CHAPITRE IV

De l'acquisition des dépendances du domaine par le procédé de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Il se peut que l'administration ait besoin d'acquérir un immeuble nécessaire au fonctionnement d'un service public. Par exemple, il s'agit de se procurer un terrain pour construire une route, un cbemin de fer, creuser un canal, bâtir un hôpital, une maison d'école, un musée, un hôtel des postes et télégraphes, etc., etc.

Les agents administratifs ont un premier moyen d'acquisition : c'est de demander au propriétaire de vendre son immeuble. S'il y consent, tout est fini.

Mais il se peut que le propriétaire ne veuille pas vendre rimnieuble nécessaire à l'administration, ou émette des prétentions tellement exagérées que cela équivaut à un refus de vendre. Dans ce cas, faut-il dire que l'administration va renoncer à l'acquisition ? Ce serait compromettre le bon fonctionnement des services publics. L'intérêt général veut que l'administration puisse exiger du propriétaire la cession de l'immeuble. L'administration a le pouvoir d' expropriation pour came d utilité publique.

Ce pouvoir est légitime ; mais c'est à deux conditions : 1° que 1 administration n'en usera que pour V intérêt public ; 2° que le propriétaire exproprié recevra une juste indemnité.

LE DOMAINE

Telles sont les idées générales qui dominent la théorie de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Elles ont été dégagées d'assez bonne heure ; mais si on les a aperçues il y a déjà plusieurs siècles, ce n'est qu'à une époque récente qu'elles ont été appliquées d une manière à peu près satisfaisante. La Révolution de 1789 avait rappelé les principes dans la Déclaration des droits de l'homme, mais elle avait négligé d'édicter les règles d'application, en sorte que ces principes étaient à peu près lettre morte. Trois lois de 1810, de 1833 et de 1841 ont peu à peu élaboré le régime actuellement en vigueur. Il se trouve inscrit dans la loi du 3 mai 1841. Cette loi détermine: 1° les pouvoirs de l'administration ; — 2° les garanties données aux particuliers.

SECTION I Pouvoirs de l'administration

L'administration peut exproprier tous les immeubles dont elle a besoin toutes les fois que l'utilité publique l'exige. Cette idée conduit aux trois règles suivantes :

lre règle. L'expropriation suppose qu'il y a utilité publique : elle ne peut intervenir que pour un service public. L'administration ne peut exproprier que dans la mesure où V utilité publique V exige : elle ne peut pas exproprier pour revendre. Donc l'expropriation d'une zone de terrains, dont certains serviront à un ouvrage public etdontles autres seront revendus, est interdite. C'est une lacune de la loi française : souvent il serait d'intérêt général bien entendu que l'administration pût exproprier toute une zone, faire les travaux et revendre avec bénéfice les terrains restants.

2f! règle. L'expropriation est possible, quelle que soit l'administration en cause : Etat, département, com-

mune, colonie. Toutefois, s'il s'agit d'exproprier pour un établissement public (hôpital par exemple), il faudra que l'expropriation soit faite, pour le compte de cet établissement, par l'Etat, le département, la commune ou la colonie. C'est une chinoiserie injustifiable.

3e règle. L'expropriation est possible pour tous les immeubles, quel qu'en soit le propriétaire (mineur, absent, femme dotale, etc.). Toutefois, s'il s'agit de dépendances du domaine public, les administrations intéressées devront s'entendre (V. suprà, p. 176).

SECTION ÏI Garanties accordées aux particuliers

En outre de la garantie résultant du fait que l'expropriation n'est possible que dans le cas d'utilité publique, quatre garanties principales sont accordées aux propriétaires intéressés : 1° une procédure contradictoire et judiciairement contrôlée ; — 2° une indemnité juste préalable ; — 3° le pouvoir de requérir l'expropriation totale de l'immeuble ; — 4° un droit de préemption ou de rétrocession au cas où l'immeuble exproprié n'est pas utilisé.

lro garantie. Procédure contradictoire et judiciairement contrôlée tendant à faire apparaître /' utilité publique de V expropriation.

L'expropriation n est légitime que si elle est nécessitée par Futilité publique De là découlent deux règles :

Ire régie . L'administration ne doit recourir à l'expropriation qu'après avoir constaté : 1° V utilité publique du travail public auquel va servir l'immeuble; 2° l'utilité publique de F acquisition de tel immeuble déterminé.

Il y a donc une double constatation :

1° La constatation de f utilité publique du travail est

LE DOMAINE

fai te par un acte spécial : l'acte déclaratif d'utilité publique. Il émane soit du Parlement (loi), soit du Président de la République (décret), soit du conseil général, — suivant F importance des travaux et suivant qu'il s'agit de l'administration des services de F Etat, des départements, des communes.

Cet acte doit être précédé d'une enquête de commodo et incommodo. Cette enquête n'est pas facultative ; pourtant elle n'est pas requise à peine de nullité de la procédure d'expropriation.

