CHAPITRE lY

< De la direction des travaux.

La question de savoir par qui doivent être dirigés les travaux de réparations à faire aux édifices paroissiaux est délicate. La difficulté vient de ce que les charges ne sont pas réparties de la même façon et dans la même proportion que les droits; car le propriétaire n'a pas nécessairement toutes les obligations qui sont la conséquence normale de sa propriété, tandis que quelqu'un qui ne l'est pas en supporte dans certains cas toutes les obligations, de sorte que chacun d'eux, ayant en quelque sorte par ses droits ou ses obligations les attributs de la propriété semble pouvoir en réclamer les privilèges. Si le droit de faire les travaux et particulièrement les travaux de grosses réparations est ordinairement la conséquence du droit de propriété, ne semble-t-il pas aussi appartenir à juste titre à celui qui a fourni pour les faire des fonds à l'emploi desquels il est intéressé et dont il est responsable.

La solution est facile quand les droits et les obligations sont réunis comme si la commune ou la fabrique étant propriétaire fait sur ses ressources les réparations ; mais quand les fonds pour les faire ne sont pas fournis par celle qui est propriétaire, comme si

l'église appartenant à la commune, c'est la fabrique qui les fournit, ou si appartenant à la fabrique, celleci, faute de ressources suffisantes, est obligée de faire appel à la copamune, le conflit tJes deux (Jrpits donne lieu à une importante controverse. La question se complique encore quand les deux parties intéressées, dont une seule est propriétaire , concourent à la fois à la dépense.

Nous aurons donc à distinguer dans l'étude de pçtte question les cas suivants :

1° Qu9.nd la commune fournit seule les fonds ijéeessaires aux réparations;

'^° Quand la fabrique les fournit seule ;

3° Quand elles y concourent chacune pour leur part.

Nous aurons encore à distinguer dans çhiacuïi de ces cas s'il s'agit de réparations d'entretien ou de grosses réparations, et si la commune ou la fabfiqu^ est propriétaire de l'édifice.

Nojus diviserons Joute cette matière en deux sections; dans la première nous étudierons à qui doit être attri^ buée la direction des travaux dans les cas ordinaires, c'est-à-dire quand les fonds avec lesquels doivent être faites les réparations sont fournis soit par la commune, soit par la fabrique , soit par toutes deux ènsenible ; dans la seconde, dans quelle caisse doivent être versés cçux qui proviennent de ressources extraordinaires comme de souscriptions ou de secours de l'Étfbt.

SjECTION I.

Du droit de diriger les travaux.

1. — Cas où la commune fournit seule les fonds nécessaires aux réparations.

L'article 9S aujourd'hui abrogé du décret de 1809 portait que quand la commune suppléait pour les réparations quelles qu'elles fussent à l'insuffisance des ressources de la fabrique, le conseil municipal était chargé de la direction des travaux. 11 y était dit, en effet, qu'en pareil cas « il sera procédé par le conseil municipal en la forme accoutumée à l'adjudication au rabais. «

Cela était bien naturel, car : 1° la commune a le droit et le devoir de veiller à l'emploi de ses deniers et, par conséquent, de surveiller les travaux auxquels ils sont affectés; 2" elle ne porte en cela atteinte à aucun droit de la fabrique, car, dans la plupart des cas elle est propriétaire et d'ailleurs, par des travaux nécessaires ne peut nuire en rien à l'usage qui est légalement donné à la fabrique.

D'ailleurs, cette disposition s'appliquait à toute esr pèce de travaux, grosses réparations ou travaux d'entretien, cela résultait de l'article 94, où ils étaient mis sur la même ligne, et quoique la disposition de cet article ne fût pas reproduite dans l'article 9S, elle s'y appliquait, car il n'était que la conséquence et le développement du précédent.

Cette disposition, à notre avis, s'appliquait non-

seulement au cas où la commune faisait des réparations à une église dont elle était propriétaire, mais encore à une église dont la fabrique était propriétaire; en effet, comme l'article 92 ne distinguait pas entre les différents cas, il en résultait que, dans l'un comme dans l'autre , les communes étaient obligées et par conséquent avaient la direction des travaux, puisque d'après les articles 94 et suivants, il devait en être ainsi chaque fois qu'elles fournissaient les fonds.

11. — Cas où la fabrique fournit seule les fonds nécessaires aux réparations.

On n'a jamais contesté sérieusement que les fabriques même quand elles ne sont pas propriétaires et quand elles font la dépense avec leurs propres ressources, soient tenues des travaux d'embellissement et des réparations locatives. Cela résulte évidemment des textes, car il est écrit dans l'article 76 de la loi de Germinal et dans l'article 1" du décret de 1809, que la mission des fabriques est de « veiller à l'entretien et à la conservation des temples » , et il est certain que ces termes, quelle que puisse être leur ambiguïté, comprennent au moins les embellissements et les réparations locatives; cette disposition est répétée d'ailleurs dans les paragraphes 3 et 4 de l'article 37 où il est écrit que les fabriques ont à pourvoir à la décoration des églises et à veiller -à leur entretien. Cela résulte encore expressément de l'article 41 et de l'article 46-4°.

