I. — Cas où la paroisse comprend plusieurs comtnimes

1° Dans quels cas deux communes so)it obligées ensemble à ces dépenses. — Quand deux communes sont réunies dans la circonscription d'une même paroisse, chacune de ces communes est soumise conjointement aux obligations que la loi impose à chaque commune en faveur du culte; sous ce rapport, elles ne forment en quelque sorte qu'un seul individu, une seule personne morale. Nous avons vu en effet que s'il n'y a pas de corps de paroisse formant une personne civile légalement reconnue et organisée, il existe néanmoins un

intérêt particulier du culte propre à toutes les personnes qui sont sous la juridiction du même prêtre, soumise à son autorité spirituelle et participant aux mêmes cérémonies dans la même église. Nous avons vu que cet intérêt est représenté par deux corps administratifs : l'un, la fabrique, qui ne représente nullement une paroisse qui n'existe pas d'une façon distincte, mais qui a pour simple mission d'administrer les deniers qui ont une source pieuse ou une affectation religieuse; l'autre, la commune, qui serait proprement la vraie paroisse, et qui, à ce titre même, est représentée par le conseil municipal. Cette idée , qui nous paraît avoir été exacte, est aujourd'hui vivement atteinte; on peut dire que la commune désintéressée du culte n'est plus la paroisse, et que le conseil municipal ne la représente plus. La division est à la fois commencée et presque consommée dans les communes. Ce sont les restes de cette organisation que nous étudions.

Dans l'organisation primitive, on pouvait dire que là où deux communes étaient réunies, elles formaient ensemble un seul corps de paroisse, représenté à la fois par le conseil municipal de chacune; par suite de cette représentation divisée et de ce que les conseils municipaux ne pouvaient délibérer ensemble, là oîi il y avait unité d'obligation, la délibération était distincte et séparée.

Chaque fois qu'une paroisse comprend deux communes, les deux communes sont obligées à payer les dépenses de grosses réparations à l'église commune, quand la fabrique ne peut les supporter. Le fait de leur union est la cause de leur obligation conjointe; cette obligation prend naissance avec elles et cesse par le fait

de leur séparation. Quand une commune qui formait à elle seule une paroisse vient se fondre en une autre, elle partage avec celle-ci l'obligation que celle-ci, jusque-là, avait supportée seule ; si une commune se sépare d'une autre pour former une nouvelle paroisse ou être réunie à une différente, elle cesse de participer à l'obligation de la première, pour partager celle de la seconde ou en contracter une qui lui est propre.

L'obligation d'une commune ne peut avoir sa source que dans l'affectation légale de son église au culte. Même si elle possédait une église, où se célébreraient quelques offices religieux , mais non consacrée régulièrement comme paroisse au culte catholique et qu'elle entretiendrait comme propriété communale, elle ne pourrait invoquer cette charge pour se dispenser de contribuer aux réparations de l'église paroissiale commune.

En effet, si l'affectation de cette église au culte est permise, elle n'est pas officiellement reconnue. Or, l'obligation de la commune lui est imposée par la loi, et seulement pour l'église établie dans une paroisse régulièrement instituée ; les autres n'ayant aucune existence légale, ne peuvent être l'objet d'une obligation légale. Elles ne sont pas nécessaires, mais seulement facultatives et en quelque sorte d'intérêt privé; on n'y célèbre le culte que parce que cela est commode et qu'on le peut; on ne le pourrait pas, qu'on cesserait de le faire , et on ne saurait imposer à la commune des dépenses de ce chef. En réalité, l'obligation de la commune n'existe pas. Autrement, il serait possible à chaque comm'une de distinguer ses intérêts de celle à laquelle elle est liée et de s'ériger en paroisse sans

l'assentiment de l'autre et sans l'assentiment de l'autorité; l'organisation des paroisses qui est d'intérêt général ne peut être détruite par des décisions particulières*.

Il est nécessaire, pour qu'une commune ne doive contribuer avec aucune autre aux dépenses de grosses réparations des édifices du culte, qu'elle forme à elle seule une paroisse ou une subdivision de paroisse, ayant son unité, comme si elle avait le titre de succursale ou de chapelle vicariale, qui constitue une unité distincte^. Il n'est même pas nécessaire que le curé réside sur le territoire de la paroisse , car le fait du binage ne constitue pas l'unité de paroisse entre les deux communes, mais la commune qui ne possède qu'une annexe ou chapelle de secours ne peut se considérer comme paroisse indépendante.

