CHAPITRE IV

Libéralité adressée à des particuliers ou à des titulaires de fonctions civiles ou ecclésiastiques.

Les donateurs, au lieu d'adresser leurs libéralités à une personne morale ou à un établissement de bienfaisance légalement inexistant, préfèrent parfois s’en remettre à leurs héritiers, légataires ou exécuteurs testamentaires du soin de faire parvenir aux pauvres les sommes qu’ils leur destinent. Ils peuvent d’ailleurs choisir pour cette mission de confiance de simples particuliers ou des titulaires de fonctions civiles ou ecclésiastiques. Est-il licite dans notre droit de procéder de cette manière ? Telle est la question à laquelle nous aurons à répondre dans ce chapitre.

La mission donnée par le bienfaiteur pourra d’ailleurs varier, suivant les circonstances. Tantôt la libé-

‘ralité devra être employée pour le soulagement des pauvres, sans autre précision de la part du testateur. Tantôt au contraire celui-ci chargera l’exécuteur de ses volontés de faire parvenir les biens légués à un établissement qui, n'ayant pas d'existence légale, n'aurait pas qualité pour les recueillir directement. Parfois aussi le donateur prescrira d'employer la libéralité en bonnes œuvres ou en œuvres charitables. D’autres fois enfin, le bienfaiteur n'aura imposé aucune obligation dans son testament, mais il aura institué comme légataire une

personne en la loyauté de laquelle il a confiance, et qui fera parvenir aux pauvres tout ou partie de sa fortune. Nous envisagerons successivement ces différentes hypothèses.

SECTION I

LIBÉRALITÉ AFFECTANT LA FORME D'UN EMPLOI IMMÉDIAT AU PROFIT DES PAUVRES

Nous supposerons dans cette section que le capital lui-même doit être remis aux pauvres en une ou plusieurs fois, dans un délai plus ou moins long, laissant

- de côté le cas où, le capital devant être conservé, les revenus seuls devraient être distribués aux indigents. Dans cette dernière hypothèse, on se trouverait en présence d’une fondation charitable ; or l’étude des fondations fera l’objet du chapitre suivant.

En ce moment, nous avons donc à rechercher purement et simplement la valeur de libéralités conçues dans ces termes : « Mon héritier, ou mon légataire, ou mon exécuteur testamentaire, devra remettre aux pauvres une somme de... » ou bien « Je donne à X...…. la somme de... pour les pauvres ou pour le soulagement des pauvres » ou encore « Je donne la somme de... au curé de la paroisse de... pour ses pauvres ». Souvent le testateur ajoutera qu’il entend exclure l'intervention du bureau de bienfaisance et qu’il dispense de rendre compte à qui que ce soit la personne chargée de distribuer ses charités.

$ 40r. — Théorie du monopole des bureaux de bienfaisance.

Les libéralités faites dans les formes que nous venons d'indiquer se heurtent à une grave difficulté venant de ce que l’on reconnaît au représentant légal des pauvres, en général le bureau de bienfaisance, le droit de les revendiquer. De la sorte, on arrive au même résultat que si elles lui eussent été adressées directement. La personne désignée par le bienfaiteur est exclue, le représentant des pauvres se substitue à elle. C’est le système admis par la majorité des auteurs et par la jurisprudence tant administrative que judiciaire.

Pour le justifier on fait le raisonnement suivant. Ce n’est pas, dit-on, l'héritier, le légataire ou le curé qui est le bénéficiaire de la disposition, ce sont en réalité les pauvres, c’est-à-dire des personnes qui seraient incertaines, et comme telles incapables de recevoir, si on ne reconnaissait pas à leur représentant légal le droit d'intervenir. Leur représentant est le maire ou le bureau de bienfaisance, qui ont reçu de la loi cette mission spéciale, et non pas la personne désignée par le bienfaiteur qui est absolument dépourvue de qualité. «(Sans doute, dit Laurent (1), je puis faire de mes biens ce que je veux, tant que je vis, je puis donc remettre tous mes revenus à un curé pour les distribuer. Mais, du moment que je teste, je dois le faire au profit de personnes certaines... Les personnes gratifiées sontelles incertaines ? Le legs est nul, à moins qu’il ne se fasse pour un besoin public, tel que la charité, le legs

(1) Laurent, t. XI, n. 215, pp. 302 et 303. Dans le même sens, Baudry Lacantinerie et Colin, Donat. et testam. t. I, n. 383, pp. 167 et 168,

sera valable, mais à la condition que l'établissement chargé de ce service le recueille ».

