DE L'OPPORTUNITÉ D'UNE CODIFICATION DES USAGES DE LA GUERRE

Section I.

L'avantage de toute codification est de substituer au droit de la coutume vague et incertain, une formule claire et précise.

Une idée nettement exprimée, prend dans sa clarté, une expansion nouvelle qui la fait rayonner et se propager. L'expérience démontre que la codification des coutumes a toujours accéléré le développement historique du droit. Nul ne conteste cette heureuse influence, et Savigny luimême, qui semble s'être opposé au mouvement vers la codification des lois nationales niait moins l'utilité d'une bonne codification que « l'aptitude de notre temps à mener à bien une pareille entreprise ».

La codification du droit international, principalement en ce qui concerne les droits et les devoirs des nations en temps de guerre, est une réforme qui s'impose, et que la philanthropie réclame avec énergie. C'est en effet une codification qui pourrait remédier à l'insuffisance des règles coutumières appliquées par les nations civilisées en temps de guerre.

Une coutume de guerre existe qui s'inspire du droit et

de rhumanité. Elle établit certaines règles mettant un frein à l'arbitraire et à la violence. Au cours des hostilités cependant, les Etats belligérants ne peuvent s'entendre sur cette coutume et distinguer ce qui est obligatoire de ce qui ne Test pas. L'expérience de chaque guerre révèle l'oubli de ces règles et nous fait assister aux accusations réciproques de violation du droit des gens.

Pour remédier à ces abus, il importe que les États s'expliquent et précisent eux-mêmes en quoi consistent les règles qui doivent s'imposer à l'observation et au respect des belligérants. Il faut réglementer et définir des rapports qui, malgré leur violence, ne sauraient échapper au droit. « Une codification diplomatique, même partielle, » fondée sur un accord exprès et unanime, constituerait » un double progrès à la fois formel et matériel — parce » qu'en droit la clarté et la certitude sont par elles-mêmes » des avantages inappréciables; — parce que, sous peine » de révolter la conscience publique de tous les pays, il » serait impossible que le règlement adopté ne fût pas » tout au moins aussi humain, sinon plus humain que les » usages existants (1). »

D'autre part, il semble que notre époque soit apte à entreprendre et réaliser cet intéressant progrès. La science et la diplomatie ont admirablement préparé le terraiti. On ressent un besoin tous les jours plus urgent de lois internationales ayant une autorité reconnue. La pensée humaine s'affirme de plus en plus dans ce domaine : « On est devenu intellectuellement capable d'exprimer, sous forme de lois, les principes internationaux. » Il est hors de doute que les tentatives partielles ont jusqu'ici été couronnéesde succès. La Convention de Genève concernant les blessés et malades est un exemple frappant. Elle donne satisfaction au grand courant actuel qui pousse l'humanité à

(1) Rolin-Jaequemyns, Revue du droit intern., 1875. — Conférence de Bruxelles.

tempérer les maux de la guerre par des règlements précis et par des institutions de bienfaisance. « Puisque Fessai de 1864 a réussi, on doit le renouveler si Ton veut réaliser d'autres progrès du même genre. Puisqu'on a obtenu d'heureux résultats en légiférant au sujet des blessés, n'est-il pas naturel de songer à le faire pour toutes les parties du droit de la guerre. On l'a senti si bien et depuis si longtemps que, dès 1868, une deuxième Convention, celle de Saint-Pétersbourg restreignait l'emploi des projectiles explosibles (1), »

Aujourd'hui on veut aller plus loin. On ne se propose rien moins que de réglementer l'état de guerre dans son ensemble. De nombreux publicistes propagent l'idée; d'ardents défenseurs s'efforcent d'en assurer le triomphe. Un courant d'opinion favorable au projet se manifeste dans le public comme dans les sphères officielles. Il semble que l'heure soit venue où Ton puisse, sur ce terrain, accorder une large satisfaction aux aspirations des philanthropes.

Cependant des hommes de valeur se trouvent encore pour contester l'opportunité, l'efficacité de règles fixes et écrites, de lois de la guerre dans le sens strict du mot. On objecte que la force n'est pas susceptible de codification ; que la guerre est irrémédiablement odieuse ; que la réglementer, c'est la sanctionner.

La Revue des Deux Mondes^ dans un article du IS juillet 187S se montre très sceptique sur les avantages d'une codification. L'auteur y développe que la guerre ne sera toujours que trop sauvage et qu'il semble qu'il soit des cas où la meilleure des législations soit de n'en point avoir. Ces lois auraient, suivant lui, le grave inconvénient de légitimer tout ce qu'elles n'interdisent pas et de vouloir donner une définition juridique de droits et de délits

(1) Moynier, Conférence de Genève, Rcl\ de droit inteni., 1887.

qui, par leur nature même, sont indéfinissables. Il estime, en fin de compte, que l'opinion et certains sentiments généralement répandus sont pendant la guerre une sauvegarde plus sûre pour les idées d'humanité que les lois incomplètes ou douteuses, lesquelles au surplus sont dépourvues de toute sanction, puisque les neutres ne s'engagent pas à les faire respecter des belligérants.

Dans le même sens, M. Goubareff, membre de l'Association de la réforme et de la codification des lois internationales, développe que la guerre est un crime et que le plus qu'on puisse faire pour la civilisation est de n'en point traiter.

