DE L'EXPOSITION DES MOTIFS DES LOIS OU DU PRÉAMBULE

Comme toute effet, la loi a une cause ; comme tout moyen, la loi a un but. L'intelligence exacte de la loi n'est possible que par la connaissance de son origine et de sa

fin. Savoir les lois, ce n'est pas seulement en connaître la lettre, mais encore et surtout l'esprit. Il est donc utile pour cette intelligence de la loi, d'en exposer la cause et le but : c'est-à-dire les motifs. Cette exposition fera disparaître tout doute sur la nature, le caractère ou la partie de chaque disposition légale.

L'exposé des motifs d'une loi, qui comme on le verra plus loin, doit se faire à un endroit spécial et distincte de la loi elle-même, Bentham l'appelle, commentaire raisonné ; Bacon, un préambule, terme adopté dans le langage parlementaire anglais ; l'Assemblée Nationale de 1771, iine loi en forme cV instruction ; et, en Bavière, cet exposé se désigne sous le titre de commentaire officiel.

Le préambule est donc, suivant l'expression de Lord Coke, comme la clef qui livre accès à l'intelligence de tout le dispositif de la loi, (A hey to open the understanding ofthe stattde.) Il énonce le motif d'existence de la loi, et le mobile qui a induit le législateur a faire une nouvelle législation. Rappelions-nous ce brocard de jurisprudence qui dit: cessante legis proœmioj cessât et ipsa lex.

Le préambule doit énoncer l'intention da législateur et les maux auxquels il veut porter remède. Mais, dit-on, tout jurisconsulte sait combien il est rare qu'un préambule fasse connaître le véritable but de la loi, et les vues entières du législateur. On pourrait aussi dire qu'il est rare qu'une loi soit assez complète et assez sage pour fermer la porte à tous les abus auxquels elle voulait remédier. Mais un préambule mal fait comme une loi mal pensée, ne sauraient a aucun point de vue, être un argument valable contre la nécessité et les avantages d'un préambule ou d'une législation nouvelle. Pour entrer dans des considérations plus profondes sur cette matière, mettons en regard l'opinion de deux célèbres publiciste anglais Bentham et Bacon.

'' Pour écrire des lois, dit Bentham, f il suffit de savoir écrire ; pour en établir, il suffit d'en posséder le pouvoir. La difficulté, c'est d'en établir de bonnes : or les bonnes lois sont celles pour lesquelles il y a de bonnes raisons à assigner. Mais autre chose est de donner des lois justifiables par de bonne raisons, autre chose est d'avoir trouvé ces raisons

t Traité de la promulgation des lois.

mêmes et d'être en état de les présenter sous le point de vue le plus avantageux "

" Je dis d'abord que les lois, si elles étaient constamment accompagnées d'un COMMENTAIRE RAISONNÉ rempliraient mieux, à tous égard, le but du législateur. Elles seraient plus agréables à étudier, plus faciles à concevoir, plus aisées à retenir, plus propres à se concilier l'affection des hommes. Tous ces heureux résultats sont intimement liés entre eux. Obtenir un, c'est une avance pour obtenir les autres "

L'exposé des raisons rendra les lois plus faciles à concemir. Une disposition dont on ignore le motif ne jette pas de racine profondes dans l'intelligence : on ne comprend bien que les choses dont on comprend le pourquoi. Les termes de la loi peuvent-être clairs et familiers ; mais ajoutez-y la raison de la loi, la lumière augmente ; il ne peut plus rester de doute sur la véritable intention du législateur. L'intelligence de ceux qui la lisent communique immédiatement

avec intelligence de ceux qui l'on faite

Ces raisons deviennent une espèce de

guide pour les cas ou la loi serait ignorée;

on peut préjuger ses dispositions, et par la connaissance acquise des principes du législateur se mettre en sa place, le diviner et conjecturer ses volontés, comme on présume celles d'une personne uaisonnable avec laquelle on a vécu et dont on connait les

maximes Le commentaire raisonné

sera d'une utilité sensible dans l'application des lois. C'est une boussole pour les juges et pour tous les employés du gouvernement. La raison énoncée ramène sans cesse au but du législateur ceux qui avaient pu s'en écarter. Une interprétation fausse ne pourrait pas cadrer avec cette raison. Les erreurs de bonne foi deviendraient comme impossibles, les prévarications ne pourraient plus se cacher. La route de la loi est éclairée dans toute son étendue et les citoyens sont les juges des

juges "

" On dira peut-être que les lois, et surtout les lois essentielles, portent sur des vérités si palpables qu'il n'est pas besoin de les prouver. Le but du raisonnement est la conviction ; or, si la conviction existe déjà toute entière, à quoi bon employer raisonnement pour les produire ? "

" Il est des vérités qu'il faut prouver non pour elles-mêmes, puisqu'elles sont reconnues, mais pour conduire à d'autres vérités qui en dépendent. Il faut démontrer les vérités palpables pour fuire adopter celles qui ne le sont pas. C'est par elle qu'on parvient à faire recevoir le vrai principe, qui, une fois reçu, prépare les voies à toutes les autres vérités "

