LA COMMISSION DÉPARTEMENTALE

par le conseil général à la fin de sa session d'août ; elle élit son bureau (président, secrétaire) ; le préfet assiste à ses délibérations et y prend la parole, mais il ne vote pas. — D'autre part, afin que cette commission ne soit pas trop puissante vis-à-vis du préfet, la loi décide que ne pourront en faire partie ni les sénateurs, ni les députés, ni le maire du chef-lieu du département.

b) La commission départementale peut se réunir aussi souvent qu'elle le veut, mais une fois par mois au moins ; elle siège à la préfecture à huis clos.

c) Elle peut charger un ou plusieurs de ses membres d'une mission relative à des objets de sa compétence : les chefs de service des administrations publiques sont tenus de lui fournir, verbalement ou par écrit, tous renseignements.

II. Sa mission principale est de surveiller le préfet dans l'intervalle des sessions. Elle a de grands pouvoirs à cet égard: elle peut appeler l'attention du préfet sur toutes les affaires départementales ; elle surveille la gestion financière du préfet (celui-ci doit lui communiquer le projet de budget, l'état des mandats de paiement émis chaque mois, ses comptes, etc.). — De plus, la loi permet au conseil général de confier à la commission départementale la solution de questions déterminées d'importance secondaire. — Enfin, la loi charge la commission départementale de prendre directement des décisions sur certaines affaires départementales. Exemples : répartition des subventions portées au budget départemental, dont le conseil général ne s'est pas réservé la distribution ; détermination de l'ordre de priorité des travaux départementaux, lorsque cet ordre n'a pas été fixé par le conseil général, etc.

III. La commission départementale est soumise à la surveillance du conseil général, à la tutelle administrative, au contrôle juridictionnel .

A. Le conseil général exerce une surveillance sur sa

commission départementale. D'abord il la renouvelle chaque année. - En second lieu, il peut la révoquer en cours d'année, au cas où un désaccord ou un conflit s'élève entre la commission départementale et le préfet et où le conseil général donne tort à sa commission. — Enfin, le conseil général peut être appelé à réformer certaines décisions prises par la commission départementale.

b) Les décisions de la commission départementale sont soumises à la tutelle administrative des agents centralisés exactement dans les conditions indiquées plus haut pour le conseil général (v. suprà, p. 146).

c) Enfin la commission départementale est soumise au contrôle juridictionnel dans les mêmes conditions

ue le conseil général : recours pour excès de pouvoir evant le Conseil d'Etat, action en responsabilité personnelle contre les membres de la commission départementale au cas de faute personnelle, action en indemnité contre le patrimoine départemental (v. suprà, p. 147).

§ 3. — L'administration communale

La vie communale a pris, en France, un développement extraordinaire au cours du xixe siècle. De grandes agglomérations se sont créées sur tout le' territoire avec des besoins énormes : police, hygiène, assistance publique, etc. Il a fallu créer des services de voirie, d'égouts, de distribution de gaz, d eau, d'électricité, d'omnibus et de tramways, etc., etc. C est, à coup sur, dans les communes que l'administration locale est le plus active.. — - Quels sont les agents administratifs communaux ? Quelle est leur indépendance vis-à-vis du gouvernement ? Quels sont au juste leurs pouvoirs ?

Un premier trait caractéristique de cette organisation est son uniformité. Sauf Paris, toutes les communes — Jes plus grandes villes comme Marseille, Lyon, Boj>

LE MAIRE ET LES ADJOINTS

deaux, Lille, etc., comme les plus petites communes rurales de 50 habitants — sont soumises au même régime administratif, tel qu'il est inscrit dans la loi du 5 avril 1884 : dans toutes les communes de France, sauf Paris, il y a un maire, des adjoints et un conseil municipal ; et, en droit, leurs fonctions sont les mêmes. Cette uniformité semble à beaucoup tout à fait critiquable.

Quoi qu'il en soit, le régime juridique est dominé par les deux idées maîtresses déjà indiquées : 1° indépen dance et décentralisation ; — 2° tutelle administrative,

LE MAIRE ET LES ADJOINTS

I. — Le maire et les adjoints sont des agents décentralises y indépendants du gouvernement . Ils sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers municipaux et pour la même durée que le conseil municipal. — Comme la plupart des fonctions électives, les fonctions de maire et d'adjoints sont gratuites (V. suprà, p. 79).

