ne sont pas les seuls qui puissent en détenir.

L'article 538 s'applique à « toutes les portions du territoire français », sans distinguer si elles appartiennent à l'Etat, au département ou à la commune. II est vrai qu'il semble y avoir une objection dans ces termes : « Qui ne sont pas susceptibles de propriété privée. » Ne sont-ils pas en Contradiction avec notre idée que le caractère du propriétaire n'y fait rien , et qu'il faut plutôt regarder la nature de l'affectation? Et ne faut-il pas en conclure, comme M. Ducrocq, que les églises légalement affectées au culte tombent dans le domaine public de la commune.

Nous répondrons qu'il en est ainsi de la commune ou de l'État, qui ont aussi leurs biens particuliers, quand un bien qui était dans leur domaine privé passe , par une affectation nouvelle, dans le domaine public, et que rien n'empêehe qu'il en soit de même de la fabrique.

D'ailleurs, ce que signifient ces termes, c'est que le détenteur de ces biens ne peut en confisquer l'usage à

lui seul, ni en disposer au profit de tiers, autrement, ce qu'on objecte à la fabrique pourrait aussi bien être objecté aux communes et aux départements; et si la domanialité n'a pas d'inconvénients aux mains de ces personnes, elle n'en a pas davantage en celles des fabriques.

Il n'y a d'ailleurs rien d'étonnant ni d'anormal à ce que les fabriques détiennent des biens du domaine, puisqu'elles sont chargées d'un service public et ont à pourvoir, comme les communes, à un objet d'intérêt général.

Cette opinion semble être celle de la jurisprudence. D'après elle, toutes les églises, dès qu'elles sont consacrées au culte, seraient du domaine public. Elle semble aussi avoir été celle de M. Gaudry :

« Quel que soit le propriétaire, ni l'État, ni la com- >) mune, ni la paroisse, ni le curé, ni la fabrique, n'ont » droit d'user de l'église comme d'une propriété utile ; » destinée à perpétuité à un service public religieux, » elle ne pourrait cesser d'y être consacrée par la vo- » lonté du prétendu propriétaire *. »

Elle était encore admise comme toute naturelle par l'auteur d'un projet de loi pour la conservation des monuments historiques et objets d'art, présenté à la Chambre des députés le 27 mai 1878, et qui avait pour objet, afin de les mieux protéger, d'étendre les règles de la domanialité à certains meubles appartenant aux établissements publics et aux fabriques. On lisait dans

l'art. 5 : « Les objets d'art n'appartenant pas à des

« particuliers font partie du domaine public de l'État,

* Gaudry, Législation des cultes, n° 715.

» des départements, des communes, fabriques et éta- . )) blissements publics**. »

II. — Conditions nécessaires pour qu'une église soit du domaine public.

Pour qu'une église soit du domaine public, il faut qu'elle soit affectée au culte public par une disposition spéciale dans une des circonscriptions ecclésiastiques légalement reconnues. En effet, comme ce caractère résulte de ce que l'église est destinée à un service public et est livrée à un usage général, il faut que le culte y soit publiquement célébré ; il faut d'ailleurs que ce soit dans une des circonscriptions légales, parce que c'est seulement dans celles-là que le culte a le caractère d'un service public; enfin elle doit recevoir son affectation par un acte de l'autorité compétente qui seule peut donner à une chose le caractère domanial.

Ainsi, d'après ces principes, pour qu'une église soit domaniale, trois conditions sont nécessaires :

1° Qu'elle soit affectée au culte public;

2° Dans une des circonscriptions légales ;

3° Par une disposition légale.

Peu importe, d'ailleurs, qu'elle ait été affectée au culte par le concordat ou par un acte postérieur, que la commune, le département ou l'Etat n'en soient pas propriétaires, et qu'elle soit la propriété de la fabrique^.

1 Journal officiel, 4 juillet 1878, p. 7528.

2 V. M. DucRocQ, des églises, § II.

Première condition. — Affectatioii. au culte public ^ — Ce n'est pas en effet leur caractère architectural et leur destination primitive et naturelle qui font placer les églises dans le domaine public; car si une église n'est pas nécessaire au culte et n'est pas employée à son exercice public, il n'y a aucun intérêt à ce qu'elle soit soustraite au droit commun.

Les églises entrent dans le domaine par leur affectation au culte public et en font partie tant que dure cette ajffectation.

