II. — Constructions nouvelles

On représente ici les arguments dont on s'est servi dans la précédente discussion ; il est certain que , si la commune a par la loi des moyens suffisants pour empêcher que les grosses réparations entreprises par la fabrique n'endommagent l'édifice ou menacent son budget, ces moyens lui suffisent à plus forte raison contre les entreprises de constructions nouvelles qu'elle peut vouloir faire.

Nous supposons évidemment le cas oii la fabrique a rempli toutes les conditions légales et où il est certain et établi qu'elle a les ressources suffisantes.

On peut invoquer ici l'article 19-6° de la loi de 1837 et l'article 114 de la loi de 1884, mais avec une bien plus grande force que dans la controverse précédente. Car si nous avons pu dire que le décret de 1809 fait exception à la règle— qu'ils posent~què~lë^~cômmune"s~ doivent délibérer sur tous projets de réparations, puisque parmi les formalités qu'il impose aux fabriques pour faire les réparations qu'elles entreprennent, ne mentionne pas la nécessité de demander avis à la commune ; comme il ne traite que des reconstructions ou réparations de toute espèce, et nulle part des constructions nouvelles, ne semble-t-il pas qu'elles doivent rentrer sous les règles portées par les lois de 1837 et de 1884, et que le conseil municipal doit en délibérer.

Cependant l'argument ne serait pas péremptoire, car nous avons montré dans la discussion que ces textes avaient été faits spécialement pour les immeubles ap-

partenant aux communes, et pour le cas où ces travaux sont entrepris par les communes et non pas pour les travaux que les fabriques feraient elles-mêmes sur leurs ressources.

C'est plutôt dans les principes généraux qu'il faut chercher la solution de la question.

On peut surtout se demander si ces constructions ou démolitions qui doivent amener des changements importants à l'édifice sont compatibles avec le droit de propriété de la commune.

Il est certain, que de pareilles opérations, qui ont pour effet d'apporter à l'édifice d'importantes modifications dépasseraient les pouvoirs d'un usufruitier. L'usufruitier n'a que le droit de jouir des choses telles qu'elles étaient au moment de l'ouverture de son droit ; il doit respecter la forme extérieure des bâtiments, leur distribution intérieure et leur destination; il ne peut démolir les bâtiments qui existent, les agrandir ou les exhausser, en bâtir de nouveaux, déplacer une porte d'entrée, agrandir ou diminuer des fenêtres, ouvrir de nouvelles fenêtres ou de nouvelles portes.

Tous ces actes en effet dépassent les pouvoirs de l'usufruitier, qui n'a que le droit de jouir, et rentrent dans le droit de disposition, qui est réservé au seul propriétaire .

Or, bien que la fabrique ne soit pas proprement usufruitière, et qu'elle tienne de la loi des pouvoirs plus étendus que ceux d'un usufruitier, entre autres le pouvoir et l'obligation de faire, suivant certaines conditions, tout ce qui est nécessaire au culte, nous ne

^M.BEMOLOmBE, t. U, Delà situation desbiens, IV, n°^ii:'2,-iM, p. 3Q^.

croyons pas que la loi lui ait donné ce droit. Ce sont les principes en matière de propriété que nous invoquons et quoique, en ce qui concerne les églises, ce droit soit fortement restreint , il faut cependant qu'il ait quelque effet et quelque sanction, autrement le droit des communes, tout le temps que les églises seraient consacrées au culte, se réduirait à rien, et n'aurait pour effet que l'obligation de contribuer aux charges.

Les fabricrues n'ont qu'un droit de jouissance trèsétendu , elles n'ont aucune partie du droit de disposer, qui demeure entier aux mains de la commune, et n'ont pas par conséquent le droit de faire les actes qui rentrent essentiellement dans ce droit.

Nous ne voyons pas d'ailleurs que les fabriques aient reçu plus de droit en cette matière que des usufruitiers; les raisons qui permettent à la fabrique de faire seule même les grosses réparations ne s'appliquent plus ici ; réparer, c'est par définition rétablir les choses dans leur état primitif , de sorte qu'elles soient ensuite ce qu'elles étaient auparavant; car on ne voit pas que des travaux de ce genre aient pour effet ordinaire de changer quelque chose à l'édifice ; mais nous croyons que dans le cas présent, la commune aurait le droit certain de s'opposer à toute entreprise de la fabrique, faite sans son consentement, qui pourrait entraîner quelque modification importante à l'édifice; caria fabrique dépasserait ses droits et violerait ceux de la commune en changeant quelque chose à son caractère.