Ce système n'aurait d’ailleurs que des avantages pour les pauvres, seuls et véritables bénéficiaires, L’intervention de l’administration assurerait l’exécution des dispositions faites à leur profit (1). Il irait également de l'intérêt des familles, « le gouvernement pouvant refuser l’autorisation d’accepter, lorsque les libéralités seraient excessives ou faites au préjudice d’héritiers naturels qui seraient eux-mêmes dans le besoin (2) ». Cette théorie enfin serait la seule juridique. L'art. 910, ajoute-t-on, exige une autorisation pour les legs faits au profit des pauvres d’une commune. La loi du 7 frimaire an V, dans ses articles 4 et 8, donne aux bureaux de bienfaisance le droit de faire la répartition des secours à domicile et d’accepter les dons en faveur des pauvres. L'article 3 de l’ordonnance du 2 avril 1817 dit que l’acceptation des dons et legs faits pour le soulagement des pauvres de la commune sera faite par le maire. |

La pratique recommandée par la circulaire du 19 février 1817 paraît avoir toujours été suivie par l'autorité administrative. Un avis du Conseil d’État du 15 février 1837 (3) dit notamment que toute libéralité faite en faveur des pauvres doit être acceptée par le bureau de bienfaisance ou par le maire qui sont leurs représentants légaux et qu’il ne peut appartenir aux donateurs de modifier cette règle administrative et de conférer,

(1) Cire. minist. du 19 févr. 1817, rapportée dans D., 45, 2, 59, sous Douai, 11 fév. 1845.

(2) Même circ.

(3) Rapporté dans Tissier, op. cil., t. I, p. 508, note.

soit aux curés, soit aux fabriques, soit aux consistoires le droit de représenter les pauvres. Après s'être départi de cette rigueur vis-à-vis des établissements ecclésiastiques pendant la période de 1873 à 1881, le Conseil d'État est revenu à son ancienne jurisprudence. Tout récemment encore, il a décidé que, lorsqu'un legs était fait au desservant d’une succursale pour les pauvres de la paroisse, le véritable bénéficiaire devait être substitué à la personne instituée par le de cujus et qu'il y avait lieu d’autoriser les représentants des pauvres à accepter la libéralité (1). |

Les tribunaux judiciaires suivent la même doctrine que le Conseil d’État. De nombreuses décisions ont reconnu soit aux maires, soit aux bureaux de bienfaisance le droit de recueillir des libéralités charitables adressées à des particuliers ou à des ecclésiastiques (2). La Cour de cassation, dans son arrêt du 21 avril 1898, après avoir constaté qu’il résultait de l’appréciation souveraine de la Cour d'appel que le legs litigieux avait été fait aux pauvres que connaissaient les curés et non pas aux curés eux-mêmes, motive sa décision en disant : «Attendu qu'il en résulte (de cette appréciation) en droit que les personnes gratifiées sont incertaines et que dès lors le legs qui les concerne serait nul, si ce legs n’était pas censé fait au bureau de bienfaisance, qui, étant le représentant légal des pauvres de la ville,

(1) Décision 4 janv. 1901 rapportée dans Rec. Gaz. Trib., 1903, Are partie, table, vo Legs, p. 84.

(2) Douai, 11 fév. 1845, D., 45, 2, 59; Bordeaux, 26 juin 1845, S., 46, 2, 368; Douai, 23 juin 1846, D., 46, 2, 155, S., 46, 2, 364; Douai, 29 nov. 1893, D., 94, 2, 599; Lyon, 28 avril 1896, D., 98, 1, 455, S., 96, 2, 268; Cass., 21 avril 1898, D., 98, 1, 455, S., 98, 1, 233. Des décisions n'ont pas statué dans le même sens, mais les espèces étaient différentes.

a capacité pour demander au nom des bénéficiaires la délivrance des sommes à eux léguées ».