IL — Le maire est seul chargé de l'administration communale : mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, désigner un ou plusieurs adjoints pour remplir une partie de ses fonctions ; en cas d'empêchement des adjoints, le maire peut même désigner des conseillers municipaux. Ces désignations ne subsistent que tant qu'elles n'ont pas été rapportées. D'autre part, les adjoints et les conseillers municipaux dans l'ordre du tableau remplacent provisoirement le maire, dans la plénitude de ses attributions, en cas d'empêchement, de suspension ou de révocation. — Lorsque les adjoints remplacent le maire ou ont été désignés pour le remplacer dans une partie de ses attributions, les actes accomplis eux sont soumis au même régime juridique que les s accomplis par le maire.

Ceci posé, la compétence du maire est double : sa mission principale est de gérer les services communaux ; mais ce n'est pas sa seule attribution : la loi le fait aussi participer à certains services nationaux.

A. En ce gui concerne les services municipaux : a) le maire préside le conseil municipal; — b) il prépare le travail du conseil municipal (toutefois, l'avis du maire n'est pas obligatoire) ; — c) il exécute les décision du conseil municipal (passation des marchés, mandatement des dépenses, direction des travaux publics communaux, actions en justice, etc.) ; — d) il nomme et révoque les employés communaux (secrétaire de mairie, employés de mairie, etc. ; — é) il fait les actes d'administration conservatoire du patrimoine communal : interruption de prescriptions, acceptation provisoire des dons et legs faits à la commune, etc..

B. En ce qui concerne les services nationaux, la loi le charge de l'état civil (constatation des naissances, décès, célébration des mariages^ etc.), de la délivrance de certificats (de bonne vie et mœurs, d'indigence, de résidence, etc.), de la légalisation de signatures, de la surveillance des écoles primaires, des prisons, des établissements d'aliénés, etc., etc. — La loi lui confère aussi des attributions de police judiciaire (constatation et poursuite des contraventions, recherche des crimes et délits, etc.). — Surtout, la loi confie au maire la. police administrative dans la commune, c'est-à-dire le pouvoir d'assurer la tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques dans la commune, au moyen de règlements de police et d'ordres individuels de police. De cette dernière attribution, les maires s'acquittent fort mal. Etant des chefs de parti, ils font la police en se préoccupant de ne pas mécontenter tels ou tels électeurs. Le résultat est que la police est déplorablement faite en France. On s'en rend compte. Aussi y a-t-il un courant pour enlever aux maires la police administrative et pour la confier à des agents centralisés. C'est ce qui a été fait pour Lyon par la loi du 5 avril 1884 et pour Marseille

LE MAIRE ET LES ADJOINTS

par la loi du 8 mars 1908. Dans ces deux villes, la police municipale a été donnée au préfet.

III. — Le maire est soumis à une surveillance et à un contrôle.

1° Le conseil municipal surveille la gestion du maire en tant qu il s'agit des services communaux. Il ne peut d'ailleurs pas le révoquer ; mais il peut le blâmer et appeler l'attention du préfet.

2° De nombreux agents centralisés surveillent l'administration du maire soit pour la gestion des services communaux, soit pour la gestion des services nationaux.

Ainsi, les procureurs de la République surveillent les maires en tant qu officiers de l'état civil ; les procureurs généraux les surveillent en tant qu officiers de police judiciaire .

Ce sont surtout les préfets qui exercent sur les maires la surveillance^ contrôle administratif 'et mëmele pouvoir disciplinaire. — Et, pour que ces pouvoirs s'exercent facilement, la loi décide que tous les actes juridiques administratifs du maire seront communiqués au préfet et que les plus importants ne deviendront exécutoires qu'un mois après l'envoi. Ainsi le préfet les connaîtra et aura le temps de les examiner. Le préfet pourra d'ailleurs déci derque les actes deviendront exécutoires immédiatement.

