PREMIÈRE DIVISION

Du vote des travaux de réparations quand la fabrique y pourvoit seule sur ses ressources.

Dans ce chapitre, nous étudierons à quelles conditions sont valables les délibérations des conseils de fabriques relatives aux travaux à faire aux églises, quand ils peuvent les voter seuls, ou quand l'approbation de l'autorité supérieure est nécessaire, et si, dans certains cas , le consentement ou l'avis du conseil municipal est requis , enfin dans quels cas les délibérations de la fabrique ou de la commune sur ces matières ou les décisions de l'autorité supérieure qui les autorise peuvent être l'objet de recours par les parties intéressées.

D'après cela, nous partagerons cette division en trois

sections qui comprendront l'étude de ces diTerses questions :

Section I. — Des formalités auxquelles est soumis le vote des travaux de réparations.

Section II. — Des cas où le consentement du conseil municipal est nécessaire.

Section III. — Des recours auxquels le vote des travaux de réparations peut donner lieu.

SECTION I

Formalités auxquelles est soumis le vote des travaux

de réparations .

Pour qu'une fabrique ait le droit de faire une réparation, il faut deux conditions :

1° Une dépense prévue au budget, et les ressources assurées pour la faire;

2° Qu'elle soit votée suivant les formes prescrites par la loi.-

§ 1. — Il faut que la dépense ait été prévue au budget, et que , par conséquent, la fabrique ait une somme suffisante pour la faire, soit que la somme nécessaire ait été affectée directement à une dépense prévue, soit que, sans faire d'application à aucune dépense particulière, on ait porté une certaine somme au chapitre des réparations.

Mais cela ne suffit pas pour que, sans autre formalité, les travaux puissent être commencés , et de plus payés ; l'affectation d'une certaine somme à des réparations dé-

terminées ou indéterminées ne donne pas droit au président du conseil de fabrique d'ordonner l'adjudication et l'exécution des travaux et au trésorier le droit de les payer; car le budget n'est qu'une simple prévision de la manière dont pourront être employées les sommes à la disposition de la fabrique ; pour passer de la prévision à l'exécution, il faut encore qu'une décision de l'autorité compétente intervienne, et que la réparation et la dépense nécessaires soient votées par elle, le bureau ou le conseil de fabrique, suivant les cas, et dans les formes requises.

Quoique cela ne soit écrit nulle part dans les dispositions relatives aux fabriques, nous croyons qu'il faut suivre sur ce point les règles applicables aux budgets des communes; cette assimilation est logique et résulte de la nature des choses et des textes, car nous voyons strictement distingués dans le décret de 1809 le vote du budget et le vote des dépenses (art. 12) du vote des réparations (art. 41, 42, etc.).

« Un point qu'il est essentiel de ne point perdre de

» vue porte une circulaire ministérielle*, c'est que les

» allocations des budgets ne constituent que de simples

» prévisions, et que l'ouverture d'un crédit ne donne

« pas le droit de faire la dépense à laquelle il s'ap-

» plique , lorsque cette dépense se rattache à une

» mesure qui exige par elle-même une autorisation

» spéciale. Par exemple, une allocation budgétaire

» faite en vue de travaux de constructions, ne suffît

» pas pour que ces travaux dont l'autorisation est sou-

1 Instruction du ministre de l'intérieur du S mai ^832, sur le décret relatif à la décentralisation cité dans M. Dufodr, Cours de droit ad~ minisiratif, t. I, p, 515, n° 604.

» mise à des règles particulières puissent être entre- » pris. L'erreur assez commune dans laquelle tombent » à ce sujet les administrations communales et char i- » tables, fait naître de grosses difficultés et compromet » les intérêts qui leur sont confiés. »

Il faut donc que non-seulement la somme ait été affectée au budget au chapitre des réparations d'entretien ou des grosses réparations, sans qu'il soit permis d'emprunter à l'excédant d'un chapitre pour combler le déficit de l'autre, il faut encore que la dépense ait été votée suivant les formes que nous exposerons plus loin.

Qu'arriverait -il s'il n'y avait pas de somme portée au budget pour cette réparation ou cet ordre de dépenses, ou que le crédit fût épuisé, et que, au courant de l'exercice une réparation devînt nécessaire, sans qu'il fût possible d'attendre le vote du suivant budget?

Il faut supposer que la fabrique a des ressources suffisantes et, par conséquent, une somme disponible portée au chapitre reliquat, sinon la fabrique ne pouvant guère se créer des ressources extraordinaires, serait obligée de recourir à la commune et nous sortirions de l'hypothèse que nous étudions dans ce chapitre, il est vrai qu'elle pourrait recevoir un don ou lever par souscriptions volontaires les sommes dont elle a besoin, mais l'hypothèse est absolument semblable à celle où on a la ressource de puiser au reliquat, et la solution serait la même que si le chapitre des imprévus était suffisant pour parer à la dépense; nous rentrerions dans un cas de dépenses prévues au budget et pour lesquelles une nouvelle disposition budgé-

taire ne serait pas nécessaire. Nous rentrerions dans l'hypothèse précédente*.