2° A quelles conditions les deux communes sont tenues. — Il faut, pour que chacune des communes qui composent la paroisse soit également tenue, -que la cause des travaux soit une utilité commune et consentie également par chacune d'elles ; une seule des deux ne peut, par son fait ou par son vote, décider des travaux aux frais desquels l'autre devra participer ; il faut, puisque les deux communes sont intéressées dans l'opération :

\° Que les travaux soient entrepris d'un commun accord ;

2° Qu'ils n'aient pas été amenés par le fait et pour

1 Arr. Cons. d'État, 12 juillet i866, Dalloz, 67.3 68-69. — Ducrocq, Cours de droit administratif , no ilS3. — V. aussi avis du Conseil d'État du 24 juillet 1880.

•2 Arr. Cons. d'État, 14 décembre 1810.

l'avantage d'une seule des deux communes intéressées. Une commune qui, pour sa commodité propre, aurait fait à l'église des modifications telles que des réparations , de nouvelles constructions , et même sa réédification totale serait nécessaire, ne pourrait exiger que soQ associée concourût à des dépenses qui pouvaient être évitées et pour des faits dont elle seule doit supporter les conséquences.

Les deux communes ne sont également tenues que parce que, par l'usage que feront les paroissiens de l'église, elles recevront chacune un nouvel avantage; mais si une seule des deux doit en retirer profit, il est juste qu'elle seule en supporte la charge. Si la commune qui possède l'église veut y introduire une modification qui n'est pas indispensable, ou si elle fait sur son territoire des travaux de voirie qui doivent amener soit des modifications importantes dans l'église , soit même son déplacement, il est certain que la commune associée ne sera point obligée à ces travaux; il ne peut dépendre de la volonté d'une commune d'imposer pour sa convenance privée une dépense qui, autrement, n'était pas nécessaire. C'est ainsi que, dans une affaire soumise au Conseil d'État, le préfet et le ministre de l'intérieur soutenaient que , quand deux communes sont réunies pour l'exercice du culte, si celle qui possède l'église l'a fait démolir pour rectifier le tracé d'une route, établir une place publique, quoique d'ailleurs l'église menaçât ruine et fût insuffisante, l'autre commune n'était pas tenue de concourir aux dépenses, « attendu que la démolition de l'an- » cienne église" avait été nécessitée non par son état » de vétusté ou de ruine, mais par la rectification de

» la route, outre le désir de la commuue de se pro- » curer une église plus vaste et plus belle ^ »

La question n'a pas été tranchée par le Conseil d'État, parce que l'arrêt attaqué fut cassé pour nullité de formes et renvoyé pour être de nouveau jugé au fond à la juridiction compétente ; mais la théorie de l'administration nous paraît excessive, en imposant la charge à une seule commune, alors que de toutes façons l'église tombant en ruine devait être entièrement rebâtie , si les nouvelles conditions dans lesquelles elle devait être rebâtie n'imposaient aucune charge de plus à la commune ; en effet, la cause des réparations n'était pas ici seulement les travaux de voirie que la commune entreprenait, mais la ruine de l'église et la nécessité de la démolir; la nouvelle direction de la route, et l'établissement de la place pouvaient amener des changements importants dans la condition et la situation du nouvel édifice, et c'est seulement si ces conditions nouvelles avaient-aggravé— la charge -imposée aux deux communes qu'elle aurait dû être supportée uniquement et dans la mesure de cette aggravation par celle qui en était la cause.

3° Dans quelle forme se fait le concours de deux communes aux dépenses de réparation des édifices consacrés au culte? — Nous étudions sous ce titre de quelle façon les deux conseils municipaux devront délibérer pour arriver à une entente.

La point que nous étudions dans cette section a été dans la nouvelle législation des communes l'objet de modifications importantes, mais ces modifications n'ont

* Arr. Cons. d'État, 15 janvier 1849, Macarel, p. 31.

touché qu'au droit communal, qui a été organisé sur de nouveaux principes plus libéraux, et non à la législation des fabriques , le culte n'y est pas intéressé; peu importe aux fabriques et aux fidèles que les communes doivent délibérer de façon ou d'autre et que leur liberté soit plus ou moins grande dans leurs délibérations sur des objets d'intérêt commun; les dispositions qui traitent de cette entente, dans la nouvelle législation comme dans l'ancienne, ne s'appliquent pas spécialement aux travaux à faire aux édifices consacrés au culte et aux dépenses qu'ils nécessitent, ils disposent d'une manière générale pour tous les intérêts communs à plusieurs communes.

Dans le système de la loi municipale du 18 juillet 1837 combinée avec le décret de 1809, quand une fabrique avait à faire des travaux à l'édifice paroissial, et que l'insuffisance de ses ressources la mettait dans la nécessité de recourir au budget copimunal, d'abord le conseil municipal de chaque commune devait être convoqué et chacun délibérait séparément sur la nécessité de la dépense et sur les moyens d'y pourvoir (art. 72 de la loi de 1837, 102 du décret de 1809). — Leurs délibérations respectives devaient être soumises à l'approbation du préfet. — Mais auparavant il avait fallu observer les formalités prescrites au chapitre IV du décret de 1809.