Cela résulte aussi de l'application que nous pouvons faire des principes généraux du droit aux droits de la fabrique, car puisque les dispositions spéciales à la

nïàtière li'y portent rien de contraire, côtnnie l'usufruitier a le droit de faire les réparations à la chose, à fortioH, là fabrique qui a Sur l'église plus de droits et d'obligations que n'en â Tusufriiitier sur le bien dont il jouit.

En ce qui concerne les grosses réparations, le droit aujourd'hui reconnu aux fabriques de les faire , quand elles en font les frais, leur fut longtemps disputé; la jurisprudence ministérielle le leur refusa jusqu'en 1854, époque où le débat se termina par des transactions et dés concessions mutuelles entre les diverses prétentions. La jurisprudence ministérielle est aujourd'hui arrêtée , et quoique ses principes ne soient écrits dans aucun règlement, dans aucune instruction générale, ils résultent clairement des diverses décisions émanées tant du ministère des cultes que du ministère de l'intérieur*.

Là Controverse résulte de l'application de deux principes différents qui ont une égale împojrtànce. Dans le"^ partage des charges produit par la division de la propriété et de l'usage, c'est, au nu-propriétaire qu'il appartient en général de faire les grosses réparations. Mais, d'ailleurs, il est. naturel que ce soit celui qui fournit les fonds , et par conséquent la fabrique quand elle les fournit, qui dirige les travaux.

En faveur de là commune, on disait que, comme nu-propriétaire, elle 'avait seule le droit d'entreprendre ces travaux; que, puisqu'elle était propriétaire de l'église, ces travaux avaient un caractère communal et, à Ce titre, ne devaient être confiés qu'à l'administration

1 Mfc''' André, v° Travaux aiix églises et aux presbytères, p. 476.

communale; — que la commune étant obligée à pourvoir à l'insuffisance des revenus de la fabrique, si les travaux étaient mal conçus et mal exécutés , soit qu'il fallût les recommencer, soit qu'ils eussent mis le déficit dans les caisses de la fabrique, la commune aurait pu se trouver engagée par la nécessité à venir en aide à la fabrique par une demande de secours pour grosses réparations ou pour insuffisance de ressources ; — - qiie cela résultait aussi des textes, car la loi du 18 germinal an X, dans son article 76 , le décret de 1809 , dans ses articles 1 et 37, n'imposent à la fabrique d'autre obligation et ne lui donnent d'autre droit que de veiller à l'entretieh et à la conservation de l'immeuble et de pourvoir à sa décoration, et que, par ces termes, on ne pouvait entendre d'autres travaux que ceux de réparations locatives et de peu d'importance; pour les autres, d'après l'article 37- 4°, elle n'avait reçu d'autre droit que celui de faire toutes les diligences nécessaires pour qu'il y fût pourvu par la commune, conformémeiiiaux articles 94 et suivants; — qu'enfin, et cela semble un argument péremptoire, le devis du terrain devait être soumis au conseil municipal qui pourvoyait lui-même à Tadjudication*. Cette solution est contraire aux lois et aux principes.

Il est certain que dans la loi de Germinal et dans le décret de 1809, les mots d'entretien et de conservation comprennent non-seulement les réparations locatives, mais toute espèce de réparations; par eux^ mêmes, ils sont assez larges pour les comprendre, et si dans les textes du Code civil, le mot d'entretien opposé à celui de grosses réparations a un sens plus

' Ms' André, Tmvawaî aux églises et aux presbytères, § II, p. 482.

limité, une signification spéciale et précise, il n'y a pas lieu de l'interpréter ainsi dans nos textes, car il n'est pas opposé aux autres espèces de réparations, et l'ensemble des dispositions où il se rencontre ne comporte pas de limitation. Il résulte même de chacune d'elles qu'il doit être compris dans un sens général.

De ce que dans l'article 37 du décret de 1809, il est écrit que les fabriques doivent veiller à la décoration et à l'embellissement des églises, et qu'en cas d'insuffisance de ressources, elles doivent faire toutes les diligences nécessaires pour que les communes pourvoient aux grosses réparations et constructions, il résulte qu'elles ont le droit de les faire, quand elles ont l'argent nécessaire, puisque, dans ce cas, elles n'ont aucune démarche à faire auprès des communes. Sinon le paragraphe 4 de l'article 37 serait incomplet; la loi n'aurait prévu que deux cas, celui où il y a à faire des travaux d'entretien et quand il y a à faire de grosses réparations, celui où la fabrique doit recourir à la commune; elle aurait omis le cas où la fabrique aurait les ressources nécessaires pour les faire, et comme ce cas est le plus important, il est plus naturel de supposer qu'il est compris dans le reste de l'article, comme les autres réparations dans le mot d'entretien, et que ce mot s'applique indistinctement à toute espèce de réparations.