Dans celle où nous nous sommes placés, il y aurait lieu à procéder comme si on avait à voter le budget général et l'on devrait observer les mêmes formes. 11 est vrai, la, même délibération pourrait comprendre et comprendra généralement le vote de la réparation et l'affectation de la somme, il n'en faudrait pas moins considérer cette délibération comme le vote d'un budget supplémentaire et particulier, et observer toutes les règles édictées pour la confection du budget général, préparation par le bureau, vote par le conseil de fabrique , approbation par l'évêque , et depuis la loi de 4884, soumission à l'avis du conseil municipal.

Ainsi le veulent, pour les budgets des communes, l'article 34 de la loi de 1837 et l'article 46 de la nouvelle loi ; la logique et l'analogie , et même les textes veulent que nous appliquions ces mêmes règles aux votes des fabriques.

Le budget est préparé par le bureau des marguilliers et soumis au conseil de fabrique dans la séance du mois d'avril de chaque année; il est divisé en deux parties, dépenses et recettes. Le chapitre des dépenses comme celui des recettes est divisé en deux sections, dépenses ou recettes ordinaires, dépenses ou recettes extraordinaires. Les dépenses ordinaires comprennent : les frais ordinaires de la célébration du culte, les frais de réparations des ornements, des meubles et des ustensiles d'église, les frais de réparations locatives, le traitement des vicaires légitimement établis. — Le cha-

' M. DuFOUR, ouvr. cité, t. III, p. S89, a» S39.

pitre des dépenses extraordinaires comprend principalement les grosses réparations des édifices affectés au service du culte. Ainsi les grosses réparations sont rangées parmi les dépenses extraordinaires, et les réparations locatives de l'édifice parmi les dépenses ordinaires.

Dans tous les cas, le budget voté doit être approuvé par l'évêque diocésain.

Toutes ces dispositions ont été respectées par la loi du 5 avril 1884.

L'article 68 du décret de 1809 ajoutait : « Dans le cas » où les revenus de la fabrique couvriraient les dé- » penses votées au budget, le budget pourra sans au- » très formalités, recevoir sa pleine et entière exécu- » tion. » Cependant l'article 21-7° de la loi du 18 juillet 1837, portait que « les budgets et les comptes » des fabriques et autres administrations préposées à )) l'entretien du culte dont les ministres sont salariés » par l'État, lorsqu'elles reçoivent des secours sur les » fonds communaux, doivent toujours être soumis à » l'avis du conseil municipal. »

Cette disposition était très-logique et n'avait rien de contraire à l'article 48 du décret de 1809; car il est bien juste qu'un conseil municipal qui donne annuellement un secours à la fabrique, puisque ce secours a pour motif l'insuffisance des revenus de la fabrique, soit éclairé sur ses ressources et puisse vérifier le légitime et utile emploi des fonds ; pour cela il était nécessaire qu'il eût communication du budget et des comptes.

Ainsi trois cas pouvaient se présenter : ou bien la fabrique recevait habituellement des secours de la com-

mune, alors elle devait régulièrement à celle-ci communication de son budget et de ses comptes, ou bien la fabrique demandait un secours extraordinaire, et alors elle devait communication de son budget au préfet et au conseil municipal ; ou bien elle n'avait rien à demander et alors la communication n'était pas exigée.

La loi de 1884 a encore ici aggravé la condition des fabriques par une mesure qui les met sous la dépendance continuelle des communes. L'article 70 porte : « Le conseil municipal est toujours appelé à donner

,) son avis sur S° Le budget et les comptes....

)) des fabriques et autres administrations préposées au » culte dont les ministres sont salariés par l'État. »

Ainsi dans tous les cas, et non-seulement quand la fabrique reçoit de la commune un secours habituel , aujourd'hui purement volontaire, mais même quand la commune n'est en usage de rien lui accorder, la fabrique doit soumettre son budget et ses comptes au conseil municipal, et celui-ci a le droit de jeter un regard de continuelle surveillance dans l'administration intérieure d'un établissement public, qui n'a aujourd'hui surtout que des rapports limités avec la commune.

Cependant comme l'article 48, et cela semble un oubli singulier de la part du législateur, n'a pas été abrogé formellement par la loi de 1884, peut-être serait-il encore permis de croire que l'article 70 de la loi de 1884 n'a pas d'autre signification que l'article 21-7° de la loi' de 1837, et que les fabriques ne sont obligées de soumettre leurs budgets à ce contrôle que quand elles reçoivent des secours habituels des com-

muQes, ou qu'elles demandent un secours extraordinaire ; n'était encore ce malheureux mot « toujours » qui paraît donner à l'article 70 une portée générale.