De cette condition il résulte que ni les églises, chapelles ou oratoires des communautés religieuses , même reconnues ^, ni les chapelles domestiques, ni celles des établissements publics, ne font partie du domaine. « La » domanialité, est-il dit dans un arrêt, serait sans appli- » cation à une ancienne église ou chapelle mise hors de « la disposition de l'évêque , et dont la fabrique ou la » commune aurait destiné l'usage à tout autre service'. »

Ainsi toutes les églises qui, de 1792 à 1801, avaient perdu leur affectatioQ et dont la plupart ont ensuite été rendues à leur destination , toute église dont la destination serait changée pendant un temps quelconque ont pu et peuvent encore être aliénées d'une manière incommutable, grevées de servitudes et acquises par prescription *.

' Constitut. du 22 frimaire an VIII, art, 93, — Concordat, art. 13, et lois citées par la charte du 4 juin 1814, p, 8, note 1. — Charte du 4 août 1830, art, 8. — Ducrogq, Des églises , § II. — Gass., 1" déc. 1823, Dalloz, V. sujirà.

2 Cass., 1" déc. 1823. loc. cit., suprà.

3 Cass., 4 juin 1835, Dalloz, loc. cit.

* DucROCQ , Des églises, § II.

Nous verrons tout à l'heure comment s'opèrent l'affectation ou la désaffectation.

Deuxième condition. — Affectation dans une circonscription légale. — D'après l'article 12 du concordat ce ne sont que les églises nécessaires au culte , c'est-à-dire consacrées au service public dans les circonscriptions ecclésiastiques établies en vertu ou en conséquence du concordat, qui ont une affectation légale; les articles 75 et 77 de la loi de Germinal ne dessaisissent l'État qu'à raison d'un édifice par cure ou par succursale ', mais les églises des cures ou des succursales ne sont pas les seules qui aient le caractère domanial.

1° Les églises paroissiales;

2° Les succursales;

3° Les chapelles vicariales de première, seconde et troisième classe ;

4° Les chapelles de secours.

A l'exclusion de toutes autres, comme subdivisions du~territoire dei la cufè ôu"dë~là sùccûrsâlëV sont comprises dans les termes de l'article 12 du concordat et participent au caractère légal des églises paroissiales, elles ne se distinguent qu'au point de vue de l'importance et de la nature des traitements donnés aux ecclésiastiques qui les desservent ^.

Mais supposons qu'une paroisse soit fondée sous la seule autorisation de l'évêque sans autre intervention de l'autorité que l'autorisation nécessaire pour ouvrir même une chapelle privée, qu'il s'agisse d'une simple

* DucROCQ, Cours de droit administratif , t. II , n° 1122, p. 424.

2 DucROCQ, Cours de droit administratif, t. II, W 1122, p. 424. — Gass., 4 juin 183S, Dalloz, loc. cit.

annexe de paroisse , car les annexes ne sont pas dans la condition des paroisses, qu'elle appartienne à la commune ou à la fabrique, elles peuvent la retirer au culte. Ainsi le décide l'article 167 de la loi communale de 1884 ; mais même sans cet article les commues auraient cette faculté en vertu de la législation concordataire.

Une église non rétablie et devenue par le décret du 30 mai 1806 propriété de la fabrique du chef-lieu de paroisse et où, par tolérance de l'autorité , le culte serait célébré, ne serait pas du domaine. Cependant une lettre ministérielle semble décider qu'il n'est pas possible d'y adosser de nouvelles constructions, et invoque à l'appui de cette opinion un avis du Conseil d'État approuvé le 25 janvier 1807, portant que les, maires doivent réserver devant et autour des églises une place et un chemin de ronde sur le terrain des anciens cimetières qui seraient affermés ou. aliénés \ Mais cette opinion ne repose sur aucune raison juridique, car l'avis du Conseil d'État de 1807 ne s'applique évidemment qu'aux cimetières qui entourent les églises encore affectées au culte.

Troisième condition. — Disposition légale d'affectation. — Pour qu'une église soit du domaine, il ne suffit pas de son affectation actuelle au service divin après la consécration canonique et la bénédiction religieuse, car les choses sacrées n'ont pas aujourd'hui chez nous, par leur seul caractère, une place à part, et ces cérémonies ne sont absolument, pour cet effet, ni suffisantes, ni même nécessaires. Il faut, de plus,

* Lettre du ministre de la justice et des cultes, M. Persil , au préfet des Landes, 27 déc. 1836, citée dans André, Cours alphab., v° Églises, § XL — V. infrà, ch. 2, sect. 1.

qu'elle ait reçu son affectation d'un acte formel, qui l'affecte officiellement.