à) Les préfets ont sur les maires un pouvoir de surveillance, qui leur permet d'adresser des instructions de service {circulaires), et même d'infliger des peines disciplinaires.— Touchant les peines disciplinaires les maires ont des garanties : le préfet peut suspendre Un maire pour un mois ; mais il faut une décision du ministre de rintérieur pour porter la suspension à trois mois et il faut un décret du Présiden t de la République pour révoquer un maire. De plus, une suspension ou révocation ne peut avoir lieu qu'après avoir demandé au maire des explications écrites. Enfin la décision de suspension ou

de révocation doit être motivée (L 8 juillet 1 908, v. supra,

b) Les préfets ont, sur les actes juridiques du maire relatifs aux services publics nationaux, le pouvoir hiérarchique, c est-à-dire le pouvoir d'annuler; de réformer, et cela non seulement pour illégalité de Pacte, mais encore pour simple inopportunité. — Les préfets ont même le pouvoir de substituer leur action à celle du maire pour le cas où celui:ci, mis en demeure, n accomplit pas un acte prescrit par la loi (v. suprà, p. 87).

c) Les préfets ont, sur les actes juridiques du maire relatifs aux services publics communaux, le pouvoir de contrôle administratif (tutelle administrative), c'est-àdire le pouvoir d'annuler ou de suspendre l'acte ; ils ont même le pouvoir de substituer leur action à celle du maire lorsque celui-ci, mis en demeure, nagit pas (V. suprà, p. 87). Ainsi le préfet peut mandater une dépense communale si le maire s'y refuse, peut délivrer une permission de voirie si le maire la refuse injustement.

d) Les préfets, en ce qui concerne la police municipale, ont sur les maires des pouvoirs spéciaux. Ils peuvent annuler mais non réformeriez règlements ou ordres individuels de police; ils peuvent aussi substituer leur action à celle du maire négligent, faire des règlements dë police ou donner des ordres de police à la place du maire ; toutefois, il y a des règles spéciales sur ce point.

3° Le contrôle juridictionnel s'exerce sur les maires dans les mêmes conditions que sur les autres agents au service public. En d'autres termes : a) un rècôûH pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat pourra être dirigé par tous intéressés contre les actes unilatéraux des maires si ces actes sont irréguliers (v. suprà, p. 91 et s); — b) une exception d illégalité pourra être opposée à l'acte illégal du maire ; par exemple, l'individu poursuivi devant le tribunal de simple police pour contravention à Un règlement de police fait par le maire, pourra opposer une exception tirée de l'illégalité du règlement.,

LE CONSEIL MUNICIPAL

et le juge devra acquitter le contrevenant si l'exception est reconnue fondée ; — c) une action en responsabilité personnelle pourra être dirigée contre le maire en cas de faute personnelle (v. suprà, p. 99) ; — r/june action en indemnité contre le patrimoine communal pourra être formée au cas d'acte préjudiciable dans les conditions ordinaires (V. supra, p, 103).

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Les conseillers municipaux sont des agents décentralisés, indépendants du gouvernement, mais soumis, dans une certaine mesure, au contrôle administratif (tutelle administrative) des agents centralisés. — Telle est la double idée maîtresse.

I. — Les conseillers municipaux sont des agents décentralisés indépendants du gouvernement :

1° Us sont élus au suffrage universel direct, au scrutin de liste, pour quatre ans ; les élections ont lieu dans toute la France, le même jour, le premier dimanche de mai. En tant qu'agents électifs, les conseillers municipaux ne reçoivent pas de traitement (V. suprà, p. 79).

2° Ils se réunissent très facilement : il y a quatre sessions ordinaires par an (février, mai, août et novembre); et ils peuvent être réunis en session extraordinaire pour Une affaire déterminée toutes les fois que le préfet ou souspréfet le demande, toutes les fois que le maire le désire (à condition d'en aviser le préfet ou sous-préfet) et toutes les fois que la majorité des conseillers le demande (on doit aviser le préfet ou sous-préfet).

3° Les conseillers municipaux délibèrent librement. Ils nomment eux-mêmes leur bureau (maire ou adjoint, président, secrétaire), font leur règlement intérieur ; le maire a seul la police de l'assemblée.

4° Les conseils municipaux délibèrent -publiquement.

IL — Les conseillers municipaux assemblés, formant le conseil municipal, ont pour mission principale la gestion des affaires de la commune. Accessoirement, la loi les fait participer à la gestion de certains services nationaux .

A. En ce qui concerne la gestion des affaires de la commune, la compétence du conseil municipal est aussi large que possible. Toute affaire d'intérêt communal est de sa compétence, à moins que la loi ne l'ait écartée de ses attributions. C'est ainsi que le conseil municipal s'occupe de la gestion du patrimoine communal (acquisition, aliénation, échange, baux des biens de la commune), des travaux publics communaux, des actions en justice intentées à la commune ou par elle, des finances communales (budget, emprunts, impôts, comptes, etc.).