Tel est l’état actuel de la jurisprudence. On le voit, l'application de ce système entraîne l'impossibilité pour les bienfaiteurs de faire à des personnes de leur choix des libéralités dans l’intérêt des pauvres: ils sont obligés de recourir au représentant légal des pauvres, c’està-dire en général au bureau de bienfaisance. Celui-ci détient donc un véritable monopole. Aussi, la théorie que nous venons d'exposer est-elle connue sous le nom de théorie du monopole des bureaux de bienfaisance.

$ 2. — Appréciation critique du système exposé dans le $ 1°.

Le système précédent est-il véritablement juridique ? Nous ne le pensons pas.

Le représentant des pauvres a évidemment qualité pour recevoir les libéralités qui lui sont adressées, il a encore qualité pour recueillir celles qui sont faites aux pauvres directement; il convient de lui permettre, aux conditions sus-indiquées, de revendiquer celles qui sont adressées à un établissement non reconnu. Nous examinerons au chapitre suivant si son intervention est justifiée au cas où la libéralité affecte la forme d’une fondation. Mais, dans l’hypothèse que nous envisageons, c’est contrairement à tous les principes qu’on le substitue à la personne désignée par le bienfaiteur.

Nous écarterons tout d’abord l’argument que les partisans du monopole ont voulu tirer de l'intérêt des familles. Le testateur était libre de préférer les pauvres à ses héritiers naturels (1).

(1) Voir chap. Ier, pp. 28 ss.

Quant à l'intérêt des indigents, il ne saurait mettre un poids dans la balance. Peut-être la personne choisie par le bienfaiteur détournera-t-elle les fonds destinés aux pauvres. Rien ne permet cependant de le supposer, le défunt ayant vraisemblablement investi de sa confiance une personne qui en était digne. Mais admettons qu'il se soit trompé. Les pauvres ne pourront se plaindre. Le bienfaiteur était libre de donner ou de ne pas donner; donnant, il était libre de donner dans les conditions qu’il lui plaisait, à moins que la loi ne lui eût interdit de le faire.

Il faut en effet toujours en revenir à l’examen des textes. Or, ceux-cine sont pas nombreux. Il y a d’abord la loi du 7 frimaire an V, art. 4et 8. L'art. 4 dispose : « Les fonctions des bureaux de bienfaisance seront... de faire la répartition des secours à domicile ». L'art. 8 : «Chaque bureau recevra les dons qui lui seront offerts ». Ensuite l’art. 910 du Code civil : « Les dispositions entre-vifs ou par testaments au profit... des pauvres d’une commune... n'auront leur effet qu’autant qu’elles seront autorisées par une ordonnance royale ». Enfin l'ordonnance du 2 avril 1817 dispose dans son art. 3 : «€ L’acceptation desdits dons ou legs ainsi autorisés (conformément à l’art. 910 C. civ.) sera faite, savoir : QE par les maires des communes, lorsque les dons ou legs seront faits... pour le soulagement des pauvres de la commune. » Tels sont les seuls textes, desquels on a voulu faire découler le monopole des bureaux de bienfaisance.

C’est bien peu. Et encore faut-il immédiatement écarter l'ordonnance de 1817, car cette ordonnance n’a point force législative. Quant à l’art. 910, il doit éga-

lement rester étranger au débat : il a été écrit seulement pour solutionner une question de capacité. « Les art. 910 et 937 C. civ., dit M. Bergasse (1), n’ont pas eu pour but de poser Les bases d’un système légal de bienfaisance et de placer sous la surveillance, soit de l’État, soit de l’autorité municipale, toutes les libéralités destinées à secourir les pauvres, mais de régler une simple question de capacité et de forme. » Reste alors la loi de frimaire. Elle donne sans doute aux bureaux de bienfaisance le droit de recueillir les dons qui leur sont offerts; mais, c’est en vain qu'on y chercherait un article leur permettant de revendiquer toutes les libéralités faites dans l'intérêt des pauvres.