11 est intéressant de rapprocher des idées professées par M. Goubareff l'opinion du premier tacticien de l'Allemagne. Le feld-maréchal de Moltke est loin de nourrir contre la guerre les sentiments de ce philanthrope ; il se plaît à ]e développer dans la lettre qu'il lui adresse à la date du 10 février 1881 : « Selon vous, la guerre est un » crime ; selon moi, c'est le seul et juste moyen de con- » solider le bien-être, l'indépendance et l'honneur d'un » pays. »

Et cependant le militaire comme le philanthrope, malgré l'opposition de leurs prémisses, conteste l'opportunité d'une codification. C'est ce qui ressort d'une autre lettre du 11 décembre 1881, oii le comte de Moltke répond au professeur Bluntschli qui lui avait demandé son approbation pour le Manuel publié à Oxford par l'Institut de droit international. Il débute par une apothéose de la guerre, (( élément de l'ordre du monde établi par Dieu », et préconise, dans la façon de conduire les hostilités, une certaine énergie qui, semble-t-il, ne s'accommode que peu de considérations juridiques ou morales. Il reconnaît cependant la justice de la proposition énoncée dans l' avant-propos

du Manuel « que radoucissement graduel des mœurs doit se refléter aussi dans la manière de faire la guerre ». Cette reconnaissance est d'ailleurs faite à bon escient ; car il part précisément de ce point de vue pour contester l'opportunité d'une codification. « Mais je vais plus loin » et je crois que l'adoucissement des mœurs est seul en » état de mener au but, lequel ne saurait être atteint au » moyen d'un droit de la guerre codifié car, ajoute-t-il, » une autorité fait défaut pour surveiller et diriger Texé- » cution des lois internationales : quels États tiers pren- » draient les armes pour infractions aux lois de la » guerre ? »

Le savant professeur de Martens s'élève contre les théories brutales du feld-maréchal de Moltke. Il le fait en termes éloquents dans une lettre du 23 février 1881 à M. le duc Nicolas de Leuchtemberg. « La civilisation moderne ne » peut approuver ni l'apothéose de la guerre quand même, » ni ridée très répandue dans les sphères militaires que » les opérations de la guerre ne soient sujettes à aucune » loi juridique ou morale. »

Il dévoile avec vivacité l'artifice du feld-maréchal, qui veut établir un antagonisme entre le développement des mœurs et la codification. Ce sont là deux éléments successifs et de môme nature dans l'histoire de toute civilisation. Ils se complètent, loin de se contredire. Les lois sont les mœurs écrites. Les bonnes mœurs, disait Beccaria, font les bonnes lois. « L'histoire de la civilisation n est » autre chose que Thistoire des tentatives faites par les » hommes pour donner plus de régularité à leurs relations » par la fixation de leurs coutumes, usages et mœurs dans » la forme des lois écrites. »

La loi écrite substitue la certitude et la clarté au caractère vague et incertain de la coutume. Elle renferme toujours une injonction précise, un précepte qu'il devient

difficile d'éluder. Le feld-maréchal le sait fort bien ; aussi, voulant garantir une liberté d'action illimitée aux autorités militaires, il s'oppose à une codification qui enchaînerait le commandement.

(c Mais alors, avec un pouvoir arbitraire, il est inutile » d'attribuer un rôle quelconque à l'adoucissement des » mœurs pour prévenir les excès de la guerre. » M. de Moltke n'accepte pas le principe d une codification qui pourrait le gêner ; s'il reconnaît l'influence des mœurs, c'est que son expérience d'homme de guerre lui a appris combien il est simple de se soustraire aux tempéraments qu'elles imposent !

M. de Moltke ne reconnaît comme règle que celle des « nécessités de la guerre ». Il se propose avant tout de la conduire avec énergie. Il donnerait sans doute son approbation à ridée émise par l'Américain Beach Lawrence qui ne veut pas de codification de peur qu'en adoucissant la guerre, on n'enlève aux belligérants le moyen de la finir promptement (1).

Dans ces conditions, conclut M. de Martens, on juge ce que vaut la conviction du feld-maréchal que « la disci- » pline rigoureuse maintenue en temps de paix et dont le » soldat prend l'habitude, est le plus puissant moyen )) pour remédier aux circonstances anormales, pour » adoucir les pires excès de la guerre ».

« La discipline militaire, dit de Martens, ne saurait être » basée sur le principe d'une autorité arbitraire. Chaque » membre de l'armée doit savoir quels sont ses droits en » temps de paix comme en temps de guerre. » Il estime donc que les gouvernements doivent prendre les mesures

(i) BÉsoBRASOF, en Réponse à cet argument — immoral — fait observer que Fhistoire entière prouve que plus les coutumes étaient féroces et inhumaines, plus les conflits étaient fréquents et duraient longtemps. Conférence de Bruxelles : Questions pi^éalables ou générales {Revue de droit intern., 1875).

nécessaires pour garantir en temps de guerre la stricte observation des règles qui peuvent maintenir une discipline rigoureuse qui sauvegardera rhonneur et Fintérét de l'armée. Il importe donc que « les lois de la guerre » soient rédigées et précisent les droits et devoirs de chacun.

Le professeur de Martens expose ailleurs [Réponse aux questions préalables ou générales posées après la Conférence de Bruxelles) que cette question doit se trancher pendant la paix ; il serait impossible de résoudre une question de ce genre pendant la lutte môme, au moment où les passions patriotiques sont en jeu.

Il croit en outre qu'il ne suffirait pas qu'un belligérant se bornât à établir un règlement, sans avoir la garantie que ce règlement sera aussi exécuté par l'adversaire. « Dans les relations internationales, en temps de paix et » en temps de guerre, le droit de réciprocité est d'une » importance décisive. »

M. de Martens a la satisfaction de voir un de ses compatriotes — un militaire cependant — le duc Nicolas de Leuchtemberg, partager complètement ses idées sur l'opportunité d'une codification des lois de la guerre. Il remercie le duc de lui avoir exprimé, dans sa lettre du 19 février 1881, « cet exposé si lucide des principes sur » lesquels sont basés toutes les lois et coutumes de la » guerre (1) ».

Dans cette lettre, le duc s'élève d'abord contre la critique faite par de Mollke au point de vue pratique des difficultés qui se présentent dans l'application d'une codification. Puis il développe sa conviction intime « que le » niveau de la civilisation moderne est parfaitement » à la hauteur des principes humains que les essais de )) codification tendent à faire entrer dans la pratique ».

(1) Lettre de S. A. I. le duc Nicolas de Leuchtemberg, à M, le professeur de Martens.