D'après les articles 41 et suivants et particulièrement d'après l'article 43, les fabriques doivent pourvoir ellesmêmes à toutes réparations grosses ou locatives et les diriger, il n'est nécessaire d'appeler la commune à autoriser ou diriger les travaux que dans le cas bien précis

où (art. 43) les fonds deviennent insuffisants. Donc, dans les autres cas, c'est aux fabriques qu'il appartient de les diriger. Il n'est pas possible de l'exprimer plus expressémen que le fait l'article 41, qui porte que « les marguilliers et spécialement le trésorier sont » tenus de veiller à ce que toutes les réparations soient » bien et promptement faites, » et à la fin duquel on lit « qu'ils pourvoient sur-le-champ aux réparations )) locatives ou autres qui n'excéderont pas la propor- » tion indiquée en l'article 12. » Ce texte consacre le droit des fabriques ^

On ne pouvait tirer argument contre notre opinion des articles 95 et 98 du décret de 1809, car leurs solutions étaient écrites pour le cas oii les réparations étaient faites avec les fonds de la commune. Il n'y a pas analogie de motifs entre ce cas et celui que nous étudions, et comme nous sommes en présence de deux espèces différentes portant chacune en elles une raison dedécider autrement, il faut, pour chacun de ces cas, conclure différemment. Si la commune dirigeait les travaux, c'est parce qu'elle avait fourni les fonds, et alors ne peut-on pas en conclure en général que c'est à la partie qui les fournit à diriger les travaux, et, par conséquent , à la fabrique , quand elle a des ressources suffisantes. Cet argument à contrario est très-fort, car il résulte d'un principe auquel nous devons nous arrêter, si, d'ailleurs, il n'est renversé ni modifié par aucun autre.

Il est naturel que la personne qui a l'administration ordinaire de certains fonds la conserve, quand ces fonds

' Msi" André, v° Travaux, p. 483. — Décis. min. du 23 juill. 1854.

sont affectés à un objet déterminé, et, par conséquent, quand ces fonds sont affectés à des travaux, qu'elle en ait la direction.

Si la direction est une conséquence nécessaire de l'administration, il appartient à la fabrique d'administrer les fonds qu'elle affecte à des réparations :

1° Parce que c'est à elle seule qu'il a été confié d'administrer (art, 1") les sommes perçues par le culte, et que l'administration des sommes affectées à des travaux comprend la direction de ces travaux;

2° Parce qu'elle est responsable de leur emploi et ne doit pas en abandonner le maniement ;

3° Parce qu'il est naturel , à moins de raison contraire , que celui qui vote des sommes les emploie luimême;

4° Parce qu'il est juste que celui qui a la charge d'une dépense ait aussi le droit de diriger l'opération a laquelle elle est employée, car toute charge doit être corrélative d'un certain avantage.

Les travaux entrepris par une fabrique pour être faits sur un édifice communal n'ont pas pour cela le caractère de travaux communaux, car, pour que des travaux aient ce caractère, ils doivent préseûterdeux conditions : être faits 1° sur une propriété communale; 2° avec des fonds communaux; or, ceux que nous étudions ne présentent que la première de ces conditions.

Ainsi, les fabriques sont tenues à faire les grosses réparations et ont le droit de les faire : 1° comme tenues de l'entretien et de la conservation des églises; 2° comme chargées d'administrer les sommes qui leur sont confiées (décret du 30 décembre 1809, art. 1).

Le droit de la commune n'est pas un obstacle à celui

dé la fabrique, car le propriétaire, par ces travaux, ne souffre ni dans ses intérêts , ni dans son droit ; dans ses intérêts, car l'opération de la fabrique a pour objet d'anfléliorer l'immeuble, non de le détériorer; dans son droit, car en la faisant la fabrique ne lui enlève pas un droit, mais le déchargé d'une obligation ; or V jamais personne n'a prétendu qu'en remplissant l'obligation de quelqu'un on lui enlève un droit; 2° si un tiers a toujours le droit de payer au créancier pour son débiteur, ne peut-il pas aussi acquitter lui-même les dettes que le débiteur a envers lui. Quoique en matière d'usufruit, ce soit le nu-propfiétaire qui ait la charge des grosses réparations, rien n'empêche que l'usufruitier puisse les faire pour lui et ne lui en demande pas compte. En pareil cas, le nu-propriétaire aurait seulement le droit de veiller à ce qu'il ne cha,ngeât pas la substance de l'immeuble et à ce qu'il n'y fît pas de dégradations. Ce qui est vrai de l'usufruitier l'est à fortiori de la fabrique qui a des droits plus-étendus qu'un-usuf ruitier. Il su ffit que le nu-propriétaire ait des moyens suffisants de faire respecter son droit, et pour cela qu'il ait une certaine surveillance pendant la direction des travaux.

« L'autorité municipale n'est pas exclue de la sur- » veillance des travaux; le maire est de droit membre » du conseil de fabrique, et la commune s'y trouvé ainsi » représentée. Lorsque les travaux dont les projets ont » été délibérés et régulièrement approuvés sont mis en- » suite à exécution , le maire a en outre , en cette qua- » lité, le droit et le devoir de surveiller cette exécution. » S'il arrive que, dans sa conviction, la majorité du » conseil de fabrique a failli, ou s'il s'aperçoit que, dans » le cours des opérations, les plans et devis ne sont pas

» suivis, que l'on s'écarte des règles de l'art ou que l'on » compromette la solidité de l'édifice , il doit à l'instant » appeler l'attention du préfet sur les erreurs du con- » seil, ou signaler les infractions au projet et les malfa- » çons *. . . »

Comme nous étudions une question de droit public, il faut juger non par les principes ordinaires du droit, mais par les principes spéciaux à la matière. En cette matière, ce n'est pas la propriété qui fait le droit, car elle est très-limitée , elle échappe à l'administration et à la surveillance habituelle des autorités municipales ; un conseil spécial, la fabrique, est chargé de les régir pour la commune, et c'est à lui que revient naturellement le droit de diriger les travaux qu'il exécute avec ses propres ressources.