2° La constatation de l'utilité publique de l'acquisition de tel immeuble déterminé est faite par un nouvel acte spécial : l'arrêté préfectoral de cessibilité, ainsi appelé parce que, à partir du moment de la désignation de l'immeuble par le préfet, la cession devient inévitable : le propriétaire intéressé peut contraindre l administration à acquérir l'immeuble ainsi désigné. — L'arrêté de cessibilité doit, à peine de nullité de la procédure, être précédé d'une enquête de commodo et incommodo.

Lorsqu'il s'agit d'une expropriation en vue d'un travail de fortification, il n'y a évidemment à consulter le public ni sur Futilité du travail, ni sur l'emplacement. En conséquence, l'acte déclaratif d'utilité publique n'est pas précédé d'une enquête et il désigne en même temps les parcelles à exproprier : il n'y a pas d'arrêté préfectoral de cessibilité.

26 règle. — La régularité de cette procédure, — à défaut d'entente amiable avec le propriétaire intéressé sur le transfert de propriété, — doit être contrôlée par le tribunal civil de première instance. — S'il y a eu entente amiable avec le propriétaire sur le transfert de propriété et sur le prix, on rédige l'acte de vente (la loi facilite les ventes lorsque l'immeuble appartient à des incapables ou à des administrations) : l'immeuble passe alors immédiatement, dans le patrimoine administratif, en toute propriété, franc et libre de toute charge. — S'il y a accord amiable sur le transfert de propriété, mais non sur le prix, on demande au tribunal civil de

donner acte (jugement de donné acte) de cet accord et de désigner un magistrat pour diriger le jury chargé de fixer l'indemnité. Dans ces deux premiers cas, le tribunal n'a pas à constater la régularité de la procédure administrative, attendu que l'administration et le propriétaire sont d'accord sur le transfert de propriété. — - Si, enfin, il n'y a pas accord sur le transfert de propriété, le préfet demande au tribunal civil de prononcer l'expropriation et de désigner un magistrat pour diriger le jury chargé de fixer l'indemnité. Le tribunal civil ne prononce l'expropriation qu'après avoir examiné si la procédure de double constatation de l'utilité publique a été régulière. — Ce contrôle de l'administration par les tribunaux judiciaires est une exception à la règle de la séparation des autorités administrative et judiciaire. En la formulant en 1810, on a voulu donner aux propriétaires la conviction que l'expropriation n'aurait lieu que pour cause d'utilité publique dûment constatée par une autorité publique non suspecte de partialité pour l'administration.

Le jugement d'expropriation ne pourra être attaqué que par le pourvoi en cassation devant la Chambre civile de la Cour de cassation.

L'effet du jugement d'expropriation, et, d'une manière plus générale, de l'acte d'acquisition, est double :

1° Il opère un transfert immédiat de la propriété à l'administration, indépendamment de toute transcription.

2° Il opère résolution de tous les droits qui existent sur l immeuble ou touchant l'immeuble : privilèges, hypothèques, contrats, baux, etc. Les intéressés feront valoir leur droit sur le prix réglé par l'administration au propriétaire ou recevront une indemnité distincte. L'administration, à partir du jugement, a la propriété franche et libre de l'immeuble.

2e garantie, — Une indemnité juste et préalable est due à tous les intéressés .

lre règle, — Tous les intéressés ont droit à une

LE DOMAIJNE

indemnité : propriétaire, usufruitier, nu propriétaire, titulaire de servitudes, locataires, fermiers, etc. — Pour que tous les intéressés soient connus de l'administration, une large publicité est faite autour de l'acte d'acquisition (cession amiable, jugement de donné acte ou jugement d'expropriation) : transcription de l'acte au bureau du conservateur des hypothèques, publication, insertions dans les journaux.

2e règle. — L'administration doit faire des offres d'indemnité" à tous les intéressés qui se sont fait connaître ou qu'on a dû lui faire connaître. Si les offres sont acceptées, tout est fini.

3e règle. — Si les offres sont refusées ou si les intéressés gardent le silence, l'indemnité est fixée par une autoritéque la loi de 1841 a cherché à faire aussi impartiale que possible, ne sacrifiant ni le Trésor public, ni les individus touchés par l'expropriation ; cette autorité est un jury de citoyens : le jury d expropriation.

La liste du jury d'expropriation est établie après une triple sélection : d) chaque année, le conseil général dresse, pour chacun des arrondissements du département, une liste d'individus pouvant faire partie des jurys d'expropriation (liste annuelle) ; 6) lorsqu'une procédure d'expropriation est en cours, l'autorité judiciaire (Cour d'appel, tribunal civil) choisit sur cette liste annuelle seize noms de jurés titulaires et quatre noms de suppléants [liste de session) ; c) enfin, l'administration et les expropriés ont chacun le droit de faire deux récusations péremptoires (sans donner de motifs). On obtient ainsi le jury d'affaire comprenant 12 jurés. — Comme les jurés ne savent pas le droit et pourraient commettre des irrégularités, la loi leur donne pour guide un juge, lequel a été désigné à cet effet par le tribunal civil (V. suprà, p. 219) et qui s'appelle le magistrat directeur du jury.

