HISTOIRE DE L ADMINISTRATION LOCALE EN FRANCE

d'Etat de 1851 ayant eu pour prétexte la défense du suffrage universel, il n'était pas possible de supprimer le caractère électif des conseils municipaux et généraux. On se rattrapa en renforçant les pouvoirs de tutelle administrative des agents centralisés sur les délibérations de ces conseils.

4e Période. Reprise du mouvement décentralisateur {de 1866 à nos jours). — A partir de 1860, l'Empire devient moins autoritaire ; cela se traduit par des modifications dans Tordre constitutionnel [Empire libéral) et aussi dans l'organisation administrative locale. Deux lois décentralisatrices sont votées : a) une loi du 18 juillet 1866 augmente les pouvoirs des conseils généraux et desserre un peu la tutelle administrative. — b) Une loi du 24 juillet 1867 opère une réforme analogue pour les conseils municipaux .

Sous la Troisième République, le mouvement décentralisateur a continué. D'abord a été votée, le 10 août 1871 , la loi actuellement en vigueur sur les conseils généraux. Puis, après une courte mais énergique réaction centralisatrice sous la Présidence du maréchal de Mac-Mahou, on a abordé la réforme administrative communale. En 1882, on a décidé que tous les maires seraient élus par les conseils municipaux. Puis a été votée la loi actuellement en vigueur du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale.

Depuis 1884, il n'y a eu que des retouches de détail, retouches assez nombreuses, mais sans grande importance.

On n'est pas d'accord sur le point de savoir s'il y a lieu de s'en tenir à ce système ou s'il y a lieu de décentraliser davantage. De l'avis de certains, la décentralisation en France n'est qu'apparente : elle n'existera vraiment que lorsque l'on aura supprimé les préfets. — C'est possible, mais c'est alors dire que la chose n'est pas prochaine. — On verra plus loin (p. 138) dans quelle mesure la critique de l'administration préfectorale est fondée.

SECTION III

L'administration locale actuelle : l'arrondissement ; les agents départementaux ; les agents communaux.

Dans l'organisation administrative locale actuelle, il faut tout de suite mettre de côté les sous-préfets et les conseils d'arrondissement. En l'an VIII on voulait faire de ces agents — tout au moins, des sous-préfets — des administrateurs locaux de quelque importance. A mesure que les années se sont écoulées, on s est aperçu que les agents administratifs d'arrondissement étaient des rouages inutiles. Aussi le législateur ne les a-t il pas touchés, se réservant de les supprimer un jour ou l'autre. Telle est encore la situation.

Les sous-préfets, nommés et révoqués par le Président de la République, sur la proposition du ministre de l'Intérieur, sont essentiellement des agents politiques ; ils s'occupent très peu d'administration locale ; à ce point de vue. ils sont surtout des agents de transmission entre le préfet et les municipalités Leur rôle principal, quoique non inscrit dans les textes, c'est de s'occuper d'élections On ne conteste guère qu'ils sont à peu près exclusivement occupés .de faire, avec plus ou moins de doigté, de la pression officielle en faveur de tel ou tel candidat à la Chambre des députés ou au Sénat, oxi d'exercer une surveillance politique sur les fonctionnaires de l'arrondissement. Dans ces. conditions, on comprend pourquoi beaucoup réclament la suppression de ces agents électoraux. A peu près régulièrement, presque chaque année, la Chambre des députés les supprime : le Sénat, sur là demande du gouvernement, les rétablit-; la Chambre s'incline ; et, l'année suivante, on recommence.

LE PRÉFET

Quant aux conseils d* arrondissement, ils n'ont guère d'autres attributions que celles qu'on leur a données en l an VIII : des avis et des vœux, et l'homologation du travail de répartition (fait par l'administration) des impôts directs entre les communes. — Leur principale importance vient de ce que les conseillers d'arrondissement sont électeurs sénatoriaux (V. suprà, p 18) C'est un rouage dont la suppression est depuis longtemps réclamée.

Les agents locaux du département et de la commune ont, au contraire, des attributions considérables Les idées générales qui dominent la matière sont les deux idées de décentralisation administrative (indépendance) et de contrôle administratif ou tutelle administrative exercée par les agents centralisés. Quel est le degré de cette indépendance et de cette tutelle ?

| 1er — L' administration départementale.