L'application de ces principes dépend entièrement des chefs^ de leur développement moral, de leur connaissance des lois et surtout des exigences du haut commandement. Les cas exceptionnels qui justifieraient les écarts sont fort rares, si même ils existent.

Si la pratique n'en est pas généralisée, c'est que la plupart des commandants ignorent ces lois et que l'application n'en est pas obligatoire^ c'est-à-dire imposée par un État à ses propres troupes.

Une autre lettre intéressante en cette matière est celle que le professeur Bluntschli, membre de l'Institut de droit international et conseiller privé de l'empire d'Allemagne, écrivait d'Heidelberg à la date de Noël 1881. On y trouve encore une critique de cette même lettre du comte de Moltke du 11 décembre 1881, qui eut un grand retentissement. — M. Lucas, membre de l'Institut de France et de l'Institut de droit international, fait observer avec raison que ces deux lettres du professeur Bluntschli et du feldmaréchal ont la haute importance ratione personœ et materise d'un document historique et scientifique sur cette question de l'opportunité de la codification.

Bluntschli avait pris l'initiative de consulter le feldmaréchal sur J 'essai de codification tenté par l'Institut de droit international. Il fut donc particulièrement ému de voir le comte de Moltke faire fi des aspirations des juristes et accuser leurs efforts d'inanité.

Il essaye d'atténuer la portée de cette théorie brutale en faisant ressortir qu'évidemment « les mêmes objets se » présentent sous un jour différent et forment d'autres » images selon qu'ils sont envisagés sous le point de vue » militaire ou sous le point de vue juridique ». Si donc l'homme de guerre est amené à sacrifier l'intérêt des populations inoffensives à celui de l'armée, il n'en est pas moins incontestable que le juriste « ne saurait s'affranchir

» du devoir d'assurer aux particuliers dans les contrées » occupées par l'ennemi, les garanties légales indispen- . » sables ».

L'intervention du juriste en matière du droit de la guerre est parfaitement légitime ; sa compétence indiscutable. Son action sera d'une grande efficacité s'il veut se limiter dans ce domaine à un double but qu'il juge possible d'atteindre :

1° Ouvrir et faciliter la voie judiciaire pour les contestations de peu d'importance qui s'élèvent entre les Étals, la guerre en pareil cas, étant certainement un moyen disproportionné ;

2® Contribuer^ dans la guerre méme^ à éclaircir et forfier l'ordre légal,

Bluntschli constate d'ailleurs le développement progressif d'une conviction juridique générale qui tend à unir tous les peuples civilisés. L'idée de droit devient tous les jours plus puissante. Il estime donc qu'il est possible « de » proclamer un droit international de la guerre approuvé » par la conscience juridique de tous les peuples civilisés ».

Il pense en outre, à l'encontre du comte de Moltke, que l'insuffisance des moyens de faire respecter et exécuter les prescriptions du droit des gens est une raison de plus de procéder à une codification, « de présenter des préceptes » juridiques au sentiment de justice même des masses et » à la conscience juridique de ceux qui les dirigent ».

L'expérience sans doute accusera que de nombreuses violations du droit restent impunies ; mais qu'importe ! loin de rejeter le principe obligatoire violé, le juriste ne le proclamera que plus énergiquement. C'est en le proclamant et le proclamant sans cesse qu'il assurera leur triomphe.

M. Bluntschli nous a laissé en cette matière plus qu'une

démonstration théorique. L'œuvre de la codification lui doit un document intéressant : le Droit international codifié.

Pour établir d'une façon péremptoire que l'on est devenu intellectuellement capable d'exprimer sous forme de lois les principes internationaux, il a entrepris « une tâche » difficile, dit Calvo, celle de condenser, de coordonner » sous la forme compacte d'un code, dans un ensemble » de préceptes fixes et concis, la substance du droit inter- » national tel qu'il est généralement admis aujourd'hui ».

Son but — il le déclare dans la lettre à Lieber qui tient lieu de préface — a été de « contribuer à éclairer la cons- » cience du monde civilisé et à développer le droit des » gens, en donnant aux principes une expression nette et » précise à la portée du grand public et conforme aux )) besoins de notre époque ».

Cet essai de code international a eu le plus grand succès. Il a pénétré presque partout, a été traduit dans presque toutes les langues et notamment en espagnol par le publiciste mexicain Covarrubias. Une traduction chinoise en a même été faite par les soins de M. Martin, pour le compte du gouvernement de Pékin, qui ressentait la nécessité d'avoir des fonctionnaires connaissant le droit des gens de l'Europe. Le Droit international codifié exerce donc une certaine influence sur notre époque ; il prépare l'œuvre de la codification officielle.

L'opinion d'un diplomate, rapprochée des théories émises par les juristes et les militaires que nous venons de citer, servira de cojiclusion à cette question de l'opportunité d'une codification.

M. le baron Jomini, plaidant devant la Conférence de Bruxelles la cause de la codification, insistait fort sur cette idée qu'il est moins difficile de faire son devoir que de le bien connaître. Il y a donc grand intérêt à dire à chacun

quel est son devoir dans une guerre régularisée. La plus grande incertitude subsiste, jusqu'à présent, quant aux lois de la guerre. Le droit des gens ne contient à cet égard que des principes généraux, toujours assez vagues, souvent ignorés, qui laissent place aux divergences d'interprétation et aux entraînements.

« S'il était possible de préciser dans une mesure pra- » tique, par un accord général, ce que d'un côté les » nécessités de la guerre comportent et ce que, de l'autre » côté, les intérêts solidaires de Thumanité excluent dans » l'état présent de la civilisation et des rapports interna- » tionaux...