Il semblait, en effet, que cette communication ne pût être exigée que dans les cas oii il y a intervention de l'autorité supérieure, c'est-à-dire dans le cas où il y a lieu à recourir à une subvention communale, car dans les autres cas en général, le budget n'est soumis qu'à l'approbation de l'évêque , et ce n'est pas à lui à demander l'avis du conseil municipal. D'ailleurs, à quelle fin et par quel intérêt demander cette communication, quand l'intérêt communal n'est pas engagé.

Malheureusement, le doute ne peut subsister après avoir lu les travaux préparatoires de l'article 70. On y constate que, malgré de nombreux amendements proposés et malgré de vives protestations, le législateur a entendu décider que cette communication serait exigible dans tous les cas.

Cela n'a rien d'étonnant, et n'a rien que de trèsvraisemblable, car le plan des promoteurs de la loi et le système de la législation qui est sorti de leurs mains là où ils n'ont pas été entravés, a été de rendre la commune la plus indépendante possible de la fabrique et de mettre autant que possible la fabrique dans la dépendance de la commune.

§ II. — Il faut encore que les réparations nécessaires aient été votées dans la fabrique par le pouvoir compétent, dans les formes voulues.

Ce vote est différent de celui du budget et n'est pas fait de même façon ; le budget est le vote des sommes affectées à tel ou tel emploi et qui n'implique pas le

vote de la réparation à faire ; il est préparé par le bureau, voté parle conseil, approuvé parl'évêque, soumis au conseil municipal. — Les réparations sont décidées et rendues exécutoires soit par le bureau des marguilliers soit par le conseil de fabrique lui-même suivant leur importanice ; elles sont dans certains cas seulement approuvées par le préfet, ou parl'évêque, et même peut-être dans certains cas soumises à l'avis du conseil municipal.

Les dispositions du décret de 1809 sur ce point n'ont pas été modifiées par la loi de 1884.

1° Si la dépense nécessaire n'excède pas la proportion indiquée en l'article 12 du décret de 1809, c'est-à-dire si elle ne dépasse pas SO francs, dans les paroisses audessus de 1,000 âmes, en un mot si elle est de la catégorie des dépenses ordinaires (puisque l'article appelle extraordinaires les dépenses qui dépassent cette quotité), quelle que soit cette dépense, locative ou autre, car nous avons vu que sous ce rapport , il n'y a pas à distinguer, les marguilliers et le trésorier ont le droit d'y pourvoir sur le champ et par économie , c'est-à-dire sans faire d'adjudication, et en payant eux-mêmes les ouvriers et les matériaux ^ (art. 12 et 41) « sans préjudice, ajoute l'article 41, toutefois des dépenses réglées pour le culte », c'est-à-dire qu'ils ne pourront jamais prendre pour payer ces réparations sur l'argent destiné à payer les frais du culte ; et à condition encore que le budget affecte à ces divers chapitres des sommes suffisantes , sinon il faudrait recourir au conseil de fabrique qui voterait à la fois la somme et la dépense.

' Ms' André, v» Rloarations des églises et presbytères, t . IV, p. 258 .

2° De 50 à 100 fr. dans les communes au-dessous de 1000 âmes, de 100 à 200 francs, au-dessus, c'est le conseil de fabrique qui vote la dépense sur le rapport du bureau (art. 42) ; « néanmoins ledit conseil ne » pourra, même sur le revenu libre de la fabrique, » ordonner les réparations qui excéderaient la quotité » ci-dessus énoncée (au paragraphe précédent) qu'en » chargeant le bureau de faire dresser un devis esti- » matif, et de procéder à l'adjudication au rabais ou » par soumission , après trois affiches renouvelées de » huitaine en huitaine » (art. 42).

Rapport du bureau , vote par le conseil de fabrique, devis estimatif dressé par le bureau , adjudication et publicité.

3° Au-dessus de 100 francs dans les communes de moins de 1,000 âmes, de 200 francs dans celles au-dessus de ce chiffre , le vote des réparations, soumis d'ailleurs aux mêmes conditions que celles qui précèdent, avec les plans et devis doit être soumis au préfet, et les travaux ne peuvent être adjugés et exécutés que sur son approbation formelle \ Encore, comme nous allons le voir, cette compétence d'autorisation du préfet est-elle limitée à un certain chiffre des réparations.