L'administration locale dans le département est confiée à un agent centralisé : le préfet, et à deux autorités décentralisées : le conseil général, la commission départementale.

LE PRÉFET

I. — Dans chaque département il y a un préfet. C'est essentiellement un agent centralisé, nommé par le gouvernement par décret du Président de la République sur la proposition du ministre de l'Intérieur) et dont toute la carrière est entre les mains du gouvernement {avancement, révocation). On n'exige des préfets aucune condition de capacité ; par contre, on ne leur accorde aucune

garantie de stabilité. En fait, quand un préfet a cessé de plaire, si on ne le révoque pas purement et simplement, on le fait passer dans l'administration des finances : on en fait un trésorier-payeur général. Ou bien on en fait un conseiller d'Etat.

Voilà 110 ans qu'il y a des préfets en France et la création de Bonaparte n'a pas bougé d'une ligne. Il est curieux qu'une République démocratique ait ainsi conservé un rouage qui n'a été créé que comme instrument de dictature.

II. — Les attributions du préfet sont de deux sortes : il participe à la gestion des services publics nationaux ; il participe aussi à la gestion des services publics du département.

À. En ce qui concerne le fonctionnement des services publics nationaux dans le département, le préfet a des attributions extrêmement nombreuses; et, chaque jour, ces attributions augmentent à mesure que les services publics nationaux se développent. D'un mot, le préfet est, dans le département, le contrôleur général des services publics nationaux dans le département . Aucun autre agent centralisé n'a ce caractère. — Voici quelques exemples qui font apparaître cette multiplicité et cette diversité d'attributions. Il veille à l'exécution des ordres du gouvernement dans le département ; à la publication et à l'exécution des lois et règlements ; il rend exécutoire les rôles d'impôts directs (V. infrà) ; il dirige la procédure X expropriation pour cause d'utilité publique (V. infrà); il passe des contrats au nom de l'Etat, représente ÏEtat en justice devant tous les tribunaux du département ; il a la nomination d'une foule de fonctionnaires de l'Etat (instituteurs primaires publics, facteurs des postes, etc.) ; il élève le conflit d'attribution (V. suprà, p. 113); il exerce la tutelle administrative, en particulier sur les communes et établissements publics (V. infrà) ; il est chargé de la police dans le département (il fait des règlements de police et donne des ordres individuels de police) .

LE PRÉFET

Voilà les principales de ses attributions légales. En outre, il est deux attributions dont les textes ne parlent pas, mais qui sont de la plus haute importance. Le préfet surveille les fonctionnaires au point de vue politique et il consacre tous ses soins à ce que les électeurs votent en faveur des candidats partisans du gouvernement au pouvoir. C'est ce rôle extra-légal d'agent électoral qui est le rôle que tous les gouvernements depuis Napoléon Ier ont toujours considéré comme capital. Et c'est très regrettable. Ceci a complètement dénaturé le caractère légal des fonctions préfectorales. L'administration préfectorale est tout entière dominée par le point de vue électoral . Ceci explique pourquoi certains réclament énergiquement la suppression des préfets comme première mesure de la réforme administrative, mesure sans laquelle tout le reste n'est rien .

B. En ce qui concerne la gestion des services publics départementaux, le préfet a les quatre attributions légales suivantes : a) il prépare toutes les affaires départementales réglées par le conseil général et par la commission départementale : son avis est toujours requis à peine de nullité de la délibération, c'est pour cela qu'il a entrée et parole au conseil général, bien qu'il n'en fasse pas partie ; — b) il exécute les décisions du conseil général ou de la commission départementale, et lui seul a qualité. C'est ainsi qu'il passe les marchés décidés par le conseil général ; qu'il engage et mandate les dépenses autorisées par le budget départemental ; qu'il représente le département en justice, etc. ; — c) il nomme à tous les emplois départementaux ; — d) il fait tous les actes conservatoires intéressant le patrimoine départemental (interruption de prescriptions, acceptation provisoire de dons et legs, etc.).

Naturellement, dans l'administration locale, le préfet est dominé par les préoccupations électorales dont j'ai parlé plus haut.

