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dération que, les établissements publics (ayant été créés en vue de destinations spéciales, on ne saurait étendre leurs attributions. sans violer la loi de leur institution (1) », que ces établissements « n’ont été investis de la personnalité civile qu’en vue de la mission spéciale qui leur a été confiée et dans la limite des attributions qui en découlent (2) ». Les applications que le Conseil d’État a faites du principe de la spécialité, qu’il considère ainsi comme un principe légal, ont pu varier; mais cette juridiction a toujours reconnu que « l'aptitude des établissements publics à recevoir par donation ou par legs n’était pas absolue, qu’elle ne s’étendait pas aux libéralités faites en vue d’un objet placé en dehors de leurs fonctions normales. Le prin- -cipe de la spécialité est donc constant (3) ».

Quant aux tribunaux judiciaires, pour dégager leur véritable jurisprudence, il importe de faire une distinction. [ls peuvent en effet être saisis de la question dans des conditions différentes.

Supposons d’abord que l'autorité administrative ait refusé l'autorisation d'accepter à l’étab'issement prétendu incapable ou incompétent. La libéralité devenant caduque, l’établissement gratifié ne pouvant en poursuivre la délivrance devant la justice, celle-ci ne peut être appelée à se prononcer.

Si l’autorité administrative, en refusant son autorisation à l’établissement gratifié, a par contre autorisé le représentant des pauvres à recueillir la libéralité (4),

1) Avis Cons. d’Et., 7 juill. 1881, Sirey, Lois annot., 1882, p. 356. 2) Avis Cons. d’Et., 2 déc. 1881, D., 82, 3, 23.

(3) Kœhler, note sous Cass., 31 janv. 1893, D., 93 4, 513.

(4) Voir infrà, sect. V.

les héritiers du testateur peuvent critiquer la substitution ainsi opérée et résister à la demande en délivrance formée contre eux. Dans ce cas, les tribunaux se bornent à constater que « la jurisprudence du Conseil d’État renferme rigoureusement les établissements publics dans le cercle de leurs attributions », sans approuver ni contester la valeur du principe de la spécialité (4). Pour que les tribunaux soient appelés à statuer sur ce point, il faut supposer que l'autorité administrative a accordé à un établissement public l’autorisation d'accepter une libéralité dont l’exécution ne rentre pas manifestement dans ses attributions normales (2). Dans ce cas alors, les héritiers et représentants du bienfaiteur peuvent s'opposer à la demande en délivrance, en se basant sur ce que l'établissement est incapeble de recueillir la libéralité. La jurisprudence rejette les exceptions de cette nature; elle est nettement fixée en ce sens que ( aucune disposition de loi ne restreint la capacité des établissements publics et qu’au contraire les articles 1% de la loi de 1817 et 910 du Code civil ne subordonnent cette capacité qu’à l’autorisation du gouvernement ; que dès lors l’on ne peut considérer comme illicite une libéralité par cela seul que son objet est en dehors des attributions de l’établissement public auquel elle s’adresse (3) ».

(1) Amiens, 26 déc. 1894, D., 96, 2, 75, $., 97, 2,197; Req. 6 août 1895, D., 96,1, 322, S., 99, 1, 327. Voir infra, sect. V.

(2) Les partisans de la spécialité éprouvent en effet beaucoup de difficultés pour déterminer exactement quelles libéralités peuvent être acceptées par un établissement, sans le faire sortir de ses attributions. Voir même section. $ 2.

(3) Cass., 8 janv. 1896, D., 97, 1, 130. Dans le même sens : Cass., 31 janv. 1893, D., 93, 1, 513, S., 93, 1, 345; Gass., 26 mai 1894; D,

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La doctrine de la Cour de cassation est la seule véritablement juridique. Il ne suffit pas en effet de dire que la capacité des établissements publics est une capacité spéciale et limitée, il faudrait le démontrer. Or, jamais aucune loi n’a disposé que ces établissements ne pourraient pas recueillir d’autres libéralités que celles dont l'exécution rentre dans les attributions habituelles et normales de chacun d’eux. Les incapacités étant de droit strict, il faut donc décider que les établissements publics qui, cela n’est ni contestable ni contesté, sont des personnes morales, peuvent, en cette dernière qualité, recevoir des dons et legs ayant une destination différente de celle pour laquelle ils ont été créés, à moins qu'un texte de loi n'ait restreint leur capacité.

Le prétendu principe de la spécialité ne repose donc pas sur la loi. C’est indiscutable. Il était d’ailleurs inconnu des anciens auteurs. Troplong ne paraît pas en avoir soupçonné l'existence. Cet auteur dit en effet que « les corps moraux ont capacité pour acquérir entre-vifs ou à cause de mort. Voilà la règle. Mais le droit public y apporte une exception capitale à laquelle leur capacité est soumise. Il n’y en à qu’une seule; il leur faut une autorisation pour acquérir à titre gratuit (1) ». Demolombe lui-même ne parle pas de la règle de la spécialité. Celle-ci en définitive a été élabo rée au cours du xix° siècle par l'administration qui, saisie de demandes d'autorisation, a toujours refusé d'y accéder lorsque les charges et les conditions imposées à la libéralité ne pouvaient être accomplies par

95, 1, 217, S., 96, 1, 129; — En sens contraire : Paris, 27 juillet 1897, D., 98, 2, 112, S , 98, 2, 45.