Bacon f ne voulait pas de préambules : " Aphor. 69. Quant aux préambules, dit-il, qui autrefois étaient réputés ineptes, et dans lesquels les lois ont l'air de disputer et non de donner des ordres, ils ne nous plairaient guère si nous étions capables de supporter les coutumes antiques. Mais eu égard au temps ou nous vivons, trop souvent ces préambules des lois sont nécessaires, non pas tant pour expliquer la loi que pour la persuader, pour se ménager la faciliter de la présenter aux comices, en un mot pour contenter le peuple. Quoiquil en soit, autant qiiil est lyossible, évitez ces préambules, et que la loi commence à la jussion!^

t Aphorismeà sur la justice et les sources du droit.

" ApnoR. 70. Bien que ce qu'on appelle ordinairement préfaces ou préambules de la loi fournisse quelquefois des lumières pour eu bien saisir l'intention et l'esprit, néanmoins, on ne doit pas s'en servir pour donner à cetteloiplus d'extention et de latitude ; car souvent le préambule se saisit de certains faits plausibles et spécieux à titre d'exemples, quoique la loi ne laisse pas d'embrasser beaucoup plus, ou qu'au contraire la loi renferme des restrictions et des limitations dont il n'est pas besoin d'insérer la raison dans le préambule. Ainsi, c'est dans le corps même de la loi qu'il faut chercber ses dimensions et sa latitude ; car souvent le préambule tombe en deçà ou en delà."

Benthem a victorieusement répondu aux aphorismes de Bacon et depuis tous les législateurs ont adopté en général l'usage d'exposer les motifs de leurs résolutions.

Cependant l'on discute encore sur les inconvénients qui résultent de l'introduction des préambules, sur l'étendue de l'autorité et l'insuffisance des indications de ces commentaires raisonnes. Examinons successivement ces différentes questions savoir: des pré-

tendus inconvénients qui résultent de Tintroduction des préambules, de l'étendue de l'autorité des préambules, de la manière d'introduire un préambule dans une loi et des indications que doit contenir un préambule.

Des prétendus inconvénients de Vintroduction des 'préamhides. — On ne saurait jamais trop bien connaître le véritable esprit de la loi, et s'il est au monde une intelligence qui puisse à cet égard pleinement nous satisfaire, c'est à coup sûr celle qui i'a conçue, élaborée, proposée et votée : en un mot c'est le législateur. Qui mieux que lui, en effet, serait en mesure de révéler les raisons qui l'ont inspiré, de dire ce qu'il a voulu, pourquoi et comment il a voulu, en quoi il lui a parujWe et idile d'ordonner ou de défendre tel acte.

Mais, dira-t-on, l'adjonction des motifs aux lois en affaiblit la majesté et la concision, nuit à l'intelligence de leur ensemble ? et une loi ne doit jamais discuter, faire sa propre apologie, commenter ou faire de la doctrine ?

Le motif de la loi doit être séparé de la loi elle-même, voilà qui évite toutes ces diffi-

cultes, car ce n'est plus la loi qui parle comme un docteur, ce n'est plus la loi qui est embarassée de motifs ou de sentences pour alourdir sa marche ; mais au contraire c'est le législateur qui explique sa pensée, qui explique l'esprit de la loi, l'esprit qui l'anime en législatant. Est-ce là empiéter sur la doctrine ? Non, car la doctrine ne pourrait suppléer sûrement à ces explications. Elle risquerait de s'égarer dans cette entreprise, de dénaturer trop souvent la pensée qu'elle voudrait expliquer.

Nous connaissons les inconvénients c^ui résultent des défauts de clarté dans l'esprit de la loi, et tous les beaux efforts de la jurisprudence pour le rattraper. Une rédaction parfaitement claire de l'expression, du verbe de la loi, faisant ressortir l'esprit de la loi dans la loi même, par une indication des plus précise de sa portée, serait évidemment préférable à un exposé des motifs. Il est incontestable que la loi devrait être tellement claire, tellement Ij^mpide que chacun pût en i^aisir à première vue la signification et la portée. Mais est-il possible à l'homme d'atteindre cette idéal de la législation. Non,

l'imperfection est inévitable en toute chose, et les meilleurs lois humaines laisseront toujours quelque chose à désirer. N'exigeons donc pas du législateur plus qu'il ne peut donner. Quand la loi sera obscure, il faudra pour la bien comprendre, en connaître le but et la raison, et c'est au législateur à les dire.

De V étendue cT autorité des i^réamhides. — Qu'elle sera l'étendue d'autorité de ces motifs ? Les motifs de la loi ne sont pas la loi, et la loi seule est obligatoire. N'oublions pas ici que ces motifs servent à expliquer la loi et non à la remplacer. Il n'ont donc qu'une autorité purement doctrinale. Il faut leur refuser, quelque soit leur forme, l'autorité légale qui n'appartient qu'aux lois. C'est du reste un principe bien admis dans notre droit, que le préambule ne fait pas loi.