Cette intervention du préfet n'est pas indiquée dans le décret de 1809, l'article 42 se borne à dire que le conseil pourra ordonner toutes les réparations qui ne s'élèveraient pas à plus de 100 francs dans les communes au-dessous de 1,000 âmes, et de 200 francs dans celles d'une plus grande population. 11 ne dit pas qui doit

i-Ms'' André, v° Réparations des églises et jiresby lèves, p. 260. — ^gr Affre, Administration des paroisses, p. 153.

alors autoriser la dépense et si ce pouvoir d'autoriser est borné ou illimité.

Les principes généraux du droit indiquent que cette autorisation doit être demandée au préfet.

Le ministre de la justice et des cultes, dans sa circulaire du 6 août^l841, s'exprimait ainsi après avoir rappelé les dispositions des articles 41 et 42.

« Voilà quelques règles écrites : je dirai bientôt » quelles en sont les conséquences, et comment elles » doivent être entendues et appliquées, mais il convient » de remarquer dès à présent que quelles qu'elles » soient, ces règles en donnant un mandat aux fabri- » ques, en limitent expressément l'étendue. En dehors » de ces limites, le décret de 1809 n'a rien prévu ou du » moins rien exprimé; les principes généraux du droit )) administratif suppléent à son silence.

» Les fabriques sont des établissements publics, pla- » ces, à ce titre, comme tous„ les autres sous la haute » tutelle du gouvernement qui l'exerce tantôt directe- » ment et sans intermédiaire, tantôt par son préposé » départemental; et qui, par conséquent, a le droit de » surveiller leurs opérations et de leur interdire de » passer outre , s'ils cherchaient à se soustraire à cette M indispensable surveillance '. »

Ainsi le décret de 1809 est muet sur ce point, et aucune autre disposition n'y supplée; mais les principes généraux du droit public suffisent à décider la question; et comme ces établissements sont sous la haute

^ Circulaire du ministre de la justice et des cultes aux préfets , du 6 août 1841, relative à la direction et à la surveillance des travaux aux édifices affectés au culte paroissial. V. Ms' André , v» Réparalions des églises et presbytères, p. 262.

tutelle du gouvernement représenté plus immédiatement en ces matières, à moins de dispositions contraires, par le préfet, il n'y a aucun doute que c'est au préfet que l'autorisation doit être demandée.

4° Si le montant des travaux doit dépasser 20,000 îr.\ les plans et devis doivent encore être adressés au préfet, mais les travaux ne peuvent être exécutés qu'après avoir été soumis au ministre des cultes. Ainsi tandis qu'audessous de 20,000 fr. le préfet est compétent pour approuver les plans et devis, au-dessus de cette somme, ils lui sont encore soumis, mais doivent être en outre approuvés par le ministre ^.

Art. 4. « Les réparations, reconstructions et construc- » lions de bâtiments appartenant aux communes, hôpi- » taux et fabriques, soit qu'il ait été pourvu à la dépense » sur les revenus ordinaires de ces communes ou établis- » sements, soit qu'il y ait été pourvu au moyen de nou- » veaux droits, d'emprunts, de contributions extraor- » dinaires, d'aliénations, ou par toute autre voie que » nous aurions autorisée, pourront désormais être ad- » jugées et exécutées sur la simple approbation du pré- )> fet. Cependant lorsque la dépense des travaux de » construction ou de reconstruction à entreprendre » s'élèvera au-dessus de 20,000 francs, les plans et » devis devront être soumis à notre ministre secrétaire » d'État de l'intérieur. »

1 Me' Affre, Administration des paroisses, p. 13o. — M-'"" André , v° Réparations des églises et presbytères , etc., p. 200. — Circulaire du 6 août 1841.

" Ord. 8-24 août 1821, ordonnance du roi contenant des modifications aux règles actuelles de l'administration des villes et communes du royaume, art. 4.

Art. S. « Les dispositions des décrets et ordonnances » sur radministration des cominuaes, des hôpitaux et » des fabriques , auxquelles il n'est point dérogé par les » articles ci-dessus et notamment les dispositions des ,, décrets du 3 nov. 1805 (10 brumaire an XIV), du 17 » juillet 1808/ et de notre ordonnance du 21 janv. 1815, » continueront de recevoir leur exécution *. »

Dans le second et le troisième cas, les dépenses ne pourraient être faites qu'en vertu d'une décision du conseil de fabrique approuvée par l'autorité diocésaine^

Dans les deux premiers cas, il n'est pas besoin de demander à l'autorité ecclésiastique son autorisation. «Il convient toutefois, écrit M^'' André, pour qu'on » n'ait pas de doute sur l'utilité, l'opportunité ou le » mode d'exécution des travaux, de consulter le préfet, » afin que ce préfet n'ordonne pas plus tard l'interrupwtioii des travaux^. »

Nous verrons en effet bientôt que même dans le cas où la fabrique peut légalement faire seule les réparations, le préfet, en vertu d'un droit de contrôle supérieur et de tutelle générale qui n'est écrit dans aucun texte de loi, mais qui ne peut lui être refusé, peut interdire de commencer les travaux ou en ordonner la cessation s'ils sont déjà commencés.