Si le texte de la loi de frimaire ne peut fournir aucun argument en faveur du monopole du bureau de bienfaisance, on peut dire que l'esprit de cette loi est formellement contraire à ce monopole, étant donné les tendances du législateur de l’époque. Sous l’Ancien Régime, on n'avait jamais contesté aux bienfaiteurs le droit de faire des legs à des particuliers ou à des curés pour les pauvres. Et c’est par réaction contre les théories de la Révolution sur la charité légale et l’interdiction de la charité privée que fut proposée et votée la loi de frimaire. Ce serait donc manifestement méconnaître l’esprit de cette loi que d’y chercher des armes en faveur de la charité légale contre la charité privée, que le législateur et les administrations cherchaient à faire revivre de toutes les façons, afin de réparer les erreurs de la Révolution (2).

(1) Des libéralités en faveur des pauvres, dans Rev. cath. des Inst. et du Droit, année 1897, 1et semestre, p. 513.

(2) Voir chap. prél., pp: 11 et 12.

Nous concluons donc que, dans l’état actuel de notre législation, rien ne s'oppose à ce qu’un bienfaiteur fasse une libéralité pour les pauvres à un particulier ou à un titulaire de fonctions civiles ou ecclésiastiques (1).

Qu’on ne nous objecte pas que, malgré le silence des textes, ces libéralités doivent être recueillies par le représentant des pauvres, ceux-ci étant des personnes incertaines incapables de recevoir. L’objection est spécieuse et la réponse facile. Dans l'hypothèse que nous envisageons, ce ne sont pas les pauvres qui sont les légataires, c’est la personne choisie par le bienfaiteur. Les pauvres ne sont que les bénéficiaires de la charge imposée en leur faveur. Or, tout le monde admet que, en cas de libéralité avec charges, il suffit que lelégataire soit capable, la charge pouvant être imposée au profit de personnes indéterminées, pourvu que la libéralité avec charge ne dissimule pas une fraude à la loi et que le véritable bénéficiaire ne soit pas une personne à qui la loi interdit de donner (2). La loi n'interdit pas de donner aux pauvres; léguer à une personne avec charge de remettre aux pauvres est donc un procédé parfaitement licite.

S 3. — Tempéraments apportés au monopole par la jurisprudence.

La jurisprudence administrative et la jurisprudence judiciaire apportent au principe du monopole certains

(1) Cf. Léon Lallemand, Le prélendu monopole des bureaux de bienfaisance devant la loi et devant l'histoire ; Rev. crit., année 1880, p. 304, afticle de M. Seligman, L'administration municipale et les comités parliculiers de bienfaisance.

(2) Voir pp. 1178 ss.

tempéraments qui en atténuent beaucoup la rigueur. En agissant autrement, elles eussent en effet risqué de tarir une des sources les plus importantes de la charité.

On admet tout d’abord que le représentant des pauvres n’a pas qualité pour réclamer certaines libéralités, considérées comme aumônes ou charges d'hérédité et de legs. L'intervention du bureau de bienfaisance est écartée lorsqu'elle serait contraire aux intentions expressément ou tacitement manifestées par le testateur. D’autre part, même lorsqu'on le fait intervenir, on accorde en général à la personne désignée par le bienfaiteur le droit de faire elle-même l'emploi des fonds. Nous étudierons successivement ces trois points et terminerons en recherchant quels droits le bureau de bienfaisance peut faire valoir sur le produit des quêtes recueillies par les particuliers.

|. — Aumônes, charges d’hérédité et de legs. — Tout en maintenant le principe du monopole, les tribunaux judiciaires et la pratique administrative concèdent qu'on peut le faire fléchir, lorsque la libéralité porte sur une source de minime importance.

Pour justifier eette exception, on ditque la nécessité de l’autorisation se fait moins sentir en cas d’aumônes qui, par leur nature même, sont modiques ; l’ordre public serait peu intéressé, le dépouillement des familles au profit des pauvres ne serait pas à craindre. Au point de vue juridique, on dit que les aumônes «ne doivent pas être considérées comme des libéralités proprement dites faites en faveur des pauvres, envisagés comme personne civile et dont le bureau de bienfaisance serait en droit de revendiquer le bénéfice ; elles constituent simplement une charge d’hérédité, devant

être exécutée dans les termes où elle est imposée par le testateur (1) ».

