HIÉRARCHIE ET CONTRÔLE

est moins énergique que le pouvoir hiérarchique ; en effet, il s'exerce vis-à-vis d'agents décentralisés, c'est-àdire d'agents que Ton a voulu faire indépendants. Il comprend trois pouvoirs :

a) pouvoir de refuser d'approuver une décision; celleci ne deviendra donc pas exécutoire ;

b) pouvoir de suspendre ou d'annuler un acte juridique : la suspension ou l'annulation sont des formules différentes pour exprimer une même idée ;

c) pouvoir de faire l'acte juridique àKla place de F agent soumis au contrôle ou à la tutelle, si celui-ci refuse d'airir.

3° Il se peut que le contrôle administratif ou tutelle administrative soit exercé uniquement parce que l'acte juridique est illégal, ou encore parce que Facte juridique est inopportun . Evidemment, lorsque le pouvoir de contrôle ne peut être exercé qu'au cas d'illégalité de l'acte, la tutelle est moins énergique. — En France, la tendance actuelle est que l'exercice du pouvoir de contrôle administratif, de tutelle administrative n'ait lieu qu'en cas d'illégalité de F acte juridique. Ex. : dans beaucoup de cas, les actes juridiques accomplis par le conseil général ne peuvent être annulés par le Président de la République que pour illégalité (décisions définitives) (V. infrà, p. 144) : de même, en règle, les délibérations du conseil municipal ne peuvent être annulées par le préfet que pour illégalité (décisions réglementaires). D'ailleurs, il subsiste encore un grand nombre de cas dans lesquels l'inopportunité de l'acte permet l'exercice du pouvoir de contrôle. Ex.: en règle, les décisions du conseil général peuvent être suspendues par le Président de la République pour simple inopportunité (décisions soumises à suspension) (v. infrà, p. 144).

4° Le contrôle administratif ou tutelle administrative s'exerce très souvent, et de plus en plus, avec des formes protectrices de l'indépendance des agents décentralisés. Ex. : les décisions du conseil général ne peuvent être annulées par le Président de la République qu'après

avis du Conseil dEtat ; elles ne peuvent être suspendues que par décret motivé, etc.

5° Quelquefois, la loi confère aux particuliers le pouvoir d'exiger que les agents investis du pouvoir de contrôle ou de tutelle exercent ce pouvoir sur tel acte juridique des agents décentralisés qu'ils signalent. Ex. : d'après les articles 63 et 64, 65 et 66 de la'loi du 5 avril 1884, les parties intéressées * peuvent proposer au préfet les nullités de droit ou les vices d'annulabilité qui entachent les délibérations des conseils municipaux, et le préfet est obligé de statuer sur cette demande, à peine d'excès de pouvoir.

§ 3 . — Contrôle juridictionnel

Le pouvoir hiérarchique et le contrôle administratif ou tutelle administrative n'offrent pas toutes garanties aux administrés. En effet : 1° il n'est pas sûr que les agents supérieurs exercent leur pouvoir. Les particuliers , en principe, ne peuvent pas les contraindre à contrôler les actes juridiques des agents inférieurs.

2° Le pouvoir hiérarchique, le contrôle administratif sont exercés par des agents qui ne savent pas le droit et qui ne sont pas impartiaux. Ce sont des administrateurs actifs, le plus souvent inféodés à des partis politiques : préfets, président de la République (c'est-à-dire les ministres).

Il y a donc à craindre ou bien que le contrôle ne soit pas exercé, ou bien qu'il soit mal exercé. Il faut donner aux particuliers la garantie que les actes juridiques illégaux seront arrêtés. Pour cela, il faut leur reconnaître le pouvoir de critiquer eux-mêmes ces actes et de les critiquer devant un juge qui sera tenu de répondre. C'est le contrôle juridictionnel.

La France est un des pays où le contrôle juridictionnel est le mieux organisé. Il y a un recours juridictionnel tout à fait important : le recours pour excès de pou-

CONTRÔLE JURIDICTIONNEL

voir. Il faut étudier avec soin ce recours. Posons d'abord la question.