En cas de désaccord entre les deux conseils municipaux, le préfet prononçait après avoir entendu le conseil d'arrondissement et le conseil général (art. 72 de la loi de 1837).

En cas d'urgence un arrêté du préfet suffisait pour ordonner les travaux et pourvoir à la dépense à l'aide

d'un rôle provisoire. Plus tard ou procédait à la répartition définitive, comme nous l'avons exposé ci-dessus (art. 73). En un mot, on devait suivre séparément dans chaque commune intéressée les formalités prescrites par les diverses lois*.

Cette procédure par l'effet de la législation nouvelle a été complètement transformée ; au lieu que la loi de 1837 entrait très-peu dans les détails de cette entente, la loi de 1884 l'a soigneusement réglée, en créant une institution originale. Il ressortait seulement de l'article 72 de la loi de 1837 que les deux conseils municipaux délibéraient séparément, décidaient séparément et se bornaient à des communications réciproques, sans avoir de délibération commune. En 1884, le législateur semble avoir montré plus de confiance dans les conseils municipaux en leur laissant plus d'initiative et en leur facilitant l'entente par un rapprochement réel et une discussion en commun, sans que l'autorité supérieure cependant soit dépouillée de son droit de haute surveillance.

Voici les dispositions de la loi :

Quand un objet d'utilité communale compris dans les attributions des conseils municipaux concerne à la fois deux communes , les conseils municipaux , après en avoir délibéré , avertissent le préfet, et provoquent l'entente par l'intermédiaire de leurs présidents. Puis , sans qu'il soit besoin d'autorisation spéciale , si les

« Arr. Cons. d'Etat, 12 juillet 1866, 3 août 1866, Dalloz , 67.3. 68-69, — DacROCQ, Cours de droit administratif, n° 425. — Décis. minist., 23 avril 1809. — Avis du comité de l'intérieur du 18 janvier 1830, du 22 sept. 1830, cités dans Vuillefroy, Administration du culte calhoUqxie.

deux conseils municipaux s'entendent pour donner suite à l'affaire , ils constituent une commission où chacun est représenté par une commission spéciale nommée au scrutin secret. Dans les conférences de cette commission les questions sont débattues et les décisions prises; mais celles-ci ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les conseils municipaux intéressés.

D'ailleurs il n'est pas besoin d'autorisation de l'autorité supérieure autre que celle qui peut être exigée pour l'objet de la délibération, ni pour procéder à la nomination de la commission intermédiaire ni pour ses délibérations. Seulement les préfets et sous-préfets des départements et arrondissements comprenant les communes intéressées peuvent toujours assister aux conférences.

Les conseils municipaux sont d'ailleurs libres de conclure les conventions qu'ils jugeront utiles « à » l'effet d'entreprendre ou de conserver à frais com- » muns des ouvrages ou des institutions d'utilité com- » mu ne. »

Ainsi : 1" au lieu que les conseils municipaux délibèrent séparément comme autrefois, ils se réunissent pour ainsi dire ensemble pour délibérer; 2° au lieu qu'ils ne pouvaient prendre chacun de leur côté que des délibérations individuelles, ils peuvent aujourd'hui faire des conventions arrêtées et discutées entre eux ; 3° dans l'ancien système, l'approbation du préfet était requise non-seulement quand l'objet et la nature de la délibération l'exigeaient, mais par cela seul que deux communes s'entendaient pour concourir à certains travaux. Cela était évident, quoique l'obligation imposée

par larlicle 72 semblât se confondre avec celle de l'article 19 de la loi de 1837, qui exigeait que les délibérations portant sur l'entretien, l'amélioration ou les réparations à faire aux édifices communaux fussent soumises à l'approbation du préfet. Il est certain que l'autorisation du préfet était exigée non-seulement parce que la délibération avait pour objet des travaux mais aussi et particulièrement à cause de l'entente commune, cela ressort sans doute de ce que la loi a marqué comme importante dans l'article 72 cette disposition qu'il n'était pas nécessaire de répéter, et de ce qu'il en reste une trace sensible dans la loi de 1884, où soit le préfet soit le sous-préfet peut toujours intervenir et assister en personne à la délibération.

Aujourd'hui, sauf la faculté toujours réservée au préfet d'intervenir, son approbation n'est pas nécessitée par le seul fait de l'entente de deux communes, elle n'est exigée que dans les cas où elle le serait pour la délibération d'un seul conseil municipal, par exemple dans les cas prévus par l'article 114 qui renvoie à l'article 68 et par l'article 117 qui renvoie aux articles 141 et suivants.