III. Un personnage aussi puissant que le préfet doit être soumis à une surveillance étroite, car il faut redou-

ter, de sa part, des maladresses etdes abus de pouvoir La loi française a organisé cette surveillance de la manière suivante :

a) La loi, les règlements prescrivent aux préfets, pour certains actes juridiques importants, de suivre certaines formes, certaines procédures, ce qui obligera le préfet à ne pas agir trop vite, à bien réfléchir à ce qu'il fait. Ainsi, pour certaines nominations, le préfet devra se faire présenter par un jury de concours une liste de candidats capables; pour la délimitation des fleuves et cours d'eau navigables et flottables, le préfet devra, au préalable, procéder à une enquête, etc. — Les actes juridiques accomplis sans ces formes, sans ces procédures, sont nuls (recours pour excès de pouvoir, suprà, p. 94).

b) Les ministres chacun des ministres pour son département ministériel) ont le pouvoir de surveillance sur les préfets (V. suprà, p.84),avecle droitde leur adresser des instructions et ordres de service et de provoquer des peines disciplinaires (blâme, mise en disponibilité, révocation). Les ministres ont aussi le pouvoir hiérarchique (V. suprà, p. 86V, ce qui leur permet à" annuler et de réformer les actes juridiques accomplis par les préfets, non seulement en cas A' illégalité, mais encore en cas à' inopportunité. Quelquefois même, l'acte juridique du préfet n est exécutoire qu'après avoir été approuvé par un ministre. Exemple : l'arrêté de délimitation des fleuves et cours d'eaux navigables et flottables doit être approuvé par le ministre des Travaux publics.

Le conseil général et la commission départementale ont sur le préfet, en ce qui concerne seulement la gestion des services publics départementaux , le pouvoir de surveiller le préfet et de signaler au ministre de l'Intérieur les irrégularités (mesures illégales ou inopportunes) commises par le préfet.

d) Enfin tous les intéressés touchés par un acte du préfet peuvent s'adresser aux tribunaux. 1° ^ agit-il d'un acte juridique unilatér ial illégal, tous les intéressés peuvent demander au Conseil d'Etat de l'annuler (recours

LE CONSEIL GÉNÉRAL

polir excès de pouvoir) (V. suprà, p. 94 et s.). En fait, étant donné la façon politique dont les gouvernements et les préfets ont compris la fonction préfectorale, c'est le Conseil d'Etat qui a assumé, par le moyen du recours pour excès de pouvoir, le contrôle delà légalité de l'administration française. — 2° Le préfet a-t-il commis dans l'exercice de ses lonctions une faute personnelle ( V suprà, p. 99), la victime pourra poursuivre le préfet en responsabilité personnelle devant les tribunaux judiciaires et se faire allouer une indemnité (V. suprà, p. 99 et s.). — 3° Enfin l'acte illégal dommageable peut donner lieu à une action en indemnité, devant les tribunaux administratifs, contre l 'administration : Etat ou département, suivant la qualité en laquelle le préfet a agi (V. suprà, p. 103 et s.).

LE CONSEIL GÉNÉRAL

Les conseillers généraux de département sont des agents décentralisés : ils sont élùs au suffrage universel direct (V. suprà, p. 46 et s.). Ils sont donc indépendants du gouvernement. Toutefois, les agents centralisés exercent sur eux un contrôle ou tutelle. Ces deux idées : indépendance, contrôle exercé par les agents centralisés, dominent toute la matière.

I. Le conseil général est organisé de manière à avoir une grande indépendance :

a) Les conseillers sont élus au suffrage universel direct pour six ans; entant qu'agents électifs, ils ne reçoivent pas de traitement (V. suprà, p. 79).

b) Ils peuvent se réunir très facilement : il y a deux sessions ordinaires par an (août ou octobre et avril), et des sessions extraordinaires toutes les fois que le décide e président de la République ou que l'exigent les deux

tiers des membres du conseil général. — La loi permet

même à plusieurs conseils généraux de tenir, après en avoir avisé les préfets, des conférences interdépartementales sur des affaires de leur compétence.

c) Ils délibèrent librement : ils élisent leurs président, vice-présidents, secrétaires, font leur règlement intérieur ; le préfet n'a aucune autorité sur l'assemblée : il assiste aux séances, mais ne vote pas.

d) Les conseils généraux délibèrent publiquement, ce qui est la caractéristique des assemblées indépendantes.

e) La loi donne au conseil général tous moyens de s'informer : il peut charger un ou plusieurs membres de recueillir des renseignements sur les affaires de sa compétence ; les chefs des services administratifs sont tenus de lui fournir verbalement ou par écrit tous renseignements se rattachant aux affaires de sa compétence. — Le conseil général communique directement, par l'intermédiaire de son président, avec les ministres.