Quand la dépense est approuvée dans les cas où elle doit être, l'adjudication doit être passée devant la majorité du conseil de fabrique, après trois affichages

^DavERGiER, vol. 1820-1822, p. 476.

- Batbie, Droit administratif , t. V, p. 247, note 1.

•^ Circulaire du 6 août 1841 . — M""" André , v» Réparations, p. 260.

de huitaine en huitaine alors même que les réparations sont faites au moyen des revenus libres de la fabi-ique (décret de 1809, art. 42).

L'adjudication doit être approuvée par le préfet. Elle peut avoir lieu sous différentes formes : 1° Adjudication publique au rabais. C'est celle qui dégage le mieux la responsabilité des administrateurs.

2° Adjudication sur soumissions cachetées, « qui a l'avantage de déjouer la coalition des entrepreneurs , mais qui, en même temps, a l'inconvénient du secret. »

3° Sur simple soumission d'un entrepreneur agréé par l'administration, ou bien sur les devis d'un architecte. Cette forme s'impose quand on a à faire des travaux urgents.

4° Par attachement ou économie dans certains cas. Cette forme peut être commode, quand la fabrique a un membre intelligent qui puisse diriger ses travaux.

Le bureau ou le conseil de fabrique, le préfet ou le ministre, suivant les cas prévus, choisissent celle de ces formes qui leur paraît s'accorder le mieux avec la nature des travaux, les localités et les circonstances, mais toujours sur un devis préalable *.

Toutes les formalités prescrites doivent être strictement exécutées; si elles étaient négligées, le préfet pourrait empêcher la mise en adjudication et l'exécution des traA'^aux tant qu'elles n'auraient pas été exécutées; s'ils étaient déjà commencés ou même achevés,

' Msr Affbe, Administration des paroisses , p. lo3.

il ne pourrait rien y faire, mais les marguilliers ou les curés qui les auraient fait exécuter devraient en supporter les frais, avec tous autres dommages-intérêts possibles*.

Si le préfet les avait fait quand même exécuter, sa décision poui'rait être attaquée pour vice de forme ou excès de pouvoir, et il encourrait la même responsabilité.

L'accomplissement de ces formalités demande un certain temps, dans le cas où la fabrique n'a pas capacité suffisante pour voter seule les réparations et surtout dans le cas où, faute de ressources suffisantes, elle devrait recourir à la commune. Supposez qu'une dégradation subite survienne à l'immeuble, que la solidité de l'édifice ou son ornementation soient menacées, que, par exemple, une crevasse subite se produise dans le toit, menace la solidité des voûtes ou des peintures , que la-nécessité ne permette pas" d'âfténSre que les formalités légales soient achevées; faudra-t-il attendre ou se croiser les bras, sans rien faire.

« La raison, dit M. Gaudry, ne le permet pas; d'ail- » leurs, la force majeure fait exception à toutes les » dispositions de la loi. Nous croyons que la fabrique, » après avoir prévenu le maire, doit faire les travaux » indispensables, sauf à se pourvoir durant leur cours, » ou même après leur exécution, dans les formes lé- » gales. »

Ces travaux seront valablement faits; mais, 1° la fabrique devra prévenir l'autorité dont l'assentiment était nécessaire, afin de mettre sa responsabilité à l'abri et

^ Avis du Conseil d'État du 17 mai 18i3. — Ord, du 8 août 1821.

de ne pas encourir le reproche d'avoir voulu agir seule, c'est-à-dire Tévêque, le préfet et le conseil municipal, si le concours de la commune est requis; 2° commencer aussitôt que possible les formalités nécessaires à la régularité du vote.

A ce compte , la fabrique n'encourra aucune respon- %bilité délictueuse.

« Mais si la fabrique, ajoute M. Gaudry, sous prétexte » de travaux urgents et de force majeure, avait fait » procéder à des réparations qui pussent être ajournées, » et dont en définitive la dépense devrait être réduite » ou jugée inutile, cette dépense pourrait rester aux » frais et risques de ceux qui l'auraient commandée, » sans préjudice de dommages-intérêts dans le cas où » les intérêts de la fabrique ou de la commune au- » raient été compromise »

Quelle que soit la liberté d'agir laissée par la loi aux fabriques dans certains cas, il ne faut pas oublier qu'elles sont en tutelle et sous la surveillance de l'autorité supérieure, que cette surveillance s'étend à tout et peut s'appliquer au cas où la loi ne l'a pas imposée par des mesures spéciales et obligatoires. Ainsi l'autorité tutélaire s'étend même aux actes que les personnes en tutelle ont le droit de faire sans autorisation supérieure; sans doute elles auraient le droit d'en prendre l'initiative sans consulter cette autorité, et la mesure serait valablement prise ; mais cette autorité n'en a pas moins le droit de les empêcher et de les arrêter, quand ils peuvent être préjudiciables soit à la personne ellemême, soit à un bien, soit à l'intérêt public. C'est ainsi