Nous allons étudier comment se fait l'affectation et la désaffectation des édifices consacrés au culte.

Puisque l'affectation d'un bien à un certain service le rend non susceptible de propriété privée, l'acte même qui donne cette affectation à l'édifice le met par là même dans le domaine public. Il n'est pas besoin d'une déclaration de domanialité.

De même, l'acte qui désaffecte l'édifice, lui retire son caractère de bien du domaine, sans qu'il soit besoin de déclaration formelle à ce sujet.

C'est l'article 538 du Gode civil qui met dans le domaine les églises affectées au culte. Chaque disposition particulière qui affecte un édifice au culte l'y fait bien entrer, mais seulement par application de l'article 538, et parce qu'elle le fait entrer dans la catégorie créée par cet article.

T-lT^^-^^y^ec/aifz'ow. — Pour lës~e"glises restituées par l'article 12 du concordat et les articles 75 et 77 de la loi de Germinal, l'affectation résulte de ces textes mêmes. Il faut, de plus, que la paroisse où le culte était célébré ait été, par un décret, érigée en cure, succursale ou subdivision de cure ou succursale, et en outre , que l'autorité ecclésiastique ait été envoyée en possession de l'édifice.

Pour celles qui n'ont pas été restituées par le concordat et qui sont la propriété des communes, il suffit qu'un décret ait érigé la paroisse en cure ou succursale , et que le conseil municipal ait affecté , par une délibération, l'église au culte. Cette délibération est réglementaire , c'est-à-dire qu'elle n'a pas besoin d'être

autorisée (loi de 1884 , 61-1°), à moins que l'édifice qu'on veut affecter au culte soit déjà affecté a un autre service public, et dans ce cas la délibération doit être approuvée parle préfets

II. — Désaffectation. — Les dépendances du domaine public ne conservent ce caractère qu'autant que dure la destination qui les affecte à la jouissance et à l'usage de tous; l'autorité publique peut, en supprimant leur destination, les faire rentrer dans le domaine privée Elles deviennent dès lors aliénables et prescriptibles.

Mais pour désaffecter régulièrement un édifice consacré au culte, une décision de l'autorité est nécessaire; le non usage par le public pendant un certain temps, quoiqu'une opinion le soutienne, ne suffirait pas^

Si l'église est une de celles qui ont été affectées au culte en vertu de l'article 12 du concordat, elle doit y rester affectée à perpétuité , à moins que 1-Etat la remplace par une autre; mais la désaffectation, comme l'envoi en possession , ne pourrait avoir lieu que par décret. Si la commune l'avait affectée depuis, elle pourrait prononcer elle-même la désaffectation , à condition d'en affecter une autre, mais la délibération devrait être approuvée par l'autorité supérieure (loi de 1884, art* 68-5°).

^ M. DucHOCQ, à son cours, 1885-1886, tit. II, ch. i.

^Dalloz, Kéip. alph., v» Domaine public, 61, 62. — Proudhon, Domaine public, p. 209 et suiv. — Avis du comité de l'intérieur. — ■ VuiLLEFROY, Traité de l'administration du culte catholique, p. 305 et 306.

^ Cass., 3 mars 1828 et Chambres réunies, 27 nov. 183S. — Contra, Proudhon, Domaine public , t. I, p. 289 et suiv.

Mais si un édifice appartenant à une commune, et qui d'ailleurs n'aurait pas le titre d'église paroissiale d'une cure, succursale, etc., avait été affectée au culte soit comme annexe , soit à tout autre titre , la commune aurait le droit de la retirer au culte et d'en disposer. Ce droit, qui résulte des principes* de la législation concordataire, a été consacré par l'article 167 de la loi du 5 avril 1884 : « Les conseils municipaux pourront » prononcer la désaffectation, totale ou partielle , d'im- » meubles consacrés, en dehors des prescriptions de » la loi organique des cultes du 18 germinal an X, et » des dispositions relatives au culte Israélite , soit au » culte, soit à des services religieux ou à des établis- )) sements quelconques, ecclésiastiques et civils. » — Ces désaffectations seront prononcées dans la même forme que les affectations*.

De même si une église, dépendant seulement de la fabrique ou de l'autorité ecclésiastique, ^vait été affectée au culte, sans intervention de l'autorité civile , elle pourrait être désaffectée sans son autorisation.