II. Les attributions des conseillers généraux {compétence) sont de trois sortes : 1° leur mission essentielle est de gérer les services publics départementaux ; — 2° mais la loi les charge aussi de certains services nationaux (c'est Y accessoire) ; — 3° enfin la loi charge individuellement les conseillers généraux de certaines fonctions.

A. En ce qui concerne les affaires d'intérêt départemental, le conseil général a une compétence très étendue : il peut s'occuper de toutes questions d intérêt départemental dont il est saisi soit par le préfet soit par l'un de ses membres. Il n'est pas besoin que la loi le dise expressément : il faudrait un texte de loi pour enlever compétence au conseil général sur les affaires départementales. C'est ainsi qu'il s'occupe de la gestion du domaine départemental (aliénations, acquisitions, échanges, baux, acceptation ou refus de dons et legs faits aux départements, travaux publics, actions en justice, etc.) ; des finances départementales (budget, emprunts, centimes additionnels, comptes) ; des services publics dépar-^ tementaux d'assistance (enfants assistés, asiles d'aliénés*

LL conseil général

assistance médicale gratuite, assistance aux vieillards, etc.).

B. En ce qui concerne les services publics nationaux, les conseils généraux n'ont qu'une compétence exceptionnelle, dans les cas expressément prévus par la loi. 1 . Ils peuvent émettre des vœux en matière d 'administration générale ou de questions économiques, mais non en matière politique : en fait, chose amusante, les préfets considèrent comme vœu politique un vœu hostile à la politique du gouvernement; s'il est favorable, le préfet ne demande plus d'écarter le vœu par la question préalable. — 2. La XoiTréveneuc (15 février 1872) charge les conseils généraux, au cas de dissolution illégale des Chambres législatives, d'assurer provisoirement le maintien de l'ordre et de reconstituer provisoirement un gouvernement légal. — 3. Les conseils généraux participent également au rèpartement des impôts directs d'Etal (répartition du contingent départemental entre les arrondissements, etc.). — 4. Ils donnent des avis sur tous les objets sur lesquels ils sont consultés par les ministres. Tantôt l'avis doit être demandé. Ex. : modification aux circonscriptions administratives, etc. Tantôt il peut seulement être demandé.

C. Individuellement, les conseillers généraux, d'après la loi, sont chargés de suppléer, en cas de besoin, les conseillers de préfecture, les sous-préfets, de siéger aux bureaux d'adjudication publique pour le compte du département, au conseil académique, au conseil de revision pour le recrutement de l'armée, etc. — Enfin et surtout, les conseillers généraux sont électeurs sénatoriaux (V. suprà, p. 18 etinfrà, p. 148).

III. Comme tout corps décentralisé, le conseil général peut être tenté : à) de sortir de sa compétence, de s'occuper d'affaires en dehors de ses attributions, de se réunir en dehors des sessions légales ; — b) d'arrêter, par son abstention ou sa négligence, la gestion des services qui lui sauf cou fiés ; — c) de prendre, sur les matières de sa

compétence, des décisions illégales ou inopportunes . — 3 C'est ici que se manifestent les sanctions disciplinaires , la tutelle administrative et le contrôle juridictionnel.

A. Comme sanctions disciplinaires , il y a la révocation individuelle des conseillers {démission d'office) et la révocation collective (dissolution). Ces sanctions disciplinaires ne sont prononcées qu'avec des garanties très nombreuses et très efficaces (V. suprà, p. 73 et s.); si elles n'existaient pas, l'indépendance voulue par la décentralisation serait trop facilement anéantie.

