RÈGLE DE LA SÉPARATION DES AUTORITÉS

lie interprétation. — A la fin du xvuie siècle et au début du xixe siècle, toutes les fois que l'administration était en cause, les tribunaux judiciaires étaient exclus. — Mais, peu à peu, les raisons de méfiance politique qui avaient fait exclure les tribunaux judiciaires s'atténuèrent ; on n'eut plus à craindre que les empiétements des tribunaux judiciaires gênassent les réformes administratives. On s'aperçut alors que les tribunaux judiciaires étaient les seuls offrant aux justiciables des garanties sérieuses, d'indépendance : leur recrutement et leur organisation étaient bien supérieurs à ceux du Conseil d'Etat et des conseils de préfecture. On songea dès lors afin de bénéficier de cette organisation supérieure, à leur donner compétence même dans des affaires où l'administration était en cause.

2e Interprétation. — Les auteurs et la jurisprudence furent ainsi amenés à distinguer parmi les actes de l'administration : 1° les actes de puissance publique, c'est-àdire ceux où l'administration ordonne, commande, ceux que les simples particuliers ne font pas ; 2° les actes de gestion, à savoir les actes analogues à ceux que font les simples particuliers. Pour les premiers, disait-on, il est logique que les tribunaux administratifs seuls en connaissent ; mais pour les autres, il n'y a pas de raison pour que les tribunaux judiciaires n'en connaissent pas, attendu que, dans ces cas, l administration a agit comme un simple particulier. — Cette deuxième interprétation, commencée vers la fin du premier tiers du xixe siècle, a été incontestée dans les dernières années du xixe siècle.

3e Interprétation. — A partir du début du xxc siècle, la jurisprudence a donné à la règle de la séparation des autorités administrative et judiciaire une interprétation nouvelle. On a constaté que, désormais, les tribunaux administratifs étaient bien organisés, offraient toutes garanties aux justiciables, et que, d'autre part les tribunaux administratifs savaient mieux le droit administratif que les tribunaux judiciaires ; en conséquence, le

Conseil d'Etat et le Tribunal des conflits ont peu à peu étendu la compétence des tribunaux administratifs à tous les cas où il y a à appliquer des théories spéciales de droit administratif :. Comme ces théories spéciales existent pour le fonctionnement des services publics, on a dit que toutes les fois que l'action portée devant les tribunaux est motivée par le fonctionnement d'un service public, les tribunaux administratifs sont compétents naturellement ; les tribunaux judiciaires sont exclus. Telle est la tendance actuelle de la jurisprudence.

Toutefois jusqu'en 1910, l'interprétation nouvelle se superposait encore à l'interprétation ancienne, en sorte que les règles de compétence n'étaient pas tout à fait homogènes. Il était à prévoir que la jurisprudence évoluerait quelque peu afin d'apporter plus d'harmonie dans ses solutions. C'est ce qui est arrivé. — Quoiqu'il en soit, voici quelle est, pour te moment, la signification de la règle de la séparation des autorités administrative et judiciaire, touchant le contentieux pécuniaire.

lre règle. Il est des cas où la loi a dit expressément devant quel tribunal il faut aller : on suivra strictement la compétence indiquée par la loi. Ex. : pour les marchés de fournitures de [Etat, c'est le Conseil d'Etat (décret du 11 juin 1806) ; pour les travaux publics, c'est le conseil de préfecture (loi du 28 pluviôse an VIII) ; pour l'expropriation, pour les réquisitions militaires, ce sont les tribunaux judiciaires (1. 1810, 1. 1877). — Ces cas forment le contentieux (administratif ou judiciaire) par détermination de la loi.