Une autorité administrative a fait un acte qui dépasse les pouvoirs qui lui sont conférés par la loi ou par les règlements qui organisent sa fonction. Cet acte lèse un individu. Le moyen de droit par lequel, en droit français, l'individu lésé peut faire annuler l'acte irrégulier est le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux.

Le recours pour excès de pouvoir est la pièce essentielle du droit administratif français. C'est un moyen juridique qui intervient dans toutes les matières administratives. Dès qu'une irrégularité est commise, qu'il s'agisse d'administration générale ou d'administration locale, que l'illégalité lèse des intérêts publics ou des intérêts particuliers, le recours pour excès de pouvoir apparaît comme la voie de droit normale permettant d'obtenir satisfaction.

Le recours pour excès de pouvoir, par l'étendue de son domaine d'application, ressemble à la réclamation hiérarchique. Mais il s'en distingue à deux points de vue principaux :

1° La réclamation hiérarchique ne donne pas à celui qui la forme la certitude qu'il obtiendra une réponse. Le supérieur hiérarchique peut garder le silence.

2° La réclamation hiérarchique est portée devant un administrateur qui n'offre de garanties ni de connaissances juridiques, ni surtout d'impartialité. .

A ces deux points de vue, le recours pour excès de pouvoir est un moyen de droit excellent :

1° Sur le recours pour excès de pouvoir, le Conseil d'Etat est obligé de répondre.

2° Le recours pour excès de pouvoir est porté devant un juge, et le juge qui en connaît (Conseil d'Etat) a la juste réputation de connaître parfaitement le droit administratif français et d'être absolument impartial.

Aussi s'accorde-t-on à proclamer que le recours pour excès de pouvoir est, en France, la garantie la plus effi-

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cace qui existe pour assurer le respect de la légalité par les autorités administratives.

Ce qui est remarquable, c'est que cette pièce essentielle, c'est la jurisprudence du Conseil d'Etat qui l'a forgée. Le législateur n'est intervenu qu'après coup, pour confirmer, par des allusions plus que par une réglementation détaillée, les théories élaborées par les arrêts du Conseil d'Etat. Et tel est encore aujourd'hui le caractère de cette institution. C'est ce qui explique sa souplesse et sa mobilité dans le sens du progrès.

Historiquement le point de départ est la réclamation hiérarchique portée devant le Chef de TEtat en tant que chef de l'administration générale (loi 7-14 octobre 1790).

Lorsque en l'an VIII, le Conseil d'Etat eut été créé pour donner des avis au Chef de l'Etat, ce dernier renvoya à son Conseil d'Etat, pour avis, les requêtes par lesquelles des individus se plaignaient d'illlégalités et demandaient l'annulation d'actes administratifs irréguliers. Sur l'avis du Conseil d'Etat, le Chef de 1 Etat statuait par décret ou par ordonnance Et telle est la situation qui a persisté, sauf la période 1849-1851, jusqu'à la loi du 24 mai 1872. A cette époque seulement, le Conseil d'Etat a été chargé non plus de donner des avis, mais de rendre des arrêts sur les requêtes en excès de pouvoir (art. 9, loi 24 mai 1872).

Il ne faut pas croire d'ailleurs, que le recours pour excès de pouvoir ne soit un recours juridictionnel que depuis 1872 II a ce caractère depuis le premier Empire. De bonne heure, en effet le Conseil d'Etat lui a appliqué les formes de procédure suivies pour les recours juridictionnels proprement dits.

Ceci a eu une influence considérable sur le régime juridique de ce recours. Comme cela est naturel, il s'est établi une série de précédents, dont la systématisation faite parle juriste Laferrière en 1886 constitue le régime juridique de ce recours. Il y a là un ensemble de règles, Tion écrites pour la plupart, mais dont la violation entraîne sûrement le rejet de la requête,