DE LA MULTIPLICITÉ DES LOIS

Nous devions ici faire une place pour quelques considérations sur une des causes du désordre et de l'obscurité des lois, (c'est-à-dire, ce qu'on appelle leur confuse multiplicité), et sur les remèdes qu'il faut y apporter.

Qu'entend -on par multiplicité des lois ? Cette matière demande quelque développe-

t De la rôilaction et de la codification rationnelle des lois-, ■page W3.

ments pour bien se rendre compte de l'état de la question.

Nous avons déjà dit que le législateur ne se contente pas de poser aux peuples des règles générales de conduite, applicables en toutes occasions. Il va plus loin ; il entre dans le détail des besoins des multitudes et des individus, puis il législate pour ces besoins variés et pour le temps que ces circonstances particulières dureront. C'est pourquoi le législateur devra toujours légiférer et changer les lois avec les mœurs et les besoins nouveaux. Les lois sont donc susceptibles d'une certaine variabilité et même d'une certaine perfectibilité, non dans les principes éternels de la religion et de la morale qui servent de bases à toute justice ou à toute règle d'action, mais dans l'application des moj^ens employés par ces lois pour attendre le but de la société civile, qui est le bonheur temporel et matériel des individus. Il ne faut donc, à aucune période de législation, arrêter le législateur et lui dire : " vous ne toucherez plus au corps des lois actuelles." L'objet de la législation est de faire des lois les plus à la convenance possible des circons-

tances et non des lois d'une inflexible généralité. Dieu lui-même à substitué la loi nouvelle à la loi primitive. Mais lors même que les temps et les besoins des peuples ne varieraient point, il ne faut pas oublier que toute œuvre de l'homme a ses imperfections. L'incomplet est en générai la condition de toute législation.

'• Quelque excellente que puisse être une législation, dit Filangieri, elle à nécessairement des vices particuliers, parce que l'imperfection est attaché aux ouvrages des hommes ; mais si le temps nous les fait connaître, ce n'est pas lui qui les guérit. " Ainsi donc, toute excellente que puisse être une législation, si incontestable que soient ses bienfaits, son auteur ne peut jamais dire comme le poëte : Perenne monumentum exegi ! Nous avons élevé les colonnes d'Hercule de la législation. Nos lois ont pour toujours conjuré les embarras de la justice. Nous avons enserré dans notre oeuvre l'empire indéfini de l'observation. Non, et quand même il en serait ainsi, il faut tenir compte de ce que les besoins des temps changent, et qu'avec les besoins des temps, les lois doivent changer aussi.

Il ne faut donc pas entraver la marche du législateur mais simplement la régler, afin qu'elle n'agisse qu'en temps nécessaire et avec les précautions convenables.

Par multiplicité des lois, il faut entendre un amas confus de lois abrogées ou non abrogées, inutiles ou contradictoires, faisant de la science du droit, comme dit Portails, un dédale mystérieux dont le fil échappe à chaque instant.

Ceci est une grande cause de divergence dans la manière d'entendre et d'appliquer les actes législatifs. C'est un des moyens de se rendre compte des variations de la jurisprudence en présence d'une loi. Ce n'est pas tout. Le nombre toujours grossissant des actes législatifs vient ajouter aux difficultés judiciaires et l'obscurité s'aggrave par l'encombrement.

" Ouvrez le bulletin sur une question donnée, dit M. Rousset. et il ne sera pas rare de trouver plus de vingt lois sur la matière — vingt lois inspirées par des tendances diflférentes, rendues à de longs intervalles et sous des régimes divers. Membres incohérents d'une législation ainsi divisée, quel peut être

Votre empire, comment se retrouver au milieu des ruines laissées par vos courants abrogateurs ? "

Le nombre des lois est déjà si considérable, a dit avec raison un auteur contemporain, que celui-là mérite le nom de savant, qui sait seulement se retrouver au milieu d'elles et en trouver une lorsqu'il en a besoin.