4° Suivant quelles règles doit être faite la répartition entre les communes intéressées. — Après avoir étudié dans quels cas, à quelles conditions et suivant quelles formes plusieurs communes peuvent être appelées à concourir aux réparations d'un édifice consacré au culte , nous allons rechercher suivant quelle proportion se fait la répartition de la somme à contribuer, si les communes intéressées sont libres de les faire comme elles veulent, ou si elles sont obligées par une loi à les faire d'une certaine façon, et si elles n'ont

pas le droit de faire à leur gré cette répartition , d'après quelles règles elle doit être faite.

Cette matière a été traitée successivement par la loi du 14 février 1810 et par la loi de 1884. Dans la période qui précéda la promulgation de la loi de 1810, l'absence de toute disposition sur ce sujet laissait aux fabriques la liberté complète ; cette liberté a été restreinte par la loi de 1810 pour des cas déterminés , elle leur a été rendue par la loi du S avril 1884.

La loi de 1810 fut le premier texte porté sur cette matière ; on ne pouvait décider définitivement des questions qui intéressent les rapports des communes et des fabriques, avant que celles-ci fussent régulièrement organisées, et elles ne le furent régulièrement que par le décret du 30 décembre 1809. Dans le décret de 1809, après avoir réglé dans quels cas et de quelle façon aurait lieu le recours des fabriques aux communes en cas d'insuffisance de leurs ressources, un seul article, l'article 102 avait prévu le cas où plusieurs communes auraient à concourir à ces dépenses, et appliquait à chacune des communes intéressées les règles prescrites à chaque commune individuellement.

Restait à déterminer, dans ce cas, pour quelle part chacune devrait y contribuer, soit que les ressources actuelles de chacune dussent suffire à pourvoir à la dépense prévue, soit qu'il fallût employer des moyens extraordinaires.

La loi de 1810 décida que, lorsqu'une paroisse serait composée de plusieurs communes et lorsque les revenus de la fabrique et les revenus communaux n'étant pas suffisants, il faudrait recourir à des ressources extraordinaires, la répartition se ferait entre ces com-

munes au marc le franc de leurs contributions respectives * et dans chacune des communes, entre les habitants au marc le franc de leurs contributions propres, comme s'il n'y avait qu'une seule commune en jeu.

Jusque-là, puisqu'il n'y avait pas de texte, les communes étaient restées maîtresses de régler entre elles leurs parts de contributions respectives, sauf approbation de l'autorité supérieure naturellement, et libres de faire entre elles les conventions qu'il leur plaisait pour régler soit pour le présent, soit pour l'avenir, la proportion pour laquelle chacune concourrait.

Quant aux anciennes conventions par lesquelles avant la cessation du culte et leur suppression, les anciennes fabriques avaient pu régler leur part contributive pour tous les cas de ce genre, supprimées par les dispositions qui avaient décrété la suppression des fabriques , elles n'ont pas retrouvé l'existence par l'effet du concordat et des dispositions qui ont rétabli des fabriques dans chaque paroisse.

En effet, dit un arrêt du Conseil d'État du 27 juin 1834^ : « Attendu que par les lois relatives aux biens » nationaux et communaux , les édifices consacrés au » culte ont été, en 1793, réunis au domaine de l'État;

» Que lorsque ces édifices ont été affectés à l'exercice » du culte par la loi du 18 germinal an X, cette affec- » tation a eu lieu à un titre nouveau;

)) Que les règles et les conditions relatives à cette

' Voir d'ailleurs, suprà, au cas d'une seule commune, les distinctions à faire suivant les contributions sur lesquelles devaient être pris les fonds.

- Macarel, 1834, p. 414. — Dali.oz, v° Communes, 444.

» affectation et aux dépenses qu'exigent renxrëtien et » la réparation desdits édifices ont été établies par la loi » dïi i4 février 1810, et qu'aux termes de l'article 2 de «ladite loi, lorsqu'une paroisse se compose de plu- » sieurs communes, la répartition entre elles doit être » faite administrativement au marc le franc de leurs )) contribu lions respectives »

En effet, les fabriques constituées en exécution de la loi de Germinal par le décret de 1809 ne sont ni les anciennes fabriques, ni leurs héritières en aucune façon. Il n'y a aucun lien entre les unes et les autres; les anciennes, définitivement supprimées par les décrets de 1793, ont disparu pour toujours avec leurs droits et leurs obligations , l'État fut leur seul héritier. De nouvelles fabriques ont été établies en 1809; elles ont reçu une organisation nouvelle; elles ont reçu de nouveaux droits, de nouvelles obligations, et n'ont hérité des droits et des obligations des anciennes fabriques que des droits qu'il a plu à l'Etat de leur concéder, que des obligations qu'il lui a plu de leur imposer; encore leur ont-ils été attribués à titre nouveau. Ce n'est pas en conséquence de leur rétablissement que les fabriques ont reçu leurs biens, c'est par une attribution formelle, gratuite et moyennant des formalités indispensables d'envoi en possession.