Le principe de notre solution est en dehors de la question de propriété, mais dans la question de fourniture des fonds , puisque nous voyons la fabrique quand elle en a suffisamment faire les grosses répa^ rations même aux édifices dont la commune est propriétaire. Il en résulte bien que la loi a entendu que celui qui fournit les fonds fût seul chargé de la direction des travaux, et que la question de propriété n'est que secondaire, parce que l'intérêt particulier de la commune ou de la fabrique est peu de chose , et que la propriété de la commune, très-limitée dans le présent, n'est en réalité qu'un moyen ^

Les principes que nous avons établis dans la discussion qui précède, nous permettront de résoudre facile-

* Circulaire du préfet de la Mayenne aux maires du département , 12 mars 18S0, citée dans Mgr André, v° Travaux, etc., p. 480. - Sic, M^r André, loc. cit.

ment les autres questions qui pourraient être controversées; nous pouvons dès à présent établir la formule suivante : quelle que soit la nature des réparations, quel que soit le propriétaire de l'édifice, quelle que soit la nature de la dépense, c'est-à-dire qu'elle soit obligatoire ou facultative, c'est celui qui fournit les fonds qui doit diriger les travaux.

Ainsi 1° si nous supposons que, au lieu de la commune, c'est la fabrique qui est propriétaire, et qu'elle paie les. réparations de ses deniers, qu'il s'agisse de grosses réparations, de réparations d'entretien ou de travaux d'embellissement, à fortiori de ce que nous avons décidé dans le cas où la commune est propriétaire, nous déciderons que la fabrique dirigera les travaux ; elle y a double titre, et comme propriétaire et comme ayant fourni les fonds.

2" Mais supposons , au contraire, comme nous l'avons dit en commençant, que les fonds soient fournis par TaTcommune , que l'édifice appartienne à la commune ou à la fabrique, nous déciderons encore, suivant les principes que nous avons posés, que les travaux seront faits sous la direction de la commune. La fabrique ne peut pas plus, par une juste réciprocité, invoquer son droit de propriété pour repousser la prétention de la commune et l'empêcher de faire elle-même les travaux qu'elle paie, que la commune ne peut dans les autres cas opposer son droit à la fabrique.

Peu importe, dans ce cas, qu'il s'agisse de grosses

réparations ou de réparations d'entretien, et la fabrique

ne peut prétendre que les textes lui donnent le droit

de faire seule dans tous les cas ces dernières.

Car 1° nous avons démontré que le mot d'entretien

doit être pris dans spo sens large, et pg.r conséquent, il ne peut pas plus servir à démontrer pour les fabriques qu'elles ont seules le droit de faire les réparations d'entretien , qu'il n'a pu servir à démontrer pour les communes qu'elles seules auraient le droit de faire les grosses réparations.

2° Il ne serait pas juste, quand les fabriques peuvent enlever aux communes en fournissant les fonds le droit de faire les réparations, qu'elles puissent garder le droit de faire même des réparations d'entretien quand celleci fournit les fonds.

3° Elles ne peuvent pas plus invoquer leur droit de propriété que la commune ne Je peut pour les grosses réparations.

Autrefois toutes les dépenses relatives à des trg,vaux de réparations étaient obligatoires pour les communes , mais quoiqu'elles ne soient plus obligées comme autrefois à concourir à toutes les dépenses des fabriques, quand celles-ci n'ont pas de ressources suffisantes, nous n'avons pas intérêt dans cette discussion à distinguer l'état antérieur et l'état postérieur à la loi de 1884. Cette loi n'a innové qu'en deux choses qui n'influaient en rien même avant sa promulgation sur la solution de la question : 1° que les communes ne sont plus obligées qu'aux grosses réparations; 2° pour les édifices dont elles sont propriétaires. Or, d'après les principes que nous avons adoptés, il importe peu de savoir si la dépense est facultative ou obligatoire, ni à qui appartiennent les immeubles sur lesquels la question se pose, car le principe du droit de diriger les travaux ne résulte pas de l'obligation à les faire, mais du droit pour la commune d'employer elle-même les fonds djont

elle a l'admiiilstration et la responsabilité, et à ce titre elle doit l'avoir aussi bien dans les cas où la dépense est faciiltatiye que dans ceux où elle est obligatoire.

III. — Cas où la commune et la fabrique concourent à des travaux.

Les opinions sont divisées sur cette question ; tandis que le Conseil d'État professe que dans tous les cas ou au moins lorsqu'il s'agit de grosses réparations, la direction des travaux devra être confiée à la commune, et les fonds votés par la fabrique versés dans la caisse municipale, la jurisprudence ministérielle décide que la direction appartiendra à celle des deux parties qui aura contribué à la dépense pour la plus forte part.