(1) Troplong, Donalions el testaments, t. II, n. 661 et 662, p. 249.

l'établissement, sans que celui-ci sorte des limites de la compétence qu'elle lui avait tracée. La théorie de la spécialité est donc une théorie purement administrative et non une théorie de droit civil.

Nous ne disons pas d’ailleurs que les établissements publics ont une capacité illimitée. Personne n’oserait soutenir par exemple qu'un hospice, un bureau de bienfaisance peuvent s'intéresser dans une entreprise commerciale où industrielle. Ils emploieraient ainsi leurs biens à un usage auquel ils ne sont pas destinés; les administrateurs des établissements publics n’ont certes pas le droit de détourner le patrimoine dont ils ont la gestion, de la destination qu’il doit recevoir. Mais, si on comprend parfaitement qu'un établissement public ne puisse pas employer ses biens à poursuivre un but différent de celui pour lequel ils lui ont été donnés, on ne comprend pas qu’il soit incapable de recevoir une libéralité destinée à satisfaire des besoins différents de ceux auxquels il a ordinairement mission de pourvoir. La cour de Bourges nous paraît avoir dégagé la véritable doctrine, en disant que «il est très vrai qu’un bureau de bienfaisance ne pourrait pas employer ses revenus ordinaires à la construction d’un hospice; mais que rien ne l’empêche de recueillir un legs contenant cette affectation spéciale (1) ».

Le principe de la spécialité ne peut donc pas se justifier par des considérations juridiques. Mais, l'autorité administrative, libre d'accorder ou de refuser son autorisation, peut évidemment renfermer chaque établissement dans des attributions strictement limitées, en s'inspirant de considérations d'utilité pratique.

(1) Bourges, 9 mars 1874, S., 74, 2, 139.

On a prétendu, avons-nous déjà dit, que la bonne administration exige que les établissements publics n’empiètent pas sur les attributions les uns des autres, la spécialité n'étant que l’expression d’une division intelligente du travail entre les multiples organes des administrations publiques. « Pour que chacun de ces organes, dit M. Gautier (1), produise la plus grande somme d'effets utiles, il est nécessaire qu'il se renferme dans la sphère des attributions qui lui ont été assignées par l’acte qui lui a donné naissance. De cette manière, les besoins sociaux recevront la meilleure et la plus entière satisfaction ». C’est ainsi par exemple que, si la libéralité est destinée à la distribution de secours à domicile, « comme le bureau de bienfaisance est organisé en vue de ces distributions, on y trouvera tous les éléments au moyen desquels on peut espérer que la charité sera faite avec intelligence et justice; le bureau sera en possession de renseignements rassemblés de longue date sur les familles indigentes de la localité... » Une fabrique, un hospice, etc. « ne pourront pas aisément se procurer ces renseignements indispensables qui se rencontreront d’une manière si naturelle dans les bureaux de bienfaisance ».

La spécialisation des établissements publics peut certainementavoir desavantages ; mais ces avantases compensent-ils les inconvénients qui en résultent ? Nous ne le pensons pas. Ce n’est pas d’ailleurs une opinion qui nous soit personnelle, et, à l'appui de notre thèse, nous ne saurions mieux faire que de citer les paroles

(4) Rev, crit., année 1882, pp. 646 et 647, Dons et ‘legs aux élablissements publics, pp. 641 ss.

suivantes de M. Chaumié (1) : « Inconnu de la commission hospitalière avant son entrée à l’hôpital, le malade pauvre est perdu de vue par elle dès qu’il en est sorti. Le bureau de bienfaisance de son côté ignore la nature et la gravité de la maladie que vient de traverser celui qui de nouveau lui demande des secours. Dans une même famille parfois, un membre reçoit l'assistance à domicile, tandis qu’un autre malade a été porté à l’hôpital. Quel intérêt il y aurait pourtant à ce que les mêmes mains pussent distribuer les diverses catégories de secours, les mêmes personnes connaître l’étendue véritable des divers besoins des indigents et y proportionner l’assistance en la distribuant utilement au lieu de l’émietter ? Combien ceux qui se dévouent à ces œuvres seraient aidés dans l’accomplissement de leur tâche par la possibilité de coordonner les divers services, de les éclairer l’un par l’autre, d’avoir sur leurs nécessités diverses une vus d’ensemble, au lieu d’être cantonnés et enfermés dans des attributions étroites ou tout au moins restreintes ? » On ne saurait condamner en termes plus énergiques et en même temps plus justes Le principe de la spécialité (2).

$ 2. — Applications du principe de la spécialité faites par l'administration aux hibéralités charitables.

Bien qu’il ne puisse se justifier, le principe de la spécialité n’en est pas moins appliqué par l’administration. Il nous faut donc indiquer les solutions par elle données en matière de libéralités charitables. Les

(1) J. Off. Annexes. Documents parlementaires, Sénat, 1898, pp. 520 ss. Rapport fait par M. Chaumié sur un projet de loi concernant la

représentation des pauvres. (2) Cf. Hauriou, Précis de droit administratif, p. 993.

difficultés auxquelles se heurte la jurisprudence administrative pour déterminer les libéralités que peut recueillir chaque établissement, sans violer la règle de la spécialité, nous démontreront l'intérêt qu’il y aurait à supprimer cette règle absolument inutile. Nous envisagerons successivement la situation faite aux établissements communaux d'assistance et celle qui est faite aux autres établissements.

I. — Capacité des établissements publics communaux d'assistance.