Le juge dirige le jury, mais ne le préside pas ; il n'assiste pas aux délibérations du jury. Il se borne à lui soumettre le dossier, à diriger les débats oraux de la pro-

cédure, à rendre la décision du jury exécutoire après en avoir vérifié la régularité, enfin à statuer sur les dépens. — Toutefois, pour les expropriations en vue de certains travaux (par ex. chemins vicinaux), le jury ne comprend que quatre membres et il est présidé par le juge de paix (procédure par le petit jury).

Contre la décision du jury et contre l'ordonnance du magistrat, le recours en cassation est possible devant la chambre civile de la Cour de cassation.

Le jury a des pouvoirs très limités :

1° // ne peut s'occuper que de la fixation du chiffre de l'indemnité. Si donc des contestations s'élèvent sur le fond du droit au sujet de la demande d'indemnité, le jury doit renvoyer cette question aux tribunaux compétents ; mais, dans ce cas, il ne surseoit pas à statuer : cela entraînerait des lenteurs et des frais ; il fixe des indemnités hypothétiques ou alternatives, c'est-à-dire qu'il fixe différentes sommes qui seront allouées suivant la solution que le tribunal compétent aura donnée sur le fond du procès.

2° Le jury doit fixer clairement le chiffre de l'indemnité, c'est-à-dire accorder une somme d'argent.

3° Il doit allouer une indemnité qui couvre tout le préjudice causé (sauf le cas de fraude de la part des expropriés, tendant à obtenir une indemnité plus forte), mais qui ne couvre que le préjudice causé : l'expropriation ne doit pas être un moyen de s'enrichir ; ainsi, au cas d'expropriation partielle d'un immeuble, le jury devra faire déduction de la plus-value immédiate et spéciale procurée par les travaux au restant de l'immeuble.

4e règle. — L'indemnité doit être payée préalablement à la prise de possession de l'immeuble par l'administration. — Cette règle remonte à une époque où le Trésor public n'était pas solvable. Elle a été maintenue. — Bien entendu, le propriétaire peut autoriser la prise de possession avant paiement.

1° Si l'exproprié ne peut pas ou ne veut pas recevoir,

LE DOMAINE

l'administration consignera l'indemnité et pourra prendre possession.

2° Pour contraindre l'administration à payer ou à consigner aussi tôt que possible, la loi décide que, faute par l'administration de payer ou de consigner dans les six mois de la décision du jury, les intérêts courront de plein droit à 4 0/0.

Telle est la procédure normale. Il y a des règles particulières pour le cas où la prise de possession est urgente (travaux civils urgents, travaux de fortification urgents).

3e garantie. — Il se peut que l'administration n'ait besoin d'exproprier qu'une partie d'un immeuble. Or, la partie restante, s'il s agit d'un terrain, peut être d'une contenance trop faible pour présenter quelque utilité pour le propriétaire; ou bien, s* il s'agit d'un immeuble bâti, les travaux à faire après l'expropriation vont entraîner des frais considérables. Afin que l'expropriation partielle ne cause pas un préjudice trop grave au propriétaire, la loi accorde à ce dernier, dans certaines conditions, le pouvoir d'exiger l'expropriation totale de son immeuble. C'est la réquisition d'expropriation totale .

4e garantie. — Il se peut que l'administration, après avoir exproprié certains immeubles, ne les emploie pas du tout ou ne les emploie pas en totalité (abandon de l'opération projetée, modification des plans des travaux, etc.). Dans ce cas, les propriétaires expropriés auront le pouvoir d'exiger la rétrocession, moyennant le paiement à l'administration du prix des terrains rétrocédés. C'est le droit de rétrocession ou de préemption.

Telle est la théorie générale de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Il conviendrait de la retoucher sur deux points :

1° il faudrait remanier l'institution du jury touchant la fixation de l'indemnité. Dans la pratique, la plupart

des jurys d'expropriation mettent les deniers publics au pillage en allouant des indemnités exagérées : cela rend les travaux publics très onéreux et très difficiles. — On pourrait soit supprimer le jury et charger les tribunaux (judiciaires ou administratifs) de fixer l'indemnité ; soit faire présider le jury (si on le maintient) par le magistrat directeur: ce juge pourrait faire honte aux jurys qui oublieraient les intérêts du Trésor.

2° Il faudrait donner à l'administration le pouvoir de faire des expropriations par zones ; ainsi, l'administration, par la revente des terrains restants après l'exécution des travaux publics, bénéficierait vraiment de la plus-value procurée, aux frais des contribuables, par les travaux publics ; cette plus value ne serait plus le bénéfice des seuls propriétaires voisins .