Il est vrai que les communes et les fabriques chargées l'une et l'autre de veiller à l'entretien des édifices religieux, ont également qualité pour intervenir dans les mesures que nécessitent la réparation ou la reconstruction de ces édifices. Mais selon le Conseil d'État, il faut s'incliner devant le texte de la loi ; or, la loi dans les articles 95 et 98 du décret de 1809 porte que lorsqu'une commune est tenue de pourvoir aux frais des grosses réparations des édifices du culte, c'est à l'administration municipale à faire emploi des fonds, à adjuger les travaux et par conséquent à les diriger. Le législateur a voulu donner à la commune une garantie de son emploi des fonds dont le paiement était exigé d'elle, en stipulant qu'il serait fait sous la direction de l'autorité municipale, et cette garantie ne saurait lui être enlevée sans excès de pouvoir ^

* Arrêt du Conseil d'État du 24 juin 1870, Dalloz, 71.3 J06.

La question est de savoir si la loi n'a prévu ici que le cas où la commune a fourni tous les fonds ou si elle a prévu celui où il y a concours mutuel : or, comme il est certain que cette espèce n'a pu échapper à l'esprit du législateur, car elle devait être une des plus fréquentes, il semble que les termes de la loi doivent s'interpréter dans un sens général.

Cependant on peut dire que la loi n'a prévu que l'hypothèse où la commune avait seule fourni les fonds, au moins nous voyons par le texte même que c'est parce qu'elle a fourni les fonds, et par conséquent, seulement quand elle les fournil que la commune doit diriger les travaux. Cela ressort de la simple lecture du texte de l'article 95 et de l'article 98, qui ne peut avoir plus d'extension que l'article 95, car il n'en est que l'application et le développement. Or l'article 95 porte : « Le préfet... ordonnera, s'il y a lieu, que ces répa- » rations seront faites aux frais de la commune, et en » conséquence qu'il soit-procédé par le conseil- muni- » cipal, en la forme accoutumée, à l'adjudication au » rabais. » Remarquons que l'expression « aux frais delà commune » prise aussi absolument, n'a de sens que dans le cas où la commune fournit seule les fonds, et par conséquent signifie, ou que l'on n'a prévu que le cas où la commune fait seule les réparations, l'autre restant réservé, ou que ce n'est que dans le cas où la commune agit seule qu'elle dirige les travaux.

Les droits de la fabrique et des fidèles sont bien aussi intéressants que ceux de la commune; si celle-ci a intérêt à ce que le conseil municipal surveille l'emploi des fonds, les fidèles ont aussi intérêt à ce que la fabrique surveille l'emploi de leurs deniers. Les

fabriques sont aussi responsables de la caisse de l'église que les communes de la caisse municipale ; elles sont l'une aussi bien que l'autre comptables de deniers publics, responsables, et par conséquent, intéressées à en surveiller et même à en diriger l'emploi.

Comme le législateur n'a pas réglé le cas du concours ni dans les principes de la législation communale, ni dans le décret de 1809, il faut examiner s'il est possible que la commune et la fabrique concourent à la direction des travaux , et si non , quelle est la meilleure solution à adopter ; or, comme il est impossible de donner à une entreprise de travaux une direction double, il. faut que les principes fléchissent et que l'on accorde les prétentions des deux parties par une transaction.

Si la préférence devait être donnée à l'une des deux parties, ce serait à la fabrique, qui, 1° a fourni tout ce qu'elle a pu de deniers; 2° est spécialement chargée "lierëïrtretiën^dè^ l'église ; 3° n'est remplacée formellement par îa commune que quand celle-ci fournit seule les deniers. Mais ces raisons ne sont pas suffisantes pour permettre de dépouiller les communes du droit de direction.

Aussi adoptons-nous la solution ministérielle que , si la commune a fourni la plus grande partie des fonds, la direction lui appartient, que si c'est la fabrique, la fabrique dirige les travaux sous la surveillance de l'autorité municipale, que si chacune contribue également, comme il est naturel qu'à égalité, celui qui a plus de droits l'emporte, si l'église est un édifice communal, la direction appartiendra au maire, avec droit de surveillance pour la fabrique, si elle appartient à la fa-

brique, la fabrique aura la direction sous la surveillance de l'autorité municipale*.

De la question de la direction des travaux dépendent comme conséquence des questions accessoires, et principalement celle de savoir qui aura le maniement des fonds.

Les fonds doivent rester ou être versés dans la caisse de celui qui a la direction des travaux; si la commune ou la fabrique opère seule, elle seule en conserve l'administration, si elles concourent, les fonds doivent être versés à celle qui a la direction des travaux suivant les distinctions que nous avons établies. Dans ce cas, si elle est donnée à la fabrique, ils pourraient être non pas absolument versés entre les mains du trésorier de la fabrique , mais pajés sur mandat du maire au fur et à mesure des réclamations , puisque nous avons dû faire une concession amenée seulement par la nécessité des choses, il faut la réduire à la plus stricte limite, pourvu que la marche des travaux ne doive pas être entravée ^

Nous verrons d'ailleurs dans notre seconde partie quelques espèces particulières où la question peut être discutée .