» Les gouvernements et les armées, sachant exactement » ce que l'état de guerre autorise et ce qu'il interdit, les » peuples pouvant en mesurer d'avance les conséquences » et en prévoir les effets, il est incontestable qu'un pas » important aurait été fait pour rendre la guerre régulière » et diminuer les calamités dont l'incertitude et l'ignorance » qui règne encore à cet égard sont trop souvent la » cause. »

Et plus tard, dans le protocole final du 27 août 1874, il était dit :

« La guerre ainsi régularisée entraînant de moindres » calamités, serait moins sujette aux aggravations qu'y » apportent l'incertitude, l'imprévu et les passions exci- » tées par la lutte.

» Elle conduirait plus efficacement à ce qui doit être » son but finale c'est-à-dire le rétablissement de bonnes rela- » tions et d'une paix plus solide et plus durable entre les » États belligérants ».

Section IL

Le principe de l'opportunité d'une codification des usages de la guerre admis, — on peut se demander s'il

est désirable de commencer par y formuler un ensemble de principes et de définitions générales concernant le but de la guerre, la raison de la guerre...

M. Rolin-Jaequemyns a posé la question dans une étude relative aux travaux de la Conférence de Bruxelles. Il présente aux membres de Tlnstitut une sorte de sommaire des questions à étudier et indique des points spéciaux à leur critique (1).

Bluntschli, Neumann et Martens s'opposent à une déclaration de principes. Ils estiment qu'il serait impossible de concilier les divergences en cette matière où tous, philosophes, professeurs, auteurs, ont une façon de voir différente. « Ce que Tun nommerait injuste, l'autre ne le croirait-il pas conforme au droit? »

M. de Landa est partisan de l'affirmative. Il déclare que « cela est désirable quoique non indispensable : s'il est » vrai que toute idée qui se formule se réalise, il est bon » de formuler des idées dont la réalisation puisse diminuer » les maux inséparables de la guerre ».

M. Lucas croit énergiquement à la nécessité de proclamer des principes généraux « pour s'entendre préalable- » ment sur le licite et Tillicite, et savoir si le droit de la » guerre doit être celui de la conquête ou celui de la » légitime défense ».

Pour agir sur l'opinion publique, il propose donc de rédiger en douze articles, une formule courte et précise du programme du nouvel ordre d'idées. On y établit qu'on se trouve réduit à civiliser la guerre puisqu'on ne peut l'abolir. Pour procéder. à la civilisation de la guerre, il faut d'abord proclamer l'obligation de recourir à l'arbitrage pour la prévenir autant que possible. Ensuite quand

(1) Revue de droit intern., 1875. Questionnaire adressé, au mois de février 1875, par M. RoIin-Jaequemyns, aux membres de la commission et communiqué aux autres membres de Flnstitut.

elle n'a pas été prévenue, il importe de la régler par le principe de la légitime défense : il n'y a de droit de guerre admissible que celui de la légitime défense, qui seul détermine les règles du licite et de Tillicite (1). Enfin par la modération dans la conduite des hostilités afin de rendre possible à la paix l'œuvre de réconciliation sans laquelle se perpétuent les haines nationales.

Il recommande aussi les définitions générales de mots : but de la guerre, invasion, occupation, belligérant. Il voudrait notamment que tous les habitants fussent traités en belligérants et que les neutres refusassent la qualité de belligérants à ceux qui n'auraient pas recouru au début à la médiation ou à l'arbitrage.

Les articles (1 à S) du projet russe primitif, soumis à la Conférence de Bruxelles, renferment des principes généraux.

1) Une guerre internationale est un état de lutte ouverte entre deux Etats indépendants (agissant isolément ou avec des alliés) et entre leurs forces armées et organisées.

2) Les opérations de guerre doivent être dirigées exclusivement contre les forces et les moyens de guerre de l'Etat ennemi, et non contre ses sujets, tant que ces derniers ne prennent pas eux-mêmes une part active à la guerre.

3) Pour atteindre le but de la guerre, tous les moyens et toutes les mesures conformes aux lois et coutumes de la guerre, et justifiés par les nécessités de la guerre, sont permis.

Les lois et coutumes de la guerre n'interdisent pas

{\) M. Moynier fait ressortir avec raison, Fimpossibilité pratique de cette disposition, « Il y a apparence que jamais État ne signera » une convention qui ne stipulerait pas la réciprocité, et en vertu de » laquelle celui des belligérants qui prendrait l'offensive ou qui » mettrait le pied sur le territoire ennemi serait immédiatement hors » la loi. »

seulement lès cruautés inutiles et les actes de barbarie commis contre Tennemi ; elles exigent encore de la part des autorités compétentes, le châtiment immédiat de ceux qui se sont rendus coupables de pareils actes, s'ils n'ont pas été provoqués par une nécessité absolue.

4) Les nécessités de la guerre ne peuvent justifier : ni la trahison à l'égard de l'ennemi, ni le fait de le déclarer hors la loi, ni l'autorisation d'employer contre lui la violence et la cruauté.

5) Dans le cas où l'ennemi n'observerait pas les lois et coutumes de la guerre, telles qu'elles sont définies par la présente Convention, la partie adverse peut recourir à des représailles, mais seulement comme un mal inévitable et sans jamais perdre de vue les devoirs de l'humanité.

M. Moynier reproche à ces articles de ne pas exprimer des principes assez généraux. « Ils se rattachent plutôt » chacun à tel ou tel chapitre qu'à l'ensemble de la Con- » vention et devraient figurer dans le corps de l'acte, là » où se trouve traité le sujet spécial qu'ils concernent. »

En cette matière, M. Moynier est partisan d'une solution intermédiaire. Il pense qu'un énoncé de principes a sa raison d'être, si ces principes sont universellement admis. Ils unissent alors la science et l'empirisme et fortifient la convention. Il propose l'insertion d'un préambule analogue à ceux des Conventions de Genève et de Saint-Pétersbourg.

« Considérant : .