Les fabriques nouvelles n'ont pas encore succédé aux dettes des anciennes, comme l'a reconnu la jurisprudence, puisqu'aucune loi ne leur a imposé l'obligation à ces dettes. Elles ont dû, il est vrai, prendre à leur charge les fondations qui étaient la condition à laquelle ces ' biens avaient pu être donnés ; mais quoique cette obligation n'ait pas été l'objet d'une

disposition formelle, elle ne prouve pas la succession des nouvelles fabriques aux anciennes , parce qu'il était de toute justice que des biens qui avaient été donnés sous cette condition à l'église ne lui fus- , sent rendus qu'à cette condition , et que cette condition tenait non pas tant à la personne qui avait reçu le bien qu'au bien lui-même ; que, d'ailleurs, une pareille restriction devait naturellement se supposer; cette dette grevait l'immeuble tant qu'il appartenait à l'église, et si elle avait paru un moment éteinte, ce n'était que par impossibilité majeure, parce que l'église n'existait plus et que l'État ne pouvait remplir des obligations de cette nature; les autres obligations s'étaient éteintes au profit des fabriques, parce que l'État avait pris à sa charge de les payer, et qu'il le pouvait en effet, celles-ci ne pouvaient s'éteindre , parce que l'État ne pouvait pas les remplir.

Les obligations entre fabriques se sont éteintes par une sorte de confusion analogue à celledu droit civil; l'État ayant hérité à la fois de l'une et de l'autre, succédait au droit et à l'obligation de chacune; dans cette analogie, par les principes admis en cette matière, nous disons que les fabriques qui revivent non ex antiqua cause, mais ex nova causa, dans un droit nouveau et par des principes nouveaux, n'ont pas repris leurs anciennes obligations.

Du moment que tout ce qui constituait l'être moral des anciennes fabriques a disparu, on peut dire qu'en réalité ces fabriques n'ont pas revécu. Il ne suffit pas que des fabriques aient été établies au lieu même où il en avait existé autrefois pour qu'on puisse dire que ce sont les mêmes. Il aurait fallu, pour que les anciennes

fabriques fussent considérées comme rétablies, que la législation l'eût déclaré formellement; au contraire, tout l'ensemble de la législation sur les cultes montre que le législateur a voulu et a dû faire œuvre nouvelle; c'était l'intention de Bonaparte, et elle apparaît dans la législation ; le culte a été réorganisé de fond en comble, d'après un nouveau concordat; nouvelle circonscription des diocèses, nouvelle circonscription des paroisses, il semble qu'auparavant il n'eût jamais rien existé.

On peut donc conclure que les nouvelles fabriques ont pris la place des anciennes sans leur avoir succédé ; que les anciennes obligations ont été éteintes, les anciens usages prescrits , et que si des communes avaient fait entre elles des conventions avant la suppression du culte, ces conventions ne les obligent plus^

De la loi de 1810, de ce qu'elle fut longtemps le seul texte sur la matière, et de ce qu'il n'en existait pas avant qu'elle eût été rendue, il résultait que :

1° Depuis 1810, quand il fallut, pour pourvoir aux dépenses du culte, recourir à des moyens extraordinaires, la répartition de la contribution devait se faire au marc le franc des contributions respectives des deux communes et que toute convention générale ou spéciale qui aurait fixé la répartition contrairement au texte de cette loi était nulle.

2° Que, avant 1810, les communes avaient pu faire entre elles et exécuter toutes conventions soit générales, soit spéciales, et régler, à leur convenance, dans les proportions qu'elles avaient voulu, la répartition de la contribution commune.

' Sic, arrêt du Conseil d'État du 3 août 1866, Dalloz, 67,3.68-69.

3° Que, d'ailleurs, Tobligation imposée parla loi de 1810 ne portait que sur les contributions extraordinaires et que, par conséquent, dans le cas où les fabriques intéressées avaient des ressources suffisantes, et n'étaient pas obligées de recourir aux moyens extraordinaires, elles conservaient la liberté de leurs conventions. La loi ne traitait, en effet, que du recours aux moyens extraordinaires.

En conséquence, sous le régime de la loi de 1810, les communes intéressées devaient, au cas oti elles n'avaient pas de ressources suffisantes, ou faire un emprunt ou lever une contribution extraordinaire d'après les prescriptions de cette loi.

Si elles avaient des ressources suffisantes, elles étaient libres de faire les conventions qu'il leur plaisait. Si l'une ayant les ressources nécessaires, l'autre n'en avait pas de suffisantes, cette dernière avait seule à recourir à la contribution extraordinaire et les dispositions de la loi de 1810 ne s'appliquaient qu'à elle seule; elles pouvaient faire d'ailleurs entre elles des dispositions pour que la proportion fût telle que leurs ressources, étant inégales entre elles et à l'objet de la dépense, soit qu'elles fissent le partage par moitié, soit qu'elles fissent un partage proportionnel elles adoptassent une combinaison qui leur permît de les compenser et d'éviter ainsi le recours aux moyens extraordinaires.