^ Lettre du ministre de l'instruction publique et des cultes au préfet de la Manche, 18 juillet 1859, citée dans André, v° Travaux..., p. 483. — Lettre du ministre de l'instruction publique et des cultes au préfet du Morbihan, du 6 nov. 1860, André, ibid., p. 486. — Décis. min. du 23 juillet 1834, Dalloz, 35.3.19 et du 26 février 1870, Dalloz, 71.3.47. — Jaudon, Thèse pour le doctorat, p. 277. — Du- CROCQ, Cours de droit admin., a. 1127.

2 Décision ministérielle du 23 juillet 1834. — Me' André, ouv. cité, yo Travaux, p. 479. — Lettre du ministre de l'instruction publique et des cultes au préfet du Morbihan, 6 novembre 1861.

C'est aussi à la partie qui dirige les Lrayaax qu'il appartient de choisir l'architecte qui les fera^

Quoique la direction soit indépendante de la question des droits, celle qui ne l'a pas, comme après tout elle est intéressée dans l'opération, conserve de son droit une faculté , le droit de surveillance. Cette surveillance a un double objet : surveillance des travaux dans l'intérêt de la seule propriété, par la commune, quand la fabrique fait les réparations de ses deniers, par la fabrique, quand elles sont faites par la commune ; surveillance à la fois des travaux et des deniers, dans l'intérêt de la propriété et de la comptabilité, dans le cas où, les deux associés concourant, la direction est confiée à un seul.

La commune peut facilement faire surveiller les travaux par le maire, qui est membre du conseil de fabrique. De plus, le conseil municipal a droit de se faire rendre un compte complet des opérations : 1° de l'emploi des deniers, en demandant, par pièces justificatives, à connaître l'emploi de toutes les sommes qu'il a données et même de celles que la fabrique a votées, car cela importe pour savoir si les sommes fournies par les communes étaient nécessaires et n'ont pas été gaspillées ; 2° des travaux ; le maire a le droit de les visiter et le conseil de fabrique doit convoquer à la réception le maire et le conseil municipaP.

La fabrique, dans le cas contraire, peut aussi exercer sa surveillance en demandant compte exact de l'emploi des deniers, en faisant surveiller les travaux par le

1 Décision ministérielle du 23 juin 1854.

2 Arrêt du Conseil d'État^du 4 juin 1880, Dalloz, 81.3.46.

président du conseil de fabrique et en prenant part à la réception.

SECTION II

Bans quelle caisse doivent être versés les fonds qui proviennent de souscriptions ou de secours.

Nous avons, dans la précédente section, étudié l'emploi de sommes directement tirées de la caisse de la commune ou de celle de la fabrique; dans cette section, nous allons étudier l'emploi de fonds qui ont une origine étraiïgère et ne peuvent être proprement appelés fonds de la commune ou de la fabrique. Il s'agit ici de savoir à laquelle des deux doivent être attribuées les sommes recueillies par des moyens extraordinaires et comment elles peuvent compter pour faire attribuer à l'une ou à l'autre la direction des travaux; car il peut se faire que quand l'une d'elles contribue seule aux travaux, ou si elles y concourent toutes les deux, quand l'une se présente avec une subvention de cette nature , la proportion se trouve changée. La question est de savoir si alors les sommes extérieures aux caisses des communes ou des fabriques doivent être comptées dans la supputation ou si, pour attribuer la direction des travaux, il ne faut considérer que les sommes qu'elles ont tirées de leur caisse propre et attribuer à celle qui a ainsi la direction les sommes d'origine étrangère.

Nous aurons à examiner à qui doivent être versées les sommes qui ont cette origine , et si elles doivent compter pour la supputation d'après laquelle est déterminé le droit de diriger les travaux.

Nous étudierons cette question dans les cas suivants : quand une souscription a été ouverte par des particuliers sans décider d'abord à qui elle serait remise; quand elle a été ouverte par la commune ou par la fabrique ; quand elle a été entreprise par le curé de la paroisse; quand l'Etat a alloué un secours sur les fonds inscrits au budget.

Dans tous les cas à moins que la souscription soit dirigée par la commune ou que les souscripteurs aient exprimé l'intention contraire, les souscriptions ouvertes pour l'église, même si la commune prend part aux travaux, soit que la fabrique ait pris l'initiative de la souscription , soit que les fonds aient été réunis par des particuliers, doivent être versées à la fabrique et servent à grossir sa part contributive, et à déterminer ainsi par la proportion des sommes qui d'elle ou de la commune doit diriger les travaux.

En effet, c'est la fabrique qui est seule chargée de ce qui concerne rentretièn du culte, c'est elle qui d'après l'article l''"" du décret de 1809 a la charge d'administrer les aumônes. Les sommes recueillies par souscriptions font aussi bien partie que les aumônes du patrimoine des fabriques, et la loi ne fait pas de différence entre ces sommes et les autres. D'ailleurs elles sont de même nature que la plupart des ressources des fabriques et la catégorie dans laquelle on peut les ranger fait partie des ressources que les fabriques ont à administrer *.