» Que les progrès de la civilisation commandent non

» seulement de recourir à l'arbitrage, pour la solution

^"^)lteies conflits internationaux, mais encore d'atténuer les

» calamités de la guerre, quand elle est inévitable, par la

» suppression de toute rigueur inutile ;

» Que le seul but légitime que les États belligérants » doivent se proposer, durant la guerre, est l'affaiblisse- » ment des forces militaires de l'ennemi ;

» Les hautes puissances contractantes s'engagent à » observer fidèlement et réciproquement, en cas de guerre » entre elles, la Convention dont la teneur suit. »

D'autres rédactions ont été encore présentées pour le cas où l'on trouverait nécessaire des dispositions préliminaires générales (Denbeer-Portugaël, 6 articles).

Delà comparaison de toutes ces propositions différentes, M. Rolin-Jaequemyns conclut qu'il est bien difficile, dans l'état actuel de la science et de l'opinion, d'aboutir à quelques formulés à la fois satisfaisantes pour la conscience publique et acceptables par tous les gouvernements.

Section III.

Une question de principe, se présente au début de toute codification : Quel but spécial doit-on viser, dans quel . ordre d'idées doit-on se mouvoir? Faut-il simplement se demander quel est le droit positif existant^ se borner à , consolider le droit coutumier? N'importe-t-il pas au contraire et surtout qu'on examine de quelle manière le droit positif existant doit être et peut être amélioré ?

La question. a certes une haute importance et M. Rolin- Jaequemyns l'indique à l'attention des jurisconsultes. Il pense qu'elle doit être résolue dans un esprit de sage transaction entre ce qui existe et ce qui est désirable. Faciliter l'évolution, mais s'abstenir de révolution. Tout progrès, pour être sérieux et durable, doit respecter la loi de la continuité historique.

M. Jomini, présentant un projet de Convention interipitionale, disait aux délégués de Bruxelles qu'il s'agissait de consacrer simplement des règles universellement admises, Ses paroles furent loin de satisfaire la majorité des délégués. L'un d'eux, le colonel Hammer, prit la parole pour développer qu'il s'agissait avant tout d' k humaniser »,

et par conséquent de modifier progressivement les règles admises. « L'Europe s'attend à voir sortir de nos délibé^ » rations des idées nouvelles, libérales et civilisatrices. Si » nous nous limitons à sanctionner ce qui existe déjà, » nous ferions défaut à une partie essentielle de notre » tâche. »

Cette idée est en faveur auprès de tous les jurisconsultes.

C'est ainsi que M. Moynier pense qu'une réglementation n'est désirable qu'autant qu'elle peut être utile, c'est-à-dire qu'autant qu'elle est capable de faire à l'humanité une part plus large que par le passé dans les lois et coutumes de la guerre.

Cette efficacité peut se traduire de deux manières :

4** Par le développement du droit des gens dans le sens de l'interdiction des rigueurs inutiles;

2** Par l'accroissement des garanties contre les violations de ce droit.

Il estime avec beaucoup de raison, qu'il vaut mieux ne pas légiférer que de promulguer une loi inexécutable.

M. de Parieu écrit dans le môme sens : « J'admets l'uti- » lité d'une déclaration concernant les lois et coutumes de » la guerre, en désirant qu'autant que possible des prin- » cipes progressifs y soient introduits. »

Il veut en outre « que des progrès ultérieurs soient » réservés à l'aide d'une revision décennale de la décla- » ration ».

' Il semble que M. de Parieu partage les craintes de l'Anglais sir Travers Twiss qui redoute que la codification, stéréotypant la coutume, ne la cristallise et n'arrête l'adoucissement graduel et spontané qui se produit dans la pratique.

Cette appréhension n'est pas fondée. Les codes vieillis iisparaissent. Indépendamment de la déclaration réclamée

par M. de Parieu, la revision serait imposée par l'opinion publique, du moment où il paraîtrait possible de formuler des règles encore plus humaines.

Section IV. — Divers essais de codification.

§ 1. — Instructions des États-Unis.

Le premier essai de codification totale des coutumes de la guerre est dû au gouvernement des États-Unis de l'Amérique du Nord.

Les Instructions (de 4863) pour les armées en campagne des États-Unis d'Amérique ont un caractère purement interne et s'appliquent aux seules armées de l'Union américaine. Mais les principes qui s'y trouvent formulés relèvent du droit international ; leur influence morale a rayonné bien au delà des frontières de l'Union ; elle s'est étendue sur le monde civilisé tout entier dont ils traduisent la conviction.

Voici en quels termes Bluntschli apprécie le caractère remarquable d'une œuvre qui constitue « un des progrès » les plus importants du droit international moderne ».

'< Il parut, pendant la guerre civile qui désola les Etats- » Unis de l'Amérique du Nord, les Instructions pour les » armées en campagne de l'Union américaine, instruc- » tions que l'on peut considérer comme la première codifi- » cation des lois de la guerre continentale. »

On y trouve des prescriptions détaillées sur les droits du vainqueur en pays ennemi, sur les limites de ces droits, sur la propriété publique et privée de l'ennemi, sur la protection des citoyens, de la religion, des arts et des sciences; sur les déserteurs et les prisonniers de guerre^ sur le butin recueilli sur les champs de bataille, sur les corps francs, les partisans, les espions, les pillards, les ebelles; sur les sauf-conduits, les traîtres, les porteurs

de dépêches faits prisonniers ; sur l'abus du drapeau parlementaire, sur rechange des prisonniers de guerre, les signaux d'armistice et de sûreté, la mise en liberté sur parole, les armistices, les capitulations, les assassinats, les révoltes, la guerre civile, la rébellion.

Le projet de ces Instructions fut fait par le professeur Lieber (1), un des jurisconsultes et philosophes les plus honorés de TAmérique. Le professeur Lieber « avait, » comme on sait, fait la guerre dans sa jeunesse (2) ». Soldat et philosophe, il se trouvait donc apte à concilier, dans la mesure du possible, les nécessités de la guerre et les exigences de Thumanité.

Son projet fut revu par une commission d'officiers et ratifié par le président Lincoln.