La Cour de cassation s’est rangée à cette manière de voir. Par un arrêt du 43 juillet 1859 (D., 59, 1, 322, S., 59, 1, 653), elle a décidé que « lorsqu'il ne s’agit que d’une distribution d’aumônes, il est permis de s’en rapporter à son exécuteur testamentaire pour répartir entre les malheureux qui en auront le plus grand besoin une somme destinée par le testateur à ces actes de charité. »

Les tribunaux inférieurs ont suivi la doctrine de la Cour suprême. En dehors du jugement du tribunal de Toulouse précité (dans l’espèce il s'agissait d’une somme de 1.000 fr. qui devait être donnée dans l’année du décès du testateur à un curé pour les pauvres de sa paroisse), nous pouvons mentionner un jugement du tribunal de Rouen du 19 mai 1890 (2), rendu dans un cas où le de cujus avait prescrit que son mobilier serait vendu et que le prix en serait distribué aux pauvres par les soins du curé de la paroisse. Nous pouvons encore citer un jugement du tribunal de Brioude du 14 décembre 1892 (S., 93, 2, 194) rejetant la demande d’un bureau de bienfaisance qui revendiquait une somme de 3.000 fr. que le défunt avait chargé son héritier de distribuer dans l’année de son décès aux pauvres les plus nécessiteux.

Le Conseil d’État est d'accord avec l'autorité judiciaire pour écarter l'intervention du bureau de bienfai-

{; (1) Jugement Trib. Toulouse, 21 mars 1888, cité par Léon Lallemand, op. cil., p. 19, (2) Fuz. Herm., vo Dons el legs aux élabl. pub. n. 393,

LS

sance, en cas de libéralités portant sur des sommes modiques (1).

Nous approuvons sans réserve cette jurisprudence. Quelque modeste que soit la part faite à la théorie que nous avons soutenue, le résultat obtenu est cependant appréciable. Nous ferons seulement remarquer que la distinction établie entre les aumônes considérées comme charges d’hérédité ou de legs et les libéralités plus importantes considérées comme libéralités directes aux pauvres, nous paraît absolument arbitraire (2). A quels caractères reconnaître l’aumône? Doiton s’attacher seulement au montant de la somme qui sera distribuée, ou doit-onaussi prendre en considération la fortune du bienfaiteur? Le système hybride admis par la jurisprudence ne peut qu'aboutir à des contradictions. Ainsi, voici deux dispositions : 1° Je veux qu’il soit donné au curé de X... 2.000 fr. pour être distribués aux pauvres ; 2° je charge mon héritier de distribuer aux pauvres la somme de 3.000 fr. Dans le premier cas, la Cour d'Agen reconnaît au bureau de bienfaisance le droit de réclamer la libéralité, dans le 2° cas le tribunal de Brioude rejette sa demande (3).

De ces contradictions, nous pouvons tirer un nouvel argument en faveur de notre théorie. La vérité est que les raisons de décider sont les mêmes dans tous les cas. Qu'il s'agisse d’une aumône modique ou d’une libéralité de plus grande importance, le bienfaiteur n’a pas entendu faire une libéralité directe aux pauvres, mais

(4) Fuz. Herm., Loc. cil., n. 395 ss.

(2) Cf. Taudière sur Dufour, Droit administratif, t. III, p. 168.

(3) Agen, 16 nov. 1891, D., 93, 2, 213 ; Trib. Brioude, 14 déc, 1892, S., 93, 2, 194.

seulement imposer aux personnes qu’il a choisies une charge dont les indigents doivent être les bénéficiaires ; ses intentions peuvent toujours être intégralement res-

pectées.

Il. — Nécessité de ne pas méeonnaitre les intentions du bienfaiteur, — Il est admis par les tribu-

naux que la demande en revendication du représentant des pauvres ne peut être accueillie, lorsque le bienfaiteur a expressément ou tacitement exclu son intervention. La Cour d'Agen, dans son arrêt précité du 16 novembre 1891, tout en décidant que le legs fait à un curé pour les pauvres pouvait être réclamé par le bureau de bienfaisance, a cependant rejeté la demande de celui-ci et prononcé la caducité de la libéralité, parce que la volonté formelle du testateur avait été d’écarter cet établissement. Un arrêt de la Cour de cassation du 14 juin 1875 (D., 76, 1, 132) semble admettre que la clause excluant le bureau de bienfaisance doit être réputée non écrite comme contraire à l’ordre public. Mais, à la différence de l’espèce solutionnée par la Cour d'Agen, les héritiers défendeurs n’avaient pas conclu subsidiairement à la nullité de la libéralité, ni soutenu que la clause écartant le bureau de bienfaisance était la cause impulsive et déterminante de la disposition (1).