Ainsi l'a décidé un arrêt du Conseil d'État du 16 mars 1868, dont la doctrine était soutenue par le ministre de l'intérieur et celui de la justice et des cultes, mais re-

' Lettre ministérielle du 18 juillet 1859, citée suprà.

poussée parle ministre des finances. « Considérant que » ... les fabriques sonl tenues de pourvoir à tous les frais » du culte, à l'entretien et aux réparations des églises » et presbytères, et même aux grosses réparations et )) aux reconstructions de ces édifices, que les com- » munes ne participent à ces charges qu'en cas d'in- » suffisance dûment constatée des ressources de la fa- » brique; — considérant que ces ressources compren- » nent entre autres le produit des quêtes faites pour les » frais du culte, tout ce qui est trouvé dans les troncs » destinés au même objet, les offrandes et oblations » faites aux fabriques, et en général, toutes les libéra- » lités que ces établissements sont autorisés à accepter; » — considérant que les sommes résultant des souscrip- » tions publiques pour la restauration et la reconstruc- » tion des églises et presbytères, quand ces souscriptions » sont ouvertes ou recueillies expressément au nom des » fabriques appartiennent à ces dernières et doivent » être déclarées leur propriété; — qu'en effet" ces » sommes ne sont autres que des offrandes ou des libé- » ralités faites par les fidèles dans un intérêt religieux » à un établissement public ayant capacité spéciale » pour représenter cet intérêt et administrer tous les » fonds affectés à l'exercice du culte, suivant les termes « formels de l'article 1" du décret de 1809 ci-dessus •0 visé;... considérant qu'en pareille matière l'intention » des donateurs ou souscripteurs ne saurait être dou- » teuse et s'adresse évidemment à l'établissement reli- » gieux et non à l'établissement communal, lequel » n'est tenu de pourvoir aux frais du culte qu'à défaut » de ressources de la part de la fabrique ; que d'ailleurs » cette intention ne saurait être méconnue sans s' ex-

» poser à voir la générosité des fidèles se ralentir et » sans nuire à l'intérêt des communes, et même de » l'État appelés à pourvoir, le cas échéant , à la restau- » ration et reconstruction des églises et presbytères*. »^

Il importe peu que la commune concoure ou non , seule ou avec la fabrique, pour une part supérieure, égale, ou inférieure à celle pour laquelle la fabrique contribue; dans tous les cas, les fonds doivent être remis à la fabrique. Aussi n'adoptons-nous pas les conclusions d'un arrêt du Conseil d'État du 15 avril 18S7, qui décide que quand une souscription a été entreprise par lin curé, en vue de la construction d'une église, et pour pourvoir à l'insuffisance de ressources de la commune composées de centimes additionnels , les sommes recueillies doivent être versées dans la caisse communale.

Nous n'adoptons pas davantage l'opinion de M. Ducrocq-, qui enseigne que les sommes affectées à des travaux doivent être centralisées dans la caisse de la commune ou dans celle de la fabrique, suivant que le premier on le second de ces établissements supporte la plus grande partie de la dépense. Comme nous venons de l'établir, et comme nous le verrons en parlant des souscriptions recueillies parla commune, elles appartiennent à celui qui les a recueillies, et en prin-

^ Arrêt du Conseil d'État du 16 mars 1868. V. Ducrocq, Cours de droit administratif, n" 1126. — Sic, arrêts du Gonsei! d'Etat du 26 février 1870, Dalloz, H.3A1, du 9 juin 1882, ibid., 83.3.119. — Lettre du ministre de l'instruction publique et des cultes au préfet de la Manciie du 18 juillet 1859. V. André, \° Travaux, p. 48o.

2 Ducrocq, Cours de droit administratif, n° 1127. — Décis. min. int., Bulletin officiel, 1868, n" 63, p. i-96.

cij3e, et dans le doute, à la fabrique. Si, d'ailleurs, comme M, Ducrocq le suppose, la souscription avait été entreprise conjointement par les deux parties , comme il n'y aurait pas plus de raison de l'attribuer à l'une qu'à l'autre, sa solution devrait être adoptée. Si la commune a pris elle-même l'initiative de la souscription , elle est libre de verser les fonds dans la caisse de la fabrique, parce que ces sommes ne sont pas des deniers communaux dont elle est responsable. Mais si elle préfère les conserver ou si une souscription particulière a été faite avec la condition spéciale qu'elle lui serait remise et qu'elle l'administrerait elle-même, elle en garde l'administration, et dans ce cas ces sommes, que par destination on peut assimiler à des deniers communaux, comptent pour établir d'après la proportion , quand la fabrique et la commune concourent, laquelle des deux aura la direction.

Il est vrai que des fonds de cette nature ne sont pas , à proprement parler, des deniers communaux: , car ils ne sont pas fournis par la commune entière et complète, comme un impôt; que la commune qui les recueille peut être considérée comme agissant à un autre titre que comme administratrice des deniers communaux, et même comme mandataire de la fabrique; que les souscripteurs, surtout si elle a pris l'initiative, n'ont pas entendu nécessairement ne se confier qu'à elle, que comme elle n'en est pas responsable au même titre que des deniers communaux? elle ne peut invoquer sur eux le même droit, et que comme les aumônes font partie des ressources des fabriques, c'est à la fabrique que les fonds devraient être versés. Si on objecte qu'il n'est pas juste de

décider d'une façon pour la commune, de l'autre pour la fabrique, cela tient à ce que la cause pour laquelle chacune d'elles peut réclamer la direction des travaux est le droit d'administrer ses ressources personnelles , et que ces ressources comprennent pour les fabriques , parmi les principales , toutes les souscriptions qui forment la plus grande part de ses ressources personnelles , tandis que les ressources normales de la commune ne comprennent que l'impôt et le revenu de ses biens.