B. En ce qui concerne la participation à la gestion de certains services nationaux, la mission des conseillers municipaux est exceptionnelle. — La loi permet au conseil municipal d'émettre des vœux sur tous objets d'intérêt local, mais il lui est interdit d'émettre des vœux politiques ou même des vœux sur des motions d'intérêt national. — La loi les charge de présenter une liste des répartiteurs des impôts directs d'Etat, de donner des avis dans les cas où les ministres les consultent (et, dans certains cas, les ministres doivent consulter les conseils municipaux). — Parmi les participations à certains services nationaux, il faut rappeler que les conseils municipaux sont chargés par la loi de désigner un certain nombre Sélecteurs sénatoriaux (délégués sénatoriaux) (V. supra, p. 18). C'est là une attribution que certains estiment regrettable : cela a introduit les luttes politiques dans les conseils municipaux alors que la loi a eu la préoccupation de mettre ces conseils en dehors de la politique.

C. A titre individuel^ les conseillers municipaux ont quelques fonctions de suppléance (suppléance du maire ou des adjoints empêchés); ils peuvent être désignés par

LE CONSEIL MUNICIPAL

le conseil municipal pour siéger dans certains conseils (comme administrateurs des bureaux de bienfaisance, etc.).

III. — Pour prévenir ou réprimer les maladresses, les illégalités, les négligences, la loi soumet les conseillers municipaux à une surveillance et à un contrôle ; c'est ici qu'apparaissent la surveillance, la tutelle administrative et le contrôle juridictionnel.

A. Comme sanctions disciplinaires, les conseillers municipaux sont exposés à la révocation individuelle (démission d'office), à la suspension collective, à la révocation collective (dissolution). Ces sanctions ne peuvent être prononcées qu'avec les garanties exposées plus haut (V. supra, p. 73) et qui sont destinées à empêcher toute atteinte injustifiée à leur indépendance. D'après certains, ces garanties ne sont pas suffisantes .

Lorsqu'un conseil municipal est dissous, le Président de la République nomme, pour administrer provisoirement la commune, une délégation spéciale de trois à sept membres ; le président joue le rôle de maire. Mais la délégation spéciale et son président n'ont que des pouvoirs très restreints (administration conservatoire et urgente).

B. Le contrôle administratif oxx tutelle administrative s'exerce sur les actes juridiques du conseil municipal dans trois cas (1) :

1 er cas. Le conseil municipal est sorti de sa compétence légale, soit en statuant sur des matières non comprises dans ses attributions, soit en se réunissant en dehors des sessions légales. Tous les actes accomplis par le conseil municipal dans ces conditions sont nuls de plein droit et de nul effet ; l'annulation peut être prononcée,

(1) On remarquera que les solutions sont sensiblement les mêmes que celles exposées pour le conseil général et pour la commission départementale. V. suprà, p. 145 et p. 150.

même d'office, à toute époque, par le préfet en conseil de préfecture.

2e cas. Le conseil municipal s'abstient. — La loi fait intervenir les agents centralisés, mais ce n'est qu'à la dernière extrémité, si l'on ne peut pas faire autrement ; autant que possible, on maintient le statu quo. Par exemple, si le conseil municipal n'a pas voté le budget avant le 1er janvier, les recettes et les dépenses ordinaires continueront provisoirement à être faites conformément au budget de l'année précédente. — S'il n'est pas possible de maintenir le statu quo, les agents centralisés interviendront, mais avec discrétion. Ainsi, si le conseil municipal n'a pas inscrit au budget des crédits ou des crédits suffisants pour acquitter les dépenses déclarées obligatoires par la loi, le préfet ou le président de la République, selon l'importance des communes, inscriront d office les crédits.

3e cas. Le conseil municipal a pris , sur des objets de sa compétence, des décisions illégales ou inopportunes . Les agents centralisés ont un pouvoir de contrôle plus ou moins énergique suivant les matières sur lesquelles le conseil municipal a pris une décision.