Si la loi de 1810 n'eût pas été abrogée, nous aurions eu à étudier dans le détail toute la variété des combinaisons possibles ; mais nous en avons assez dit sur un sujet d'intérêt aujourd'hui purement historique.

Quant aux conventions faites librement avant la loi de 1810 et qui, n'ayant pas reçu leur plein effet avant

la promulgation de cette loi, avaient encore alors à recevoir un complément d'exécution, la question était délicate. Aucun doute, si des conventions particulières avaient été complètement exécutées avant 1810; aucun doute non plus pour les répartitions faites dans un cas particulier en vertu d'une convention générale : elles étaient valides, soit que la contribution fût ordinaire, soit qu'elle fût extraordinaire. Aucun doute après 1810 : dans tous les cas, conventions particulières ou générales pour le cas de contribution extraordinaire, nulles ; conventions particulières et générales pour le cas de contribution ordinaire, valables.

Mais que fallait-il penser d'une convention générale faite avant la loi de 1810 pour un temps indéfini, dans l'avenir, ou d'une convention particulière faite avant cette loi, si l'opération pour laquelle elle avait été faite n'était pas achevée lors de la promulgation de cette loi ? Supposons qu'une convention eût été faite entre deux communes pour une opération déterminée , convention spéciale, et que cette opération n'eût pas été terminée avant la promulgation de la loi de 1810.

Si l'exécution des travaux et la levée des subsides avaient été votées avant la loi de 1810, l'opération devait être exécutée tout entière telle qu'elle avait été votée; car la convention était régulière au moment où elle l'avait été, et la loi de 1810 ne pouvait porter que sur les conventions qui avaient été faites depuis cette date et ne pouvait s'appliquer rétroactivement à celles qui avaient été conclues auparavant. D'ailleurs , le vote des. subsides ayant lieu presque toujours au moment du vote des travaux, il n'y avait pas à s'inquiéter du cas où les travaux ayant été votés avant la loi de 1810,

les subsides ne l'auraient été qu'après. D'après la législation , le vote de la somme affectée à des travaux par le conseil municipal doit accompagner le vote des travaux, ou plutôt la somme à dépenser doit être déterminée avant le vote, de sorte que l'ouverture du crédit résulte en quelque sorte nécessairement du vote des travaux. D'après les dispositions spéciales aux dépenses du culte, d'après le décret de 1809, les devis devaient être dressés officiellement avant que le conseil municipal prît une décision sur ce point (Voir décret 1809, art. 102 et suiv. et loi de 1837, art. 39 et suiv.).

Mais même, s'il était arrivé au cours des travaux et après 1810, que la somme fixée devenant insuffisante il eût fallu voter un nouveau crédit , la répartition aurait encore dû être faite non d'après la nouvelle loi, mais d'après les conventions, parce que cette cette mesure eût été, non pas une convention nouvelle, mais la conséquence et l'exécution de l'ancienne convention qui avait été faite sous le régime antérieur et que la nouvelle loi ne pouvait frapper rétroactivement. D'autant plus qu'ordinairement, les modifications à l'ordre naturel des choses auraient eu pour raison des concessions mutuelles, et qu'on eût violé les intérêts des parties*.

Supposons qu'une convention eût été passée entre deux communes, par laquelle elles auraient réglé la proportion de leur cotitribution à toutes ou à certaines dépenses du culte, d'une manière générale pour l'avenir et d'ailleurs d'une façon contraire aux règles de la loi de 1810.

^ DuFOUB , Droit administratif, t. VI, p. 267.

S'il s'était agi d'une application spéciale de cette convention commencée avant la promulgation de la loi, nous rentrerions dans le cas précédent. Nous étudions le cas 011 une application nouvelle et complète s'en serait présentée depuis cette loi.

Nous nous trouvons en présence du conflit de deux principes contraires. Il est certain d'une part que/ les dispositions de la loi de 1810 étaient d'ordre public et qu'aucune convention particulière ne pouvait y déroger; de l'autre, que les lois ne peuvent anéantir rétroactivement les contrats passés avant leur promulgation. Ajoutons que les conventions faites entre deux parties sont généralement intéressées, sont faites de concessions réciproques et qu'on les léserait l'une et l'autre injustement en anéantissant la convention.

S'il ne s'agissait que d'une simple convention par laquelle les parties sans concession eussent décidé que la répartition de leurs contributions se ferait de telle façon, ou comprendrait que l'État l'eût annulée purement et simplement, comme contraire au nouvel ordre de choses et à l'utilité générale, car cela n'aurait lésé personne; entre le législateur et le pouvoir administratif, pour juger d'une question d'utilité publique, le dernier mot doit appartenir à la loi.