1 Gaudry, Législation des cultes, n° 914.

que le préfet aurait le droit, même au cas où la fabrique entreprendrait de faire seule des travaux qu'elle a droit de faire ainsi, de lui défendre de passer outre, s'il les jugeait trop dispendieux pour elle, préjudiciables à la solidité ou à la beauté de l'édifice, dans tous les cas enfin où il y verrait intérêt, sauf recours au ministre naturellement.

C'est ce qui résulte de décisions administratives, et particulièrement d'une circulaire ministérielle du 18 août d 841.

La surveillance du préfet sur les fabriques, porte cette circulaire, « doit s'étendre à toutes leurs opérations, et » lorsque vous reconnaissez qu'elles s'égarent, qu'elles » font un mauvais emploi des fonds dont elles dispo- » sent, qu'elles mutilent et dégradent les monuments » qu'elles ont mission de conserver, quelque minimes » que soient les travaux ordonnés par elles, vous avez » le droit de les interdire ou de les faire suspendre. »

« Ce droit, vous le tenez de la nature des choses, » il est la conséquence des principes généraux qui, » comme je l'ai dit déjà, ont soumis les établissements » publics à la tutelle de l'État. Le décret de 1809 doit » être entendu en ce sens, que dans les cas spécifiés » dans ses dispositions, les bureaux des marguilliers » et les conseils de fabrique pourront agir sans re- » courir préalableme^nt à votre autorité, sans attendre » une décision rendue par vous, et ce qu'ils auront » fait ainsi sera légal à coup sûr; mais si vous êtes in- » formés que quoique faisant légalement et sans excé- » der leurs pouvoirs, ils en usent mal ou inopportuné- » ment", vous leur prescrirez de s'arrêter dans le cours » d(; leur opération si vous ne leur avez déjà défendu

» de l'entreprendre. Or, ils doivent vous obéir aussitôt, » sauf le pourvoi devant l'autorité supérieure , s'ils veu- » lent le former. »

« 11 serait beaucoup mieux, dès lors, qu'avant de rien )) résoudre ou de mettre la main à l'œuvre, ils me com- » muniquassent les projets, afin de ne point être exposés » plus tard à se voir entravés inopinément, et c'est le » sens qui doit être donné à la circulaire du 29 juin; M c'est ainsi seulement qu'elle peut être exécutée sans » froisser personne. »

Là où le décret de 1809 n'a rien prévu ou dii moins rien exprimé , les principes généraux du droit administratif ^w^^^X^^wi à son silence.

« Les fabriques sont des établissements publics pla- » ces à ce titre, comme tous les autres, sous la haute » tutelle du gouvernement, qui l'exerce tantôt directe- » ment et sans intermédiaire, tantôt par son préposé » départemental, et qui, par conséquent, „ale„droit de » surveiller leurs opérations et de leur interdire de » passer outre, si elles cherchaient à se soustraire à » cette indispensable surveillance*. »

Il est en efifet impossible de laisser à la discrétion des corps qui les administrent les édifices affectés à des services publics; si ces administrations, fabriques ou communes, représentent les intéressés qui en usent, la gestion de ces intérêts ne leur a pas été complètement abandonnée; elles ne l'exercent que sous la tutelle de l'autorité supérieure, représentée par le ministre ou par le préfet. De même que ces établissements n'exercent

* Circulaire ministérielle du 6 iioût 1841. — V. Mb»' André, v» Ké- ■parations, p. 262.

leur autorité que sous la direction du pouvoir central, il était juste que leurs actes et la conservation des bâlinients qu'ils ont dans leur domaine restassent sous la surveillance de ce même pouvoir.

Rien n'est plus juridique que les principes contenus dans la circulaire ministérielle. Il y a deux principes : i" que les 'établissements publics sont sous la tutelle de l'autorité administrative ; 2" que ces établissements sont libres d'ailleurs de faire d'eux-mêmes et sans autorisation, tous les actes qui rentrent dans leur administration, si la loi n'y a pas posé de conditions. Mais il faut considérer ces conditions comme une restriction aux pouvoirs de ces établissements , et non pas comme les limites du droit d'agir de l'autorité supérieure. Celle-ci peut toujours intervenir et interdire les actes qui lui semblent préjudiciables, soit à l'intérêt de l'établissement, soit à l'intérêt public. Le principe qui domine toute la matière est que les établissements publics sont en tutelle pour tous lés actes de leur ressort, et que tous relèvent du contrôle de l'autorité centrale.