A cet égard, il faut distinguer deux séries d'affaires :

1° Il y a des affairés sur lesquelles le conseil municipal prend des décisions définitives ; le préfet ne peut les annuler que pour illégalité: dans ce cas, le préfet en conseil de préfecture, d'office ou sur la demande des intéressés, prononce l'annulation : cette annulation peut intervenir à toute époque, si la délibération a été prise en violation d'une loi ou d'un règlement ; elle ne peut être demandée par les intéressés que pendant un délai de quinze jours et prononcée par le préfet en conseil de préfecture que pendant un délai de trente jours, si l'illégalité consiste dans le fait que des membres du conseil municipal intéressés soit en leur nom personnel, soit comme mandataires à l'affaire, ont pris part à la délibération.

Cette première catégorie d'affaires comprend toutes les matières pour lesquelles la loi n'a pas organisé un

LE CONSEIL MUNICIPAL

contrôlé administratif différent. On appelle les délibérations prises sur ces matières des dé libérât ions règlem en tairez.

2° Pour les affaires énumérèes par la loi, le conseil municipal ne prend que des délibérations soumises à V approbation des agents centralisés : préfets, ministres, président de la République, etc.

A cette catégorie appartiennent notamment les matières financières budget, emprunts, impôts, comptes), les actes graves de la gestion du patrimoine communal (aliénations et échanges des propriétés communales, etc.). Avant d'approuver, les agents centralisés devront contrôler la légalité et aussi Y opportunité de la délibération.

G. Enfin les conseils municipaux sont soumis au con- \ trôle juridictionnel. Les principales formes de ce con- \ trôle juridictionnel sont : 1° le recours pour excès de \ pouvoir devant le Conseil d'Etat, mais dans des condi lions particulières : d'abord il faut prendre soin, avant d'attaquer la délibération devant le Conseil d'Etat pour illégalité, de demander cette annulation au préfet. Mais celte condition observée, tout contribuable de la commune, en cette seule qualité, sans avoir à faire la preuve d un autre intérêt, peut former le recours.

2° Au cas de délibération diffamatoire, injurieuse, etc., les conseillers qui l'ont votée sont personnellement responsables : il y a faute personnelle (V suprà, p. 99).

3° Au cas de préjudice, il y a l'action en indemnité contre le patrimoine communal dans les conditions ordinaires (Y. suprà, p. 103 et s.).

Tel est le régime légal des conseils municipaux. En fait, l'indépendance de ces conseils est moins grande qu'elle ne le parait, et le contrôle de tutelle s'exerce d'une manière très défectueuse : 1° D'une part, pour toutes les affaires importantes, les décisions sont soumises à l'approbation des préfets . D'autre part, le nombre des dépenses déclarées obligatoires par la loi est

considérable. L'indépendance des conseils municipaux n'est donc pas très grande. Ceci est peut-être excellent pour les petites communes ; mais cela ne convient pas aux grandes villes.

2° La tutelle administrative s'exerce très mal. Les préfets, dans la grande majorité des cas, sont surtout des agents électoraux du gouvernement. Ils s'acquittent très mal de leur mission de contrôle. Ils n'y voient qu'un mpyen de tracasser les municipalités qui ne veulent pas soutenir, dans les élections politiques, le gouvernement au pouvoir. Vis-à-vis des municipalités favorables au gouvernement, les préfets ferment les yeux sur les illégalités : ils renoncent à exercer leur pouvoir de contrôle. Les administrés en sont réduits à s'adresser au Conseil d'Etat au moyen du recours pour excès de pouvoir. C'est ce qui fait dire à certains qu'il ne pourra pas y avoir de décentralisation sérieuse tant que les préfets subsisteront (V. suprà, p. 137 et p. 141).

| 3. — L'administration du département de la Seine et de la ville de Paris.

Pour le département de la Seine et pour la ville de Paris, il y a un régime administratif spécial. La loi du 10 août 1871 et la loi du o avril 1884 sont inapplicables.

Pourquoi y a-t-il un régime spécial ? 11 y en a deux raisons :

1° Une raison d'ordre géographique et économique : la ville de Paris n'est pas une commune comme les autres ; elle a un territoire immense, une population énorme, des richesses économiques considérables. D'autre part, le département de la Seine n'est, comme étendue, comme population et comme richesse économique, qu'une annexe de Paris : c'est la banlieue de Paris. — A ce premier point' de vue, on comprend qu'il y ait un régime administratif spécial.