Nous ne pouvons cependant adopter cette doctrine, parce que les souscripteurs en remettant les fonds à la commune ont mis leur confiance en elle, l'ont constituée leur mandataire , et qu'à ce titre elle est devenue responsable devant eux des sommes qu'ils lui ont confiées, et qu'elles peuvent par là être assimilées à des deniers communaux.

A qui doivent être attribuées les souscriptions recueillies par le curé de la paroisse? La solution peut paraître douteuse, car le curé n'est pas officiellement le mandataire de la fabrique. 11 pourrait même arriver que , organisant une souscription , la commune lui demandât ses bons offices, ou que les souscripteurs l'eussent chargé de remettre les fonds à la commune. Il serait alors le mandataire de celle-ci, et rien ne lui interdit de prendre ce caractère.

Mais hors ces cas exceptionnels la règle et la présomption sont qu'il agit au nom de la fabrique; 1° parce que c'est à la fabrique que doivent être versées normalement les contributions de cette espèce, et que par conséquent de lui-même le curé n'a pu leur donner une autre destination. Il n'est pas en principe, représentant

de la commune et ne peut de lui-même prendre celte qualité; 2° parce que le curé comme la fabrique représente les intérêts du culte et qu'en agissant pour le culte, il a réellement agi pour le compte de la fabrique ; 3° parce que par ces raisons, il est à présumer que l'intention des parties en lui donnant a été de donner à la fabrique.

Cette doctrine est établie dans l'arrêt du Conseil d'État du 15 avril 1857, d'où il résulte que le curé peut aussi bien agir pour la commune que pour la fabrique, mais que par cela seul qu'il s'est présenté comme prêtre et pour une bonne œuvre, il ne s'est pas donné comme représentant de la commune et n'était pas son mandataire, qu'il n'était que mandataire des souscripteurs à l'emploi de leurs fonds et que cette somme, par sa destination, devait être nécessairement versée dans la caisse de la fabrique*.

A qui devront être attribués les secours alloués par l'État? — Au nom de qui doivent être ordonnancés. et. mandatés les secours ?

Rien n'empêche que le secours soit versé dans la caisse de la fabrique, car l'État qui a confié aux fabriques une charge publique et qui les a sous sa surveillance, doit avoir autant de confiance ' dans leur administration que dans celle des communes.

La somme votée doit être remise au conseil municipal ou au conseil de fabrique, suivant que c'est celui-ci ou celui-là qui a la direction des travaux ^ Si la fabrique

* Voir sur cet arrêt l'opinion du commissaire du gouvernement.

- Lettre du ministre de l'instruction publique et des cultes, 6 novembre 1860. — André, v° Travaux, p. 484. — Arrêt du Conseil d'État du 26 février iSlO, Dalloz, 71.3 47.

et la commune y concourent ensemble pour des parts différentes, elle ne doit pas être remise indifféremment à l'un ou à l'autre, mais à celui qui contribuée la dépense pour la plus grande part. Car si c'est l'intérêt et la responsabilité de chacun de ces établissements qui règle le rapport entre eux, il ne peut être changé par l'addition d'un secours étranger. Cet intérêt et cette responsabilité ne sont pas engagés dans l'administration de ces fonds, puisqu'ils ne sont tirés ni de la caisse de la commune ni de la caisse de la fabrique ; et comme ainsi l'attribution de ce secours n'augmente en rien la responsabilité de l'un ou de l'autre, elles doivent rester dans les termes où elles étaient avant qu'il leur eût été accordé.

Quand les fonds alloués par l'État doivent être administrés par la fabrique parce qu'elle dirige les travaux, porte une lettre ministérielle , ils ne peuvent passer directement des caisses du trésor dans celles de la fabrique. Ges-fonds-ayant-été-alloués à la commune, c'est au nom de la commune qu'ils doivent être mandatés, et le paiement ne peut être opéré que sur la production d'une quittance à souche délivrée par le receveur municipal. Mais le receveur municipal, après avoir touché le secours de l'État et en avoir donné quittance, doit, dans l'hypothèse dont il s'agit, en verser le montant dans la caisse de la fabrique directrice des travaux, sur la quittance du trésorier de cet établissement \

D'ailleurs, la partie qui a dirigé les travaux peut seule être poursuivie en paiement des sommes dues. Ainsi l'a décidé un arrêt du Conseil d'État % d'après

1 Lettre citée , v» siqorà.

2 Arrêt du Conseil d'État du 21 avril 1870, Macarel, p. 031.

lequel, si la commune a adjugé et dirigé les travaux, quand même le conseil de fabrique a promis des fonds et reste seul tenu, parce que la commune a déjà payé sa part, c'est la commune seule, sauf son droit de recours , qui peut être directement poursuivie.