« Les Instructions sont beaucoup plus complètes et plus » développées que les règlements en usage dans les ar- » mées européennes. Comme, d'im bout à l'autre, elles » contiennent des règles générales, relatives au droit inter- » national dans son ensemble, et qu'en outre la forme en » laquelle elles sont exprimées est en corrélation avec les » idées actuelles de l'humanité et la manière de faire la » guerre chez les peuples civilisés, leurs effets s'étendront » certainement bien au delà les frontières des États-Unis ; » elles contribuent puissamment à fixer les principes du » droit de la guerre. Comme elles l'ont formulé de ma- » nière à correspondre à la nature des choses et à la façon » de penser de notre époque, les États européens ne peu- » vent sur ce point rester en arrière des Etats-Unis de » l'Amérique du Nord sans être mis au ban de l'opinion » publique et être accusés par elle de ne pas demeurer au » niveau des progrès faits par le droit international de » l'humanité civilisée. »

(1) Lieber était d'origine allemande et avait dû s'expatrier à la suite de la révolution de 1848.

(2) Bluntschli, Lettre à Riistow.

Cette appréciation de Bluntschli sur la haute importances des Instructions des États-Unis se trouve justifiée par les faits. La conduite des États-Unis devait servir d'exemple à l'Europe, préparer l'opinion publique et amener les gouvernements à se réunir en une Conférence solennelle pour tenter d'adoucir les rigueurs de la guerre et ramener à l'unité des pratiques diverses.

La Conférence de Bruxelles de 1874, sur le projet d'une Convention internationale concernant la guerre, a été suggérée par ce qui s'est passé aux États-Unis. Beaucoup d' « Actes » de cette Conférence s'inspirent directement des dispositions formulées par le professeur Lieber. Cette influence est reconnue par le baron Jomini au protocole n** II des Actes de la Conférence. Il y expose qu'on a eu l'idée de faire un règlement analogue à celui du président Lincoln parce que les luttes internationales ont une incontestable analogie avec la guerre civile qui déchirait l'Union américaine ; qu'il existe aujourd'hui une étroite solidarité entre tous les intérêts nationaux et qu'il importe, de par cette solidarité, autant aux particuliers qu'aux gouvernants, aux militaires qu'aux peuples, de régler la marche et l'étendue de la guerre.

§ 2. — Conférence de Bruxelles.

La Conférence internationale officielle de Bruxelles est une manifestation des plus intéressantes et qui nous fournit des documents précis. Le projet relatif aux lois et coutumes de la guerre, fruit de ses travaux et discussions, présente « presque tous les caractères d'une codification internationale des lois de la guerre (1) ».

« Cette auguste assemblée, dit Calvo, n'a pas craint » d'aborder, dans ce domaine les questions les plus diffi-

(1) Bluntschli.

^) ciles et les plus périlleuses. Des opinions souvent contra- » dictoires, mais toujours autorisées, se sont produites » simultanément. Des hommes d'État et des militaires y » ont fait valoir, avec une rare compétence, les nécessités » politiques et les exigences pratiques de la guerre, telles » que les comprennent les différents États, suivant leur » puissance, leur position géographique et leur aptitude » pour Tattaque ou la défense.

» Quoique sans aucune force obligatoire vis-à-vis des » gouvernements, ces règles de droit ont donc bien des » titres au respect des nations. »

La Conférence se réunit le 27 juillet 1874, sur l'invitation de la Russie, à Feifet de discuter un projet de « Convention » destinée à fixer les règles qui, adoptées d'un comihun » accord par tous les pays civilisés, serviraient à dimi- » nuer autant que possible les calamités des conflits inter- » nationaux, en précisant les droits et les devoirs des » gouvernements et des armées en temps de guerre ».

Treize États européens avaient envoyé leurs délégués. Le Portugal et la Turquie se firent représenter quelques jours après l'ouverture de la Conférence. L'Europe entière s'était donc donné rendez- vous à Bruxelles, si Ton en excepte Monaco, Andorre et Saint-Marin.

Par contre l'Amérique et les États demi-civilisés de l'Orient n'étaient pas représentés. Les États-Unis d'Amérique, se jugeant mal invités, se sont abstenus d'envoyer des délégués à la Conférence (1).

(1) M. de Houdetot, président de la Société (fondée à Paris) pour Tamélioration du sort des prisonniers de guerre, avait été chargé par M. Gortchakof, à la suite d'une entrevue à Stuttgart^ de pressentir M. Washburne, ministre dés États-Unis, sur leur intention de participer au Congrès européen. Le gouvernement, jugeant insuffisante l'entremise de M. de Houdetot, qui n'avait aucun caractère officiel, n'a pas cru devoir répondre. Telle est la cause de l'abstention des États-Unis.

M. Lucas donne donc un motif erroné, lorsque, dans son rapporl

Les délégués des Etats de TAmérique du Sud étaient à Paris le 5 août, demandant leur admission au sein de la Conférence. Il ne fut pas fait droit à leur demande. On se trouvait en nombre suffisant pour le travail essentiellement préparatoire dont il s'agissait. Il valait mieux, pour le moment, se borner « aux gouvernements du continent » européen, d'autant plus que le gouvernement des États- » Unis n'avait pas jugé lui-même devoir envoyer ses » représentants (i) ».

Les quinze Etats participants comptaient en tout trentedeux représentants (2). La science, la diplomatie et Tarmée se trouvaient représentées à Bruxelles. Sur les trenteverbal sur la publication des Actes de la Conférence de Bruxelles à TAcadémie des sciences morales et politiques, il dit qu' « invités à envoyer des délégués, les États-Unis ont cru devoir s'abstenir, pour rester fidèles à la doctrine de Munroë ».

(1) Protocole n© III, séance plénière du 5 août : Refus d'accepter les États de l'Amérique du Sud et M. le comte de Houdetot, président de la Société pour l'amélioration du sort des prisonniers de guerre, proposé comme expert.

(2) V Allemagne avait cinq délégués : le général-major von Voigt- Rhets, le général-major von Léonrod; le major baron von Welck; le Staatsrath (conseiller d'État) Fr. von Soden ; le Geheimerath (conseiller intime) docteur Bluntschli.