Si l'intention du bienfaiteur d’exclure le représentant légal des pauvres ne résulte pas des termes du testament, ilest des cas où son intervention peut conduire à un résultat contraire à celui qu'avait eu en vue le donateur. Lorsquela libéralité est faite au curé d’une paroisse,

(1) Il s’agissait d’ailleurs d’une libéralité qui devait être employée en fondation.

SSL EGOURS

on peut dire que probablement le curé serait venu en aide aux pauvres de sa paroisse plutôt qu’à d’autres. En accueillant la demande du bureau de bienfaisance, dans le ressort duquel se trouve cette paroisse, ce seront donc bien les pauvres qui auraient été secourus par le curé, qui le seront par le bureau. Mais, si l’on suppose une libéralité adressée à un simple particulier ou une charge imposée à l'héritier, quel bureau de bienfaisance aura qualité pour réclamer les fonds? La Cour de Douai (29 nov. 1893, D., 94, 2, 599), en présence d’une disposition ainsi conçue : ( Je lègue à X... la maison que j'habite pour les pauvres », a reconnu que la généralité des termes dont s’était servi le testateur permettait de penser que les pauvres de la commune où il était né et décédé pouvaient ne pas être les seuls choisis pour recueillir le bénéfice du legs. Toutefois, la Cour accueillit la demande du bureau de bienfaisance de cette commune (1).

III. — Intervention dela personne désignée par le bienfaiteur pour l’exécution de la libéralité. — Les tribunaux judiciaires déclarent valable la clause qui impose au bureau de bienfaisance l’obligation de remettre les fonds à untiers chargé de les distribuer (2). Aussi, le représentant des pauvres n’est-il en principe admis à revendiquer la libéralité que s’il s’engage à laisser faire la répartition des secours par la personne que le bienfaiteur avait chargé d’exécuter ses charités.

Aujourd'hui, il n’est plus possible d'atteindre ce

(1) Il est juste de remarquer que le légataire avait renoncé à la li-

béralité, ce qui change un peu la question, voir & 4. (2) Sur ce point, voir pp. 61 ss.

résultat, lorsque la libéralité a été adressée à un ecclésiastique. Aux termes de l’art. 3$ 14 alinéa 2 de la loi du 13 avril 1908, les établissements publics ne peuvent remplir les conditions comportant l'intervention d’un ministre du culte (1).

Comme la distribution par celui-ci devra être considérée comme la cause impulsive et déterminante de la libéralité, les tribunaux seront réduits à prononcer la caducité de celle-ci, ainsi qu’ils l’ont toujours fait jusqu'ici, lorsque le bureau de bienfaisance ne faisait pas l'offre de remettre les fonds à l’ecclésiastique.

Peut-être les juges reculeront-ils devant cette conséquence inéluctable et, rejetant alors la fausse théorie du monopole, décideront-ils que les legs adressés dans l'intérêt des pauvres à de simples particuliers ou à des ecclésiastiques peuvent s’exécuter en dehors de toute immixtion du bureau de bienfaisance. Etant donné que la jurisprudence se montre de plus en plus libérale à l'égard des dispositionsayantun caractère charitable(2), nous ne serions nullement étonné si l'exclusion prononcée par la loi de 1908 produisait cet effet. Il serait au moins curieux de voir ainsi cette loi conduire à un résultat diamétralement opposé au but poursuivi par le législateur.

Dans le cas où le représentant des pauvres peut accepter/l’intervention de la personne choisie par le donateur, celle-ci est-elle libre d'employer les fonds à sa convenance, comme elle l’eût fait, si le bureau de bien-

(1) Voir pp. 15 ss.

(2) Voir notamment arrêt de la Cour de Paris, rapporté infrà; voir aussi sect, Il, $ 2 et chap. V, sect. II,