Mais pour une convention intéressée, le législateur, qui est un tiers étranger à la convention, ne peut pas la détruire, parce qu'il ne peut, en faisant les lois, les rendre rétroactives et toucher aux droits acquis, ou plutôt, dans les deux cas, le pouvoir souverain, juge de l'intérêt public,' pourrait modifier les conventions particulières; mais, dans le premier cas, comme il ne lèse aucun droit, il est libre d'anéantir ce qui a été fait; il

n'y a là qu'une question de convenance et non pas de justice; dans le second cas, au contraire, comme il léserait des droits acquis, il ne peut y toucher, ou s'il le faisait, il devrait réparation aux parties lésées; expro-r priées de leur droit, elles pourraient exiger la réparation du dommage qui en résulterait pour elles.

L'application de ces doctrines a été faite par le Conseil d'État dans l'affaire suivante' :

La ville de Saint-Élienne, pour assurer la perception des droits d'octroi à l'entrée de la ville contre les tentatives de la fraude, étendit cette perception à plusieurs communes de la banlieue; la commune d'Outre-Furens fut comprise dans l'enceinte de l'octroi, mais la réunion douanière des deux communes fut faite par un traité du 30 vendémiaire an XIV, qui attribuait à la ville les 14/lS du produit de l'octroi, c'est-à-dire sa presque totalité, sous la condition qu'elle serait chargée seule de subvenir aux dépenses ordinaires du culte, y compris l'établissement de la succursale de Sainte-Marie et celle d'un nouveau cimetière.

Plus tard, l'agrandissement de l'église -succursale ayant été décidé, la commune de Saint-Étienne vota une somme, la-commune d'Outre-Furens une allocation, et sur la demande de la commune de Saint-Étienne, intervint le 11 avril 1821 une ordonnance royale qui autorisa le maire à faire l'adjudication des travaux (qui devaient être payés par les communes comprises dans la succursale, selon les règles posées dans le décret du 14 février 1810).

1 Arrêt du Conseil d'Etat, 3 mai 1837, ville de Saint-Étienne contre commune d'Outre-Furens, Macarel, 37,150. — Dalloz , v° Communes., 445.

Les dépenses ayant excédé les crédits prévus, il fallut recourir à de nouvelles allocations; la commune de Saint-Etienne ayant demandé lé surcroît à la commune d'Outre-Furens, celle-ci invoqua son traité, et sur le refus de la commune de Saint-Etienne, porta l'affaire devant le Conseil d'État.

Le Conseil d'Etat décida que « la loi du 14 février » 1810 n'a point fait obstacle à ce que le traité restât n obligatoire entre les parties qui l'ont en effet exécuté )) jusqu'au mois de janvier 1824, époque à laquelle » les travaux d'agrandissement dont il s'agit étaient déjà » entièrement terminés. »

Quoique le Conseil d'État ne donne pas, suivant son habitude, les motifs de sa décision, il est évident qu'il ne l'a rendue que pour les raisons que nous avons nous-même exposées.

L'espèce traitée se rapporte bien d'ailleurs à une de celles que nous avons prévues , à l'hypothèse où plusieurs communes ont fait, avant 1810, une convention générale, moyennant des concessions réciproques, et où une application nouvelle et complète se présente après la loi de 1810,

Il est vrai qu'il ne s'agissait pas ici de deux communes réunies en une seule paroisse. La commune d'Outre-Furens et celle de Saint-Étienne formaient certainement deux paroisses distinctes , et c'est par le seul effet de la convention qu'elles se trouvaient amenées à concourir aux frais du culte pour une même paroisse. Mais une aussi grande analogie et les mêmes motifs devaient dicter la même solution. Le texte n'avait pas prévu ce cas; mais, par ses motifs , il est certain qu'il devait s'y appliquer. D'abord il y

avait là, en réalité, comme le portait la loi, deux paroisses réum'es pour le culte, quoique ce ne fût que pourvoir aux dépenses; et si la loi devait s'appliquer au cas où deux communes ne formaient qu'une seule paroisse, elle le devait à fortiori au cas où des communes se réunissaient pour pourvoir aux frais du culte de la paroisse de l'une d'elles; dans ce cas, en effet, où rien ne les liait l'une à l'autre, et où elles se liaient elles-mêmes volontairement, les contribuables étaient d'autant plus intéressés à ne payer qu'une part de contribution aussi limitée que possible.

En ce cas, on ne pouvait, sans violer le principe de non-rétroactivité des lois, faire aux deux communes l'application de la loi de 1810. Il aurait fallu ou bien remettre les cboses dans l'état primitif, c'est-à-dire d'un côté restituer toutes les sommes perçues par la commune de Saint-Etienne à l'octroi pour la commune d'Outre-Furens jusqu'en 1824, ou établir un compte entre ce qu'elle avait perçu et ce qu'elle avait déboursé pour le culte; d'autre part, anéantir la convention pour l'avenir et indemniser la commune de Saint-Etienne pour ce qu'elle y perdrait.