La Belgique en avait trois : le baron Lambermont, Charles Faider, colonel Mockel.

V Espagne, trois : le duc de Tétuan, le maréchal de camp Servert y Fumagalli, le contre-amiral de la Pezuela,

La Rtissief trois : conseiller privé baron Jomini, le général-major Leer; le conseiller de cour docteur de Martens.

V Autriche-Hongrie avait deux délégués : comte Chotek, et baron von Schonfeld, général-major.

Le Danemark également deux : directeur Vedel, et colonel Brun.

La France : baron Baude et général de brigade Arnaudeau.

Vltalie : baron Blanc, lieutenant-colonel comte Lanza.

Pays-Bas : M. de Lansberge, général-major van der Schrieck.

Grande-Bretagne : major-général sir Alf. Horsford.

Grèce : lieutenant-colonel Manos.

Suéde et Norvège : lieutenant-colonel Staaf.

Suisse : colonel fédéral Hammer.

Turquie : Edhem.

deux membres de la Conférence, il y avait dix-huit militaires, dix diplomates, et quatre jurisconsultes ou hauts fonctionnaires, étrangers à l'armée comme à la diplomatie. Ces derniers étaient M. le conseiller de cour docteur de Martens, délégué de la Russie ; M. Charles Faider, procureur général à la cour de cassation de Belgique; MM. le conseiller d'État baron de Soden et le docteur Bluntschli, délégués de l'Allemagne.

La Conférence dura un mois, du 27 juillet au 27 août 1 874. Elle fut reçue et installée à l'hôtel du ministère des affaires étrangères par le ministre belge, comte d'Aspremont- Lynden (1).

Dès l'ouverture, le baron Lambermont, premier délégué de Belgique, fit une motion tendant à offrir la présidence des travaux au baron Jomini, premier délégué de Russie. « L'idée de chercher à adoucir les maux de la guerre est » une idée essentiellement généreuse, humanitaire, élevée; » elle mérite tous les suffrages. Or le promoteur de cette » pensée dans la sphère où elle est aujourd'hui portée, » c'est Sa Majesté l'empereur de Russie. »

La Conférence manifesta sa reconnaissance pour l'empereur de Russie en décernant l'honneur de la présider à M. le baron Jomini.

C'était un excellent choix.

Le baron Jomini donne immédiatement lecture des instructions qu'il a reçues de son gouvernement. Il précise le but et la portée du projet de convention sur lequel la Conférence est appelée à se prononcer.

Le but que se propose l'empereur est avant tout un but

(1) Paroles du comte d'Aspremont-Lynden, dans cette circonstance : « Nation neutre et essentiellement amie de la paix, la Belgique » voudrait qu'il n'y eût plus de guerres; mais si de telles calamités » ne peuvent être évitées, elle est encore dans son rôle en désirant •» que l'on cherche à en adoucir les rigueurs ».

d'humanité. Il importe que Ton se garde de l'utopie. Les guerres deviendront plus rares, mais dans l'état actuel des choses, la guerre demeure un mal, sinon nécessaire^ du moins parfois impossible à éviter. On ne les entreprendra plus à la légère, mais elles auront im caractère national, elles seront sérieuses.

On doit reconnaître cependant que la guerre n'est qu'une pénible exception, que la règle, ce sont les rapports pacifiques. « Le devoir des gouvernements est donc, tout en » se tenant prêts à la guerre, de travailler de tous leurs » efforts à maintenir la paix tant qu'elle existe, à la réta- » blir si elle a été troublée.

» A ce point de vue, le seul but légitime de toute guerre » doit être d'arriver le plus proraptement possible à une » paix rendue plus solide, plus durable.

» Le but ne saurait être atteint que si la guerre est » conduite à la fois énergiquement et régulièrement, d'après » les lois et coutumes que le temps et l'usage ont consa- » crées parmi les peuples civilisés ; si elle est mise à l'abri » des calamités inutiles et des cruautés gratuites qui, en » enflammant les passions, amènent les représailles et lais- » sent subsister des ressentiments qui rendent plus diffi- ». cile le retour à des relations pacifiques.

« Ce n'est donc pas seulement les sentiments d'humanité » c'est Vintérêt général bien entendu qui doit porter les » gouvernements à ne point perdre de vue la paix durant » la guerre, de même qu'ils se tiennent préparés à la guerre » durant la paix (4). »

Dans sa seconde séance plénière, le 29 juillet, la Conférence, pour faciliter la marche des travaux, défère la délibération préalable des questions aune commission spéciale comprenant un délégué par État. Cette commission se

(1) Discours de M. le baron Jomini àla. séance du 27 juillet 1874, âla Conférence de Bruxelles.

composait de dix militaires et de trois diplomates. Oii pouvait d'ailleurs, sur la proposition de Bluntschli, substituer un jurisconsulte à un diplomate ou à un militaire.

Il y eut cinq séances plénières et dix-neuf séances de la commission.

Indépendamment des Actes ou résolutions adoptés d'un accord unanime par la Conférence, les protocoles fournissent des commentaires et aussi « les réserves et » avis séparés que les délégués ont cru devoir y insérer » d'après les instructions et les points de vue particuliers » de leurs gouvernements ou leur opinion personnelle ».

Le secrétaire était M. Emile de Boerchgrave, attaché d'ambassade.

Les délibérations de la Conférence de Bruxelles ont été très tourmentées. La tâche proposée aux délégués, comme le reconnaissait M. le baron Jomini, présentait de sérieuses difficultés. C'était, selon lui, un motif de plus « de l'aborder dans un esprit de bon vouloir sérieux et pratique » .

Chaque article devint l'objet d'une discussion courtoise mais serrée et pressante, et souvent on dut éviter de conclure, les parties ne consentant à transiger que pour la forme.