Nous avons, dit un autre, des lois sur des lois, des lois contre des lois, des lois sans objets et des objets sans lois; nous avons des lois inutiles, des lois insuffisantes, des lois oubliées, des lois contradictoires, des lois dangereuses et des lois impossibles.

" Il pleuvera sur eux des filets, dit le prophète ; or il n'est pas de pire filet, ajoute le chancelier Bacon, que le filet des lois, car, lorsque leur nombre est exagéré et que le laps de temps les a rendues inutiles, ce n'est plus une lanterne qui éclaire notre marche, mais un filet qui embarasse nos pieds."

Nul donc ne peut contester les dangers de la multiplicité des lois ; ils sont immenses ; l'important est d'en découvrir les causes afin d^en déduire les moyens efficaces d'y parer.

A quoi la législation doit-elle ses encom.

breinents, la jurisprudence ses incertitudes, les savants leurs doutes, les citoyens leur ruine et leur mépris de l'autorité, puisqu'on écrit, qu'on plaide et qu'on juge sans tomber d'accord sur le sens de la loi qui nous régit, que nul ne doit ignorer et que bien peu cependant peuvent comprendre ? Tout cela est dû comme nous allons le voir au vice profond d'une rédaction incorrecte, dans l'obscurité de la loi même et l'ordonnance vicieuse de ses dispositions.

Ces maladies de législation, dit un auteur, ne sont guère sensibles que lorsqu'elles sont invétérées ; c'est quand le corps politique est gonflé de lois qu'il s' apperçoit de cet excès; et le plus dangereux symptôme de son mal est de vouloir toujours plus faire de nouvelles lois à mesure que l'on aurait plus besoin de retrancher les anciennes, comme Thydropique dont la soif s'irrite par l'abondance même de l'eau.

Il existe, eh outre, certaines autres causes particulières au sujet desquels nous allons faire quelques considérations particulières.

Des causes de la multiplicité des lois.

Au premier rang des causes de la multil^licité des lois se présente le mode vicieux de leur confection. La rédaction législative du système parlementaire est une cause de désordre dans les lois.

Ou il y a beaucoup de médecins, il y a beaucoup de malades, observe le philosophe Arcésilas. f

" La législation du système représentatif, dit M. Cormenin, n'a que trop souvent le défaut d'une délibération emportée au milieu des passions tumultueuses de la tribune ; souvent de prétendus amendements, improvisés avec étourderie et adoptés par acclamation, bouleversent l'économie de la loi et ne se trouvent plus en rapport, soit avec son principe, soit avec les articles qui les suivent ou les précèdent, ce qui fait que la loi est sujette à manquer d'unité dans son ensemble, de clarté dans sa rédaction et d'efficacité dans son but, et qu'en fin de compte il en faudra

f Arcésilas, né à Pilane en Etolie, fat à Athène le chef de l'école philosophique, dite acataleptiqiie qui refusait toute certitude à l'expérience des sens.

refaire une autre, qui, n'étant pas elle-même plus parfaite, eu réclamera d'autres à son tour."

Qu'on ne pense pas que notre pays soit exempt de ces malaises de législation. Nous voyons se dérouler à nos yeux les symptômes et les effets de cette maladie, c'est-à-dire la fièvre dévorante de faire de la législation nouvelle et l'encombrement des lois. A l'appui de cet avancé, citons l'opinion des légistes distingués, constitués en commission pour la refonte des statuts de la législature provinciale, en vertu de l'acte 40 Vict., cli. 8, passée pendant la session de 1876. Nous lisons, dans le premier rapport de ses travaux, fait au Lient -Gouverneur, par la commission, l'extrait suivant :

'•' Rien n'est nuisible à l'autorité des lois comme leurs nombreux changements. Une grande Princesse, Catherine de Russie a dit : " La manie de législater étouffe la raison " sous une pile de lois." Si jamais ce brocard fut vrai quelque part, c'est dans les pays soumis au régime parlementaire, qui laisse l'initiative des lois à chaque représentant du peuple, et surtout dans le Bas-Canada, où

une foule de projets de lois, proposés pour parer à des