B. Le contrôle administratif ou tutelle administrative s exerce sur les actes juridiques du conseil général dans trois cas :

1er cas. Le conseil général est sorti de sa compétence légale, soit en statuant sur des matières non comprises dans ses attributions, soit en se réunissant en dehors des sessions légales. Tous les actes accomplis par le conseil général dans ces conditions sont nuls et de nul effet; l'annulation peut être prononcée d'office à toute époque : suivant les cas, la nullité est prononcée par le préfet ou par le Président de la République en Conseil d'Etat.

2e cas. Le conseil général s' abstient. La loi fait intervenir les agents centralisés, mais ce n'est qu'à la dernière extrémité, si Ton ne peut pas faire autrement ; et autant que possible, on maintient le statu quo. Par exemple, si le conseil général se sépare sans avoir fait la répartition des impôts, le préfet la fera dapres les bases de la répartition précédente. Si le conseil général n'a pas voté de crédits ou des crédits suffisants pour les dépenses déclarées obligatoires par la loi, le président de la République les inscrira d'office au budget départemental, etc.

3e cas. Le conseil général a pris, sur des objets de sa compétence, des décisions illégales ou inopportunes. Les agents centralisés ont un pouvoir de contrôle plus ou moins énergique suivant les matières sur lesquelles le conseil général a pris une décision. A cet é^ard on distingue trois séries d'affaires :

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(A Pour certaines questions, le conseil général prend des décisions définitives, qui ne peuvent être contrôlées qu'au point de vue de la légalité. Si elles sont illégales, le préfet, dans les vingt jours de la clôture de la session, les défère au président delà République, lequel, par décret en Conseil d'Etat, dans les deux mois, en prononce Y annulation . Ex. : aliénation, échange, acquisition d'immeubles départementaux, travaux publics, etc. .

b) Pour certaines matières, le conseil général prend des décisions soumises à suspension, qui peuvent être contrôlées non seulement au point de vue de la légalité mais encore au point de vue de X opportunité Le préfet peut demander au président de la République de les suspendre ; il intervient alors, dans les trois mois de la clôture de la session, un décret motivé. — Pour toutes les matières non exceptées par la loi, les décisions du conseil général sont soumises à suspension.

c) Pour certaines questions, le conseil général ne peut prendre que des décisions soumises à l'approbation soit du Parlement, soit du président de la République (seul ou en Conseil d'Etat). — Ces matières sont surtout les questions de finances. Ainsi le budget départemental doit être approuvé par le président de la République.

C. Enfin les conseils généraux sont soumis au contrôle juridictionnel. Les principales formes de ce contrôle juridictionnel sont : 1° le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat dans les conditions ordinaires (V. suprà, p. 91 et s.) ; — 2° l'action en responsabilité personnelle contre tel ou tel conseiller au cas de faute personnelle (diffamation, injures, par exemple) (V. suprà, p. 99 et s.) ; — 3° l'action en responsabilité contre le patrimoine départemental, dans les conditions ordinaires (V. suprà, p. 103 et s.).

Tel est le régime légal des conseils généraux. Comment, en fait, fonctionnent-ils ? Il faut signaler, à cet égard, deux choses : 1° l'indépendance des conseils géné-

raux est moindre qu'elle ne le paraît au premier abord. Un corps ne peut profiter de son indépendance que s'il a de l'argent à sa disposition. Or les pouvoirs financiers du conseil général sont très limités. D'une part, ses recettes sont très peu abondantes et il est soumis à une tutelle très énergique ; d'autre part, il ne peut pas dépenser cet argent comme il le veut : la loi a dressé une longue liste de dépenses obligatoires qui absorbent la plus grande partie des recettes. — 2° Les conseils généraux font trop de politique et pas assez d'administration. Les conseillers généraux se souviennent trop qu'ils sont électeurs sénatoriaux ; en fait, ce sont les électeurs sénatoriaux les plus influents. Aussi, dans la grande majorité des conseils généraux, voit-on que les présidents, viceprésidents, etc., sont des sénateurs, des députés. Ces hommes politiques sont trop occupés de leur réélection ou de leur élection au Sénat. En fait^ les conseillers généraux s'intéressent beaucoup trop aux élections sénatoriales.