Les causes de ces difficultés sont dues d'abord à des raisons purement politiques. Chaque Etat a une tendance à soutenir une théorie différente, suivant qu'il est plus apte à l'initiative de là guerre ou qu'il doit se restreindre à la défensive. En outre les problèmes qui touchent à la philanthropie sont très compliqués. Sur chaque question s'affirme l'opposition entre les juristes qui veulent faire progresser l'idée du juste et les généraux^ préoccupés de la sécurité et du succès des armées.

L'œuvre de la Conférence de Brux:elles a donc été nécessairement imparfaite. Ses décisions ont été accompagnées d'un trop grand nombre de réserves pour pouvoir

être diplomatiquement acceptées et poser ainsi les premières assisses d'une réglementation conventionnelle de la guerre.

M. Jomini constate cet insuccès, lors de la clôture de la session, tout en reconnaissant que la Conférence a délibéré dans un esprit conforme à la haute pensée qui avait présidé à sa convocation. « Nous sommes d'honnêtes » gens qui avons travaillé de concert à une bonne œuvre. » Malgré tant de bon vouloir, la Conférence ne peut cependant déférer aux gouvernements le projet émané de ses délibérations qu'à titre « d'enquête consciencieuse de » nature à servir de bases à un échange d'idées ultérieur ».

Il est. incontestable cependant que le projet de déclaration internationale arrêté à Bruxelles constitue, malgré ses imperfections, une œuvre méritoire. Il fait la lumière sur bien des points douteux ou controversés, il lance le germe de principes pour l'avenir. L'esprit général de la déclaration est une idée de progrès, soit que Ton consacre des règles universellement admises, comme un minimum qu'on ne saurait violer ; soit que par l'expression de vœux, on manifeste « les desiderata du bien ou du moindre mal (1) ».

« C'est, écrit Rolin-Jaequemyns, un esprit à la fois pra- » tique et humanitaire, également éloigné de l'utopie » stérile et d'une complaisance aveugle pour cet ensemble » d'exigences vagues et terribles que l'on désigne sous le » nom de raison de guerre. »

M. Moynier apprécie dans le même sens l'œuvre de Bruxelles. Il s'élève contre le reproche adressé à la Conférence d'avoir sacrifié les faibles, d'avoir formulé à l'avantage des forts, des conquérants au détriment des envahis. Il dit qu'on ne saurait sans injustice faire à la Conférence

(1) Landa.

ce procès de tendance. C'est le point de vue pratique qui l'a poussée à ne pas statuer sur des points importants, mais mal fondés. Mais elle a éliminé du texte primitif ce qui était une affirmation directe du droit de la force ; obligée de le reconnaître dans le fait, elle a toujours mis des bernes au pouvoir du vainqueur.

On doit donc reconnaître que, transformé par voie de traité en loi positive, le projet de Bruxelles constituerait un progrès sur l'état des choses existant, soit à titre de transformation du droit coutumier en droit écrit, soit à raison du mérite des règles proposées.

Le gouvernement russe, voulant achever l'œuvre entreprise, s'est efforcé de faciliter cette entente désirable et a proposé une nouvelle réunion à Pétersbourg pour que les gouvernements suffisamment éclairés y prissent une résolution définitive.

Par une circulaire du 26 septembre 1874, la chancellerie russe engage les gouvernements à examiner « les Actes et Protocoles de la Conférence de Bruxelles » et à lui faire savoir ce qu'ils en pensent. Le cabinet impérial consignera les conclusions dans un acte destiné à faire objet d'un échange de déclaration, ou soumettra un nouveau projet. On réunira à Pétersbourg une seconde Conférence « pour amener les opinions divergentes à un accord final, qui serait formulé dans un acte définitif ».

La Conférence de Pétersbourg ne put avoir lieu par suite de l'opposition décidée de la Grande-Bretagne. Ce refus était le digne complément de la résistance qu'elle n'avait cessé de manifester aux projets généreux de l'empereur Alexandre au cours de la Conférence de Bruxelles.

L'Angleterre avait d'abord fait des difficultés pour se rendre à Bruxelles. Puis elle avait consenti à accepter

rinvîtation, sur la promesse qu'il ne serait émis aucune proposition touchant les matières relatives aux opérations maritimes. A Bruxelles sa conduite n'en est pas moins singulière. Son représentant, le major-général Horsford, n'était pas investi de pouvoirs plénipotentiaires. Il ne figure dans la Conférence qu'à titre de témoin. Il avait l'ordre de s'abstenir dans toute discussion qui porterait sur des principes généraux de droit international non encore universellement reconnus et acceptés.

Pourquoi le gouvernement anglais agissait-il ainsi ? Redoutait-il qu'on imposât tôt ou tard à la guerre maritime les procédés plus humains adoptés dans les guerres continentales, ou s'excusait-il réellement dans la conviction que l'entreprise à laquelle on le conviait ne pouvait aboutir (1)? Cette objection soulevée par le comte Derby n'empêche pas ga conduite de prêter largement à la critique. c< Ou la conférence avortera », écrivait-on dans la Revue des Deux Mondes, « et il est plus agréable de constater un » avortement que d'en être rendu responsable ; ou, contre » toute espérance, on parviendra à réaliser un accord. »

Le motif de l'abstention de la Grande-Bretagne était tout autre. C'était le fait d'une conduite égoïste. Elle était évidemment dominée par la crainte que l'adoption des articles relatifs aux belligérants n'obligeât le pays à modifier les bases de son système militaire pour organiser le service universel, obligatoire. C'est ce, qui ressort de la dépêche du 20 janvier 187S où le comte Derby exprimé qu'il est de son devoir de repousser, au nom de la Grande- Bretagne et de ses alliés dans les guerres futures, tout

(1) Le 20 janvier 1875, le comte Derby, par dépêche à l'amba^ssadeur de Grande-Bretagne à Pétersbourg, déclinait la nouvelle invitation. Il justifiait son refus par la conviction à laquelle il était arrivé qu'il n'y avait aucune possibilité d'entente sur les articles réellement importants du projet discuté et amendé, à Bruxelles.

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