2e règle. Lorsque la loi n'a pas fixé la compétence, il faut aller devant les tribunaux administratifs, toutes les fois que l'action dirigée contre C administration se rattache à un service public : peu importe qu'il s'agisse de YEtat. du département, de la commune. Et le juge administratif de droit commun, c'est le Conseil d'Etat (V. infrà, p. 115). — Jusqu'en 1 910, les tribunaux judiciaires étaient déclarés compétents lorsque l'action dirigée contre l'administration reposait sur un contrat,

SANCTION DE LA RÈGLE DE LA SEPARATION ill

même si ce contrat intéressait le fonctionnement d'un service public. C était un vestige de la deuxième interprétation. Un arrêt du Conseil d'Etat de 1910 a décidé que le contentieux pécuniaire des services publics était toujours de la compétence du Conseil d'Etat, même si les difficultés naissaient à l'occasion d'un contrat. Cette solution cadre mieux avec l'idée générale qui domine l'interprétation actuelle de la règle de la séparation.

3e règle. Lorsque la loi n'a pas fixé la compétence, il faut aller devant les tribunaux judiciaires, toutes les fois que l'action dirigée contre l'administration se rattache a) à la gestion du domaine privé de l'administration, — ou b) lorsqu il s'agit de voies de fait commises par l'administration, c'est à dire d emprises à la propriété privée sans droit ou en abus de droit. — Rappelons qu'il faut aller devant les tribunaux judiciaires toutes les fois que l'action est dirigée personnellement contre un fonctionnaire (V. suprà, p. 100).

SECTION II

Quelle est la sanction de la règle de la séparation des autorités administrative et judiciaire ?

Pratiquement, voici comment la question se pose : 1er cas —Un tribunal judiciaire, saisi d'une affaire delà compétence administrative, se déclare compétent malgré les protestations de l'autorité administrative (représentée par le préfet) : c est le conflit positif d'attribution. — 2e cas. Les tribunaux judiciaires saisis d'une affaire se déclarent incompétents et les tribunaux administratifs saisis de cette même affaire se déclarent aussi incompétents : dans ce deuxième cas, il y a conflit négatif d attribution.

Dans les deux hypothèses, manifestement il faut qu'une autorité publique dise quel est le tribunal com-

pétent. Actuellement, cette autorité est le Tribunal des conflits. Pour saisir le Tribunal des conflits, il y a deux moyens spéciaux : t° la procédure du conflit positif d'attribution ; — 2° le recours en règlement de conflit négatif. — En quoi consistent ces deux moyens ?

§ 1er. — Procédure du conflit positif d" attribution

Il faut supposer qu'un certain tribunal judiciaire (en particulier, tribunal civil, tribunal correctionnel, cour d'appel), est saisi d'une affaire de la compétence des tribunaux administratifs. Si un tribunal administratif était saisi d'une affaire de la compétence des tribunaux judiciaires, la procédure du conflit ne serait pas possible. C'est une règle qui s'explique historiquement : la règle de la séparation des autorités administrative et judiciaire a été imaginée contre les tribunaux judiciaires (V. suprà, p. 107) ; voilà pourquoi le conflit, qui est la sanction de cette règle, est manié par Y administration contre les tribunaux judiciaires et ne peut pas l'être par les autorités judiciaires contre les tribunaux administratifs. — D'autre part, à la suite d'abus commis par l'administration qui se servait du conflit comme d'un moyen pour arrêter indéfiniment le cours de la justice, l'opinion publique a exigé qu'il fût apporté à ce pouvoir des restrictions ; ces limitations sont inscrites dans l'ordonnance du 1er juin 1828 encore en vigueur. Elles sont de deux sortes : 1° la procédure est soumise à des délais brefs ; 2° la procédure du conflit ne peut pas être engagée par l'administration devant tous les tribunaux judiciaires : elle ne peut l'être ni devant les cours d'assises, ni devant la Cour de cassation, ni devant les tribunaux judiciaires où il n'y a pas de procureur de la République (tribunaux de simple police, justices de paix, etc ). Cette dernière limitation a accentué le caractère illogique de la procédure du conflit. Logiquement elle est injustifiable.