Il est vrai que les pouvoirs d'un tuteur sont en général limités par la loi , et que tout ce qui est fait hors des limites est valable ; mais on ne peut comparer absolument deux matières où, dans l'une, l'intérêt public est engagé, et dans l'autre, seulement l'intérêt privé.

Autrement, on verrait des cas oii le pouvoir serait désarmé, et les fabriques ou les communes profiter de la modicité des sommes engagées dans un travail pour gâter un édifice communal ou, faute de connaissances, sacrifier, une magnifique œuvre d'architecture.

Ce ne sont pas là des craintes illusoires : on a pu voir.

à une certaine époque, ce que seraient devenues les œuvres de notre ancienne architecture, si où les avait abandonnées à la discrétion des fabriques et des conseils municipaux; on démolissait des monuments ou des parties de monuments prétendues inutiles. On les mutilait sous prétexte de les réparer; les ministres s'en sont occupés à plusieurs reprises; ils ont écrit à ce sujet de nombreuses circulaires \ par lesquelles ils invitaient les préfets à exercer sur ce point une active surveillance. Sans ce pouvoir mieux éclairé, on verrait dépérir une foule de merveilles.

Le droit d'intervenir dans tous les cas appartient évidemment au préfet qui peut l'exercer soit directement, soit par l'intermédiaire des agents ses subordonnés, du maire, par exemple. Mais le maire n'en peut prendre l'initiative; car il n'a aucune autorité sur la fabrique, et la commune n'a sur elle aucun pouvoir de contrôle ou de tutelle ,ce p.ojLiyQirest^tputei^^^^^^ à Fadminis-

tration centrale; si les communes ont des droits à défendre contre les fabriques, c'est par les recours légaux qu'elles les exercent. Les communes et les fabriques sont sur ce point entre elles comme deux particuliers qui ont des droits réciproques, qui ne peuvent en assurer l'exécution forcée eux-mêmes, et doivent, pour l'obtenir, s'adresser à l'autorité ou aux tribunaux. Cela est juste, car on ne pourrait en ces matières accorder à la commune le droit de décider dans des questions où elle est partie intéressée.

Si le préfet ne prend pas l'initiative, le maire n'a qu'une chose à faire, le prévenir, et si la fabrique a

^ V. la circulaire ministérielle du 6 août 1841.

contrevenu à une décision prise par le préfet, de l'avertir encore de la violation de ses ordres.

Une fois que le préfet est intervenu, l'effet de cette démarche est le même que si, dans un cas où son approbation est nécessaire, le préfet l'avait refusée ; les deux cas sont assimilés par son intervention; par suite , si la fabrique, malgré sa défense, procédait aux réparations, il pourrait mettre les travaux comme irrégulièrement faits à la charge des membres de la fabrique, et faire, s'il était besoin , condamner ceux-ci à des dommages et intérêts ; il pourrait même défendre à la fabrique de payer les ouvriers qui, malgré la défense, auraient fait les travaux, sauf la faculté par ceux-ci de recourir contre les membres du conseil de fabrique responsables individuellement *.

Outre ces conséquences directes de l'acte irrégulier commis par la fabrique, le préfet aurait encore d'autres moyens de prévenir la violation de ses ordres ; quoiqu'ils

n'aient pas été prévus pour ce cas spécial, ils y seraient applicables. Le ministre des cultes s'exprime ainsi dans

une de ses circulaires : « J'ai appelé votre surveil-

» lance sur les dégradations et les mutilations effectuées » trop souvent aux églises paroissiales lors des répara- » tions qui s'exécutent par les soins des communes et » des fabriques. Je vous ai prévenu que , dans l'inten- » tion de mettre autant qu'il dépendait de l'autorité » supérieure un terme à ces actes de vandalisme , je » n'accorderai de secours j^our lesdites réparations qu'au- » tant que les projets auront reçu votre approbation ,

' Voyez ce que dit à propos de travaux que le curé aurait coramaadés de sa propre autorité, la circulaire du ministre de la justice et des cultes du 29 décembre 1834. — André, v° Objets d'art.

» sauf les cas où cette approbation est réservée au rai- » nistre de l'intérieur par l'ordonnance royale du 8 août » 1821. Mon collègue continuera, de son côté, de refu- » ser de donner aucune suite aux demandes d'autorisa- » tion d'impositions extraordinaires qui pourraient lui » être adressées tant que ces conditions ne seront pas » remplies*. »

De même, il aurait le droit de ne pas autoriser une demande de subvention à la commune si les travaux entrepris, malgré sa défense, l'avaient rendue nécessaire.

La seule différence avec le cas où les votes de la fabrique demandent une approbation, c'est que, dans le cas présent, la fabrique n'est pas en faute tant qu'elle n'a pas reçu de défense, au lieu que, dans les autres, elle est en faute tant qu'elle n'a pas rempli les formalités.