D'ailleurs , la décision du Conseil d'État s'applique aussi bien au cas de contribution extraordinaire qu'au cas de contribution ordinaire. Le cas qu'il prévoit est un cas de contribution extraordinaire.

Enfin il s'appliquait à fortiori, quoiqu'il ne prévoyait pas l'espèce, au cas d'une convention particulière passée avant 1810, pour une opération dont l'exécution n'avait pas été achevée avant la promulgation de cette loi, parce que dans ce cas le vote de crédits rendu contrairement à la loi de 1810 l'avait été avant la promut-

gatioa de cette loi; ou s'il l'avait été après, ce n'était qu'en exécution du vote de travaux antérieurs à la loi de 1810.

Il résulte donc de cet arrêt en résumé, que les conventions soit générales, soit particulières, soit pour contribution ordinaire, soit pour contribution extraordinaire, conclues avant 1810, quand elles comportaient des concessions réciproques, devaient recevoir leur exécution, même depuis la promulgation de la loi*.

Ainsi nous concluons pour résumer toute discussion que :

Avant 1810, les communes étaient libres absolument.

Après 1810, elles furent soumises à la loi de 1810 qui leur interdisait les conventions générales ou particulières contraires à son texte en matière de contributions extraordinaires, et que de telles conventions étaient nulles.

Que pour celles passées régulièrement avant 1810, s'il s'agissait d'une convention particulière passée régulièrement avant la loi et alors en cours d'exécution , elle devait s'exécuter jusqu'au bout dans toutes ses conséquences et même au cas où, si les fonds primitivement votés étaient insuffisants, il fallait recourir à une contribution extraordinaire. S'il s'agissait d'une convention générale, la solution était la même pour une application particulière de celte convention en cours d'exécution en 1810; pour de nouvelles applications elles

' L'arrêt du Conseil d'État décidait en conséquence que l'ordonnance royale, qui avait autorisé les travaux et autorisé le maire de Saint-Étienne à procéder à l'adjudication des travaux, en réglant la contribution entre les communes d'après le décret de 1810, ne pouvait lier les autres communes.

étaienl essenliellement valables , si elles tombaient sur des contributions ordinaires; quand elles avaient à s'appliquer à des contributions extraordinaires, en vertu du principe de la non-rétroactivité des lois, si elles avaient été conclues par des concessions réciproques, elles conservaient leur force, à moins qu'on pût remettre les choses en l'élat et qu'on indemnisât les parties lésées.

La loi de 1884 créant un droit nouveau nous a ramenés au régime d'avant 1810, quand les communes pouvaient librement, par leurs conventions, se fixer à elles-mêmes leurs parts dans les contributions communes.

En effet, la loi de 1810 et toutes les lois municipales antérieures ayant été abrogées par la loi de 1884 (^rt. 168), c'est cette loi qui doit faire le droit en la matière. Or, aucune de ses dispositions ne porte restriction à la liberté pour les communes de contracter; au contraire les articles 116 et H 7 que nous avons déjà étudiés, impliquent et consacrent cette liberté.

Art. 116 : « Deux ou plusieurs conseils municipaux » peuvent provoquer entre eux , par l'intermédiaire » de leurs présidents et après en avoir averti les préfets, » une entente sur les objets d'utilité communale com- » pris dans leurs attributions et qui intéressent à la » fois leurs communes respectives.

» Ils peuvent faire des conventions à l'effet d'enire- » prendre, ou de co7iserver à frais communs des ouvrages » ou des institutions d'utilité commune. »

La liberté de contracter entre elles librement et sans intermédiaire est évidemment donnée aux communes par le second paragraphe de cet article, et s'applique

aussi bien aux conventions qui ont pour objet le culte qu'aux autres, puisqu'il n'y a rien dans le texte de spécial à ces conventions. Il n'y a d'autres réserves à cette liberté que celles relatives aux autorisations nécessaires, aux délibérations des conseils municipaux et à la capacité plus ou moins grande de voter des taxes particulières ou des contributions extraordinaires (art. 140 et 143), Il est vrai que les conventions faites dans les délibérations communes pourront ne pas être approuvées , car elles sont soumises à des formalités de surveillance et d'autorisation; mais il n'y a aucune disposition qui empêche, à peine de nullité, les conseils municipaux de faire leur répartition de telle ou telle façon, et l'autorité supérieure d'approuver cette répartition; la question était autrefois une question de fond, et elle est réduite aujourd'hui à une question de forme.

Ainsi , liberté pleine et entière pour les communes de faire les conventions qu'il leur plaira, et de répartir les contributions comme elles l'entendent, en observant les formes prescrites par la loi.