De la manière d'introduire un i^réamhide dans une loi, — L'exposé des motifs avons nous déjà dit doit se faire a un endroit distinct. " Si toutes les lois étaient accompagnées de leurs motifs, dit M. Rousset, qui pourrait se retrouver au milieu de ce chaos multiplié par un autre chaos." Les exposés

des motifs sont utiles, mais il ne faudrait pas cependant en écraser et obscurcir les lois. Il faut exclure des Ibis tout ce qui n'est pas loi.

De ce qae doit contenir un préambale. — Qu'est-ce que le législateur doit faire entrer dans ce préambule ? // doit indiquer les causes de la loi, en faire connaître le but, en définir les expressions. Le préambule devra-t-il borner là tout son rôle. Quelques publicistes veulent, qu'après avoir fait connaître l'utilité ou la nécessité de la loi, il en établisse la justice et la légalité, en démontrant la conformité de cette loi avec le but social.

Citons l'opinion de M. Rousset: " Le législateur, dit-il, doit mettre en vive lumière les principes éternels du droit et de la morale qui dominent toutes les législations.

" Serait-il jamais inutile d'établir la légitimité des lois ? Non sans doute. Le tout est que ce soit possible, et c'est ce qu'on ne paraît pas de prime abord trop disposé à admettre.-. .... Exposer les iwincipes juridiques des lois est bien en soi une innovation excellente ; mais où sont-il ces principes, en quoi doivent-il consister, où les prendre ? "

" La géométrie a ses axiomes, la morale

ses adages, le bon sens vulgaire ses proverbes ; toutes les sciences sont plus ou moins en possession des principes à l'aide desquels se vérifient et s'éprouvent l'exactitude et lu légitimité de leurs moyens d'application ; la science du droit en sera-t-elle seule dépourvue? " f

" Les précédents suffisent pour répondre à une pareille question, et la réponse est péremptoire ; le monde ancien et le monde moderne n'ont ici qu'une même voix. Voici le Diffeste et voici Domat : l'un avec son titre de regulis juris, (Dig , liv. L) l'autre par son legum delectus ne démontre-t-ils pas et surabondamment l'existence de certains principes, dont les lois ne sont que les cas particuliers ? Le droit coutumier avec ses sentences, le barreau avec ses brocards ne les ont-ils pas, d'autres parts, manifestés avec une vigueur et une précision qui impressionnent ceuxraeme qui se tiennent contre eux le plus en garde ? "

Déterminer les principes des lois, les raisons légales ou constitutionelles qui les justifient.

t De la Rédaction et de la Co lilication rationnelle des lois, page 287.

est tout a fait contraire à la pratique de notre législation. Il nous semble avec le chancelier Bacon, que c'est là une source de dispute, un moyen d'affaiblir la loi. La sagesse du législateur ne doit pas, ce semble, être révoqué en doute.

Que les lois soit bonnes en elle-même et l'esprit qui les a dictées se passera d'apologie ; qu'elles soient utiles et l'on pourra licenciei" sans danger ce cortège de motifs dont l'expression affaiblirait le ton ferme qui convient au législateur.

Peut-être cependant pourra-t-on admettre, dans une certaine mesure, des principes qui sont plutôt d'une nature explicative que d'une nature philosophique et justificative, certains principes servant a diriger l'intelligence de la loi. Citons un savant publiciste français, M. Rossi, qui explique la nature et l'utilité de ces principes que peut indiquer le législateur et que cet écrivain appelle, ^>rmcipes dirigeants.

" Le principe dirigeant n'est que la conséquence bien circonscrite, bien et nettemeiit exprimée de toutes les considérations politiques et morales qui ont servi de guide au

législateur ; il renferme le véritiible esprit de la loi, mais révélé par une forme matérielle et concrète qu'il importe de bien saisir et de ne pas perdre de vue dans ses applications positives. Otez les principes dirigeants, et l'esprit philosophique, l'esprit général de la loi restera tout entier dans la tête du législateur ou dans les discussions qui auront préparé la loi ; bientôt les jurisconsultes et les magistrats l'auront perdu de vue, et l'aveugle routine exercera de nouveau son empire absolu sur les administrés. "

Faire l'historique de la loi, en déterminer le but et les principes, en faire comprendre les moyens, tel est le rôle principal du préambule. 11 doit autant que possible se composer de deux parties : 1° La partie relatant, les causes ou circonstances politiques qui ont rendu la loi utile ou nécessaire ; 2" La partie contenant les princîpeB dirigeants^ de cette loi ; c'est-à-dire l'esprit général de la loi. Généralement l'on considère comme troisième partie du préambule les définitions légales des termes, au sujet desquelles il est utile de faire quelques considérations spéciales.