La fabrique aurait d'ailleurs le droit de recourir au ministre contre cette décision du préfet comme contre toutes les autres ; mais comme le préfet , en ces matières, n'aurait fait qu'un simple acte de tutelle, le recours n'aurait pas un caractère contentieux, et ne pourrait être porté au Conseil d'Etat en appel de la décision du ministre.

* Circulaire du ministre de la justice et des cultes (M. Persil) aux préfets.

SECTION IL

Des cas où le consentement du conseil municipal

est nécessaire.

Toutes les formalités nécessaires pour qu'une fabrique, quand elle a les ressources nécessaires, fasse seule les réparations ou reconstructions sont-elles comprises dans l'exposé qui précède, et n'y en a-t-il pas d'autres qui puissent soit par la nature des choses, soit selon l'esprit de la loi, être reconnues nécessaires.

Le décret de 1809 n'exigeait rien de plus. Cependant on ne peut pas ne pas poser cette question pour une formalité dont la nécessité pourrait résulter de la nature des choses, quoiqu'elle ne soit pas écrite dans un texte. Il s'agit de savoir si, avant de procéder à l'exécution des travaux, on ne doit pas obtenir au projet l'adhésion du conseil municipal ou, sans qu'il soit nécessaire de s'y conformer, demander au moins son avis.

Cette question se pose pour toute espèce de travaux :

1° Pour les travaux d'entretien ou réparations locatives ;

2° Pour les embellissements à faire à l'église, simples dépenses de luxe ou d'agrément;

3° Pour les grosses réparations ;

4" Pour les constructions nouvelles ;

Et aussi suivant que c'est la commune ou la fabrique qui est propriétaire. Nous aurons à étudier séparément chacune de ces hypothèses.

Nous diviserons cette question en deux parties, pour lesquelles nous adopterons peut-être différentes solu-

lions, et parce que, même si on adopte pour chacune la même solution, il y a cependant pour chacune d'elles des motifs de les distinguer. D'ailleurs, d'un côté, nous avons des textes , et de l'autre nous n'en avons pas, car le décret de 1809 ne traite que des réparations et reconstructions et non des constructions nouvelles.

Nous diviserons donc cette matière en deux sections :

1° Des réparations et reconstructions ;

2° Des constructions nouvelles.

Nous appelons réparation ou reconstruction toute opération qui a pour objet de mettre une chose dépérie dans l'état où elle était auparavant ; cette opération ne porte pas atteinte au droit de propriété, elle en est la conservation ; — constructions nouvelles ou modifications, les additions ou suppressions de bâtiments, modifications d'aménagement, ouvertures ou suppressions de portes.

Ceux même qui soutiennent que les fabriques doivent demander l'avis des communes chaque fois qu'elles veulent faire de grosses réparations, ne vont pas jusqu'à leur imposer cette obligation pour les réparations d'entretien ou d'embellissement. Cela se comprend. Aucun des intérêts d'une commune comme propriétaire n'est lésé ou mis en danger par des travaux de ce genre; l'usufruitier, l'usager, et en général tout individu qui jouit a le droit de les faire ; c'est pour lui un droit en même temps que la condition de sa jouissance. Or, la législation concordataire avait donné aux fabriques des droits plus étendus que ceux des usufruitiers, et puisque la législation nouvelle a voulu ramener les fabriques à la condition de simples usufruitiers , il faut au moins leur en reconnaître les droits.

D'ailleurs des travaux de ce genre', qui ne s'attaquent pas aux œuvres vives de l'édifice , ne peuvent mettre en danger sa solidité.

11 est vrai que ces travaux pourraient entraîner la nécessité de demander un secours à la commune; mais la loi n'a pas donné à la commune le droit d'être consultée quand cette nécessité n'est pas immédiate. De plus l'article 19 de la loi de 1837, sur laquelle s'appuyaient ceux qui prétendent que cet avis est nécessaire au cas de grosses réparations, ne pouvait être invoqué ici, car il ne traitait que de ces dernières.

Aujourd'hui, cette solution ne peut faire doute, parce qu'on ne peut plus recourir à la commune pour cette sorte de réparation, et que, d'ailleurs, il n'y a pas d'autre raison d'exiger l'avis de la commune; car d'après les principes généraux du droit , appliqués à cette matière par les auteurs de la loi de 1884, l'usufruitier a le d roit de faire ces travaux sans demander le consen tement du propriétaire.

Naturellement, il ne faudrait pas que ces travaux apportassent à l'église des modifications importantes, car nous verrons que de pareils travaux ne peuvent être faits que du consentement de la commune, et en recourant seulement à l'autorité supérieure si elle refuse de le donner.