Il est naturel que des entreprises aussi graves pour la propriété de la commune que des démolitions, modifications importantes, changements d'aménagement, constructions nouvelles, ne puissent se faire sans son

assentiment préalable , sauf recours si elle ne l'accorde pas à l'autorité chargée de juger en dernier ressort. A défaut même de l'analogie que nous pouvons tirer des règles de l'usufruit, c'est une nécessité qui s'impose pour prévenir de graves inconvénients et qui, si elle n'est véritablement consacrée par aucun texte, n'est contredite par aucun.

Mais de ce que la fabrique devrait nécessairement demander l'avis de la commune , il ne s'ensuit pas que la solution du litige soit absolument au gré de celleci, et qu'elle puisse à la requête de la fabrique apposer un veto absolu. A ce sujet de même qu'au sujet des grosses réparations, la commune n'exerce son droit de propriétaire que dans l'intérêt du public; elle ne l'a reçu que pour satisfaire au besoin du culte, et si elle est obligée par la loi de Germinal et l'arrêté du 7 ventôse an XI de fournir les édifices nécessaires au culte, c'est non-seulement pour en fournir ûn~ quelconque, mais un suffisant, selon ses moyens. C'est pour l'aider à remplir cette obligation qu'on lui a remis la propriété de l'église, mais de même que si la nation n'en avait pas eu à lui remettre, elle eût été obligée à en fournir une, de même, si celle qu'on lui a remise est insuffisante, elle doit suppléer à ce qui lui manque.

Aucune procédure n'avait été prévue par la loi de 1837 et n'est prévue par la loi de 1884, en pareil cas. Nous ne nous inquiétons pas de ce qu'il aurait fallu faire sous le décret de 1809 et la loi de 1837, cela ne serait plus d'aucune utilité. Voyons seulement comme il faudrait procéder sous la loi nouvelle.

Quoiqu'il ne s'agisse pas de recours pour une dé-

pense obligatoire au sens de l'article 92 du décret de 1809 et de l'article 136 de la loi de 1884, et que c'est pour une tout autre raison que l'on s'adresse à la commune, il semble cependant naturel de suivre les règles qui ressortent de l'article 136, d'autant que ces règles sont bien plus naturelles que celles présentées par le décret de 1809.

Il est naturel, en efTet, que la fabrique donne communication de sa délibération au conseil municipal pour obtenir son consentement; que s'il l'accorde on procède aux travaux sans tarder et sans autre formalité, à condition cependant que l'on remplisse s'il est nécessaire les formes exigées, pour la fabrique par les articles 42 et suivants, pour les communes par l'article 68-3% 11° de la loi de 1884, c'est-à-dire que l'on obtienne quand il en faut les autorisations nécessaires.

Si l'accord ne se faisait pas, la fabrique aurait le droit-de recourir, au préfet (art.„149)„.__

Un arrêt du Conseil d'État* a décidé que quand une fabrique veut agrandir l'église appartenant à la commune , et que le conseil municipal lui en refuse l'autorisation et ne veut d'ailleurs accorder aucune subvention, que d'ailleurs elle a obtenu le droit de faire un emprunt, elle peut faire les travaux malgré l'opposition de la commune.

Cet arrêt est conforme à notre opinion : la fabrique avait demandé d'abord son consentement à la commune, et celle-ci le lui avait refusé; d'ailleurs, comme nous prétendons qu'elle a droit de le faire, la fabrique avait

' 7 mai 1863, Macarel, p. 4lf>

recouru à l'autorité supérieure et s'était fait autoriser à exécuter les travaux.

Si la fabrique était propriétaire de l'édifice, elle aurait le droit de faire tels travaux que bon lui semblerait, comme conséquence du droit de disposer qu'elle tient de son titre de propriété; et la commune ne pourrait même pas opposer une obligation possible de subvention, puisque dans le cas où elle n'est pas propriétaire, son concours aujourd'hui n'est plus obligé.

D'ailleurs, toute personne autre que la fabrique ou la commune serait sans droit pour ordonner des réparafions de quelque nature qu'elles fussent; cette observation s'applique particulièrement aux curés qui se croient souvent le droit d'imposer aux fabriques des dépenses qu'ils ont fait faire sans son autorisation ; c'est un acte illégal que les fabriques ne sont pas obligées de ratifier; aux fabriques seules appartient l'administration du temporel des églises ; le curé n'a d'autre droit que d'user "des objets nécessaires à la célébration du culte, et de faire les menues dépenses ordinaires qu'elle comporte ; les fabriques seules ont le droit d'ordonner des réparations, ce qu'ordonne le curé est non avenu; comme il n'est pas de plein droit le mandataire de la fabrique, il n'a pas pu l'obliger, et l'acte qu'il a fait n'engage que sa responsabilité ; le conseil de fabrique aurait donc le droit de refuser de payer la dépense, et c'est à lui seul que les ouvriers pourraient recourir (circul, du ministre de la justice et des cultes aux évêques, 29 déc. 1834).

SECTION m.

Des recours auxquels le vote des travaux de réparations peut donner lieu.

Les diverses conditions de forme imposées aux fabriques pour la validité de leurs actes, soit pour la bonne administration des deniers qui leur sont confiés , soit pour la protection des intérêts de la commune, ont pour sanction la nullité de ces actes. Le préfet peut annuler les actes des conseils de fabrique qui n'ont pas été faits suivant les formes ; la commune peut recourir contre eux quand ils lèsent ses droits, soit pour cette raison, soit pour vice de formes; la fabrique peut aussi recourir contre les décisions du conseil municipal, quand celui-ci refuse son consentement à un acte pour lequel il est requis.

Le préfet peu t annu ler tous les actes du conse il de fabrique , soit parce qu'ils n'ont pas été faits dans les formes, et même dans les cas où les formes ont été observées, soit parce qu'ils lèsent les droits de la commune, soit parce qu'ils peuvent être préjudiciables à l'intérêt de la fabrique, de la commune ou du culte en général.

Ainsi le préfet a le droit de surveillance complet sur les actes de la fabrique , il n'en est aucun sur lequel son contrôle ne s'étende; il en est pour lesquels la loi a exigé que les fabriques recourussent à lui pour donner la validité à leurs actes, et qui seraient nuls sans son approbation, et ne peuvent être exécutés contre son refus, mais sur tous les autres le préfet a un contrôle

absolu, il peut les interdire s'il ne les juge pas à propos.

Mais son pouvoir lui-même est soumis à certaines conditions ; il a pour limites soit les conditions de forme ou de compétence qui lui ont été imposées par les lois, soit les droits des parties intéressées par ses décisions. C'est ainsi que le préfet ne peut donner à lui seul, sous peine d'excès de pouvoir, une approbation suffisante à des projets de réparation dont le devis dépasse 20,000 fr. (ordonnance des 8-20 août 1821), cette approbation étant réservée au ministre.

C'est ainsi qu'il ne pourrait permettre à la fabrique d'entreprendre des travaux de réparation , si elle n'avait une somme suffisante inscrite à son budget, et si cette réparation n'avait pas été votée suivant les prescriptions et les distinctions légales, si on n'avait dressé préalablement les plans et devis, s'il n'avait pas consulté les budgets et les comptes, si elle avait été votée -sans-son--approbation,~-dans-les-Gasoii est requise cetteapprobation.

Toutes ces formalités étant exigées à peine de nullité de la disposition qui est prise sans elles, de même que la décision de la fabrique pourrait être, en pareil cas, soit annulée directement par le préfet, soit attaquée devant lui par la commune , de même la décision du préfet pourrait être attaquée soit devant son supérieur hiérarchique, en annulation, soit directement devant le Conseil d'État pour excès de pouvoir ou pour vice de formes.

Le préfet est aussi obligé à respecter les droits des parties intéressées par l'acte, et particulièrement de la commune'; que les droits de celle-ci soient lésés par

une décision du préfet, elle aura le droit de recourir contre elle. Ainsi dans le cas où il aurait permis à la fabrique de faire des démolitions ou de vraies constructions sans que celle-ci se fût d'abord entendue avec la commune ; car en faisant cela , comme nous l'avons exposé , le préfet porterait atteinte au droit de propriété de la commune.

De même il se pourrait que sa décision , sans violer aucune règle de compétence ou de formes, ni même les droits des parties, ni des tiers intéressés, ne fût pas véritablement conforme à l'intérêt des parties ; ainsi le préfet aurait permis des dépenses inutiles, qui ne peuvent que gaspiller sans profit pour elle les deniers de la fabrique, et peut-être même plus tard engager éventuellement les deniers de la commune, s'il avait permis de faire des réparations mal conçues, trop coûteuses, capables d'altérer la solidité ou le caractère architectural de l'édifice, sa décision pourrait être réformée soit sur recours de la fabrique ou de la commune, soit d'office par le ministre.

11 faut donc, en principe, pour que la décision du préfet soit bonne , que :

1° Il l'ait donné dans les limites de sa compétence ; 2° En observant toutes les formes prescrites soit à la fabrique et à la commune, soit à lui-même;

3° Qu'elle respecte les droits des tiers intéressés, particulièrement de la commune ou de la fabrique ;

4° Qu'elle soit conforme au meilleur intérêt de toutes les parties.

Les fabriques et les communes ont également le droit de recourir contre ses décisions, qu'il s'agisse, d'ailleurs, d'un cas où il décidait sur une approbation qui

lui était demandée, ou sur un recours qui lui était soumis, soit parce qu'il est sorti des limites de sa compétence, soit qu'il n'ait pas observé ou fait observer les formes prescrites, et soit que la formalité fût établie dans l'intérêt de la fabrique, ou dans l'intérêt de la commune, si l'une ou l'autre espère pouvoir faire casser une décision qui lui préjudicie. Ce recours-là a pour objet, non pas de faire réformer, mais simplement de faire annuler les décrets du préfet comme vicieux dans la forme, quel que soit le bien jugé au fond, parce que ces formes sont prescrites dans l'intérêt public.

Il peut être porté soit de juridiction en juridiction, du préfet au ministre et au Conseil d'État, soit directement devant le Conseil d'État, sans passer par les degrés intermédiaires.

11 faut d'ailleurs, pour qu'une des parties puisse l'exercer, que son intérêt soit en jeu, autrement il impliquerait un droit de contrôle que la commune n'a en aucune façon sur les actes de la fabrique.

Les recours qui ont le caractère de véritables recours contentieux doivent passer par tous les degrés de juridiction, à savoir le ministre et le Conseil d'État. Quant aux actes qui n'ont que le caractère d'actes de tutelle, on peut bien recourir au ministre pour qu'il annule la décision du préfet, mais ils ne peuvent jamais donner lieu à un recours contentieux devant le Conseil d'État.

La commune peut recourir contre une décision du conseil de fabrique, si, dans le cas où elle peut agir seule, elle a fait, sans demander son consentement, des constructions , démolitions , et si , dans le cas où la com-

mune n'a pas consenti à ce qu'elle les fît, elle a passé outre sans recourir au préfet; si, dans le cas où elle ne peut agir seule, elle n'a pas demandé les autorisations nécessaires, ou si, ne les ayant pas obtenues, elle a persisté à exécuter les travaux qu'elle avait votés ; si , quoique toutes les règles prescrites aient été observées, la commune croit que les travaux à faire sont préj udiciables à l'édifice.

Enfin, la fabrique a le droit de recourir contre la commune, quand celle-ci refuse de s'accorder avec elle pour un acte où son concours est requis '.

Ainsi refuse-t-elle de laisser faire à l'édifice consacré au culte des modifications que la fabrique juge nécessaires , de laisser démolir une partie dangereuse qui menace ruine ; refuse-t-elle de prendre part à des dépenses pour travaux de grosses réparations , quand la fabrique prétend n'avoir pas de ressources suffisantes , la fabrique peut demander satisfaction par un recours au préfet ou au ministre suivant les distinctions légales.

Mais ce recours n'aurait pas le caractère d'un recours contentieux; car la fabrique n'a subi aucune lésion de droit par ces refus de la commune , et son droit en cette matière ne peut résulter que ou du consentement de la commune qu'elle n'a pas obtenu, ou de l'autorisation du préfet qu'elle espère obtenir. Du moment que son droit n'existe pas, elle ne peut fonder dessus un recours contentieux; en eiffet, l'acte d'approbation ou de refus

* Mais évidemment , seulement dans ce cas-là, parce que, dans les autres cas , le conflit ne peut venir que du recours de la commune contre une décision contre la fabrique, et qu'alors la fabrique n'a qu'à attendre la décision du préfet, sauf recours au ministre.

du préfet ne sera pas un jugement, mais un acte du pouvoir tutélaire ; ce que la fabrique va lui demander, c'est non pas de casser une décision qui n'a rien de judiciaire , ni de rétablir un droit qui n'existe pas , mais de lui accorder, malgré l'opposition de la commune, le droit de faire des démolitions, des constructions, ou d'obtenir des secours de la commune ; ce qu'elle demande, c'est son approbation à son vote ; et le préfet, en lui répondant , fera à la fois deux actes , qui relèvent l'un et l'autre du pouvoir tutélaire : approbation de la délibération de la fabrique, annulation de la délibération de la commune ou vice versa, annulation de la délibération de la fabrique , approbation de la délibération de la commune.

En conséquence, si la fabrique ou la commune n'obtiennent pas gain de cause auprès du préfet, elles pourront bien demander au ministre de réformer sa décision; mais ce recours n'aura pas le caractère contentieux d'un appel et ne pourra jamais être porté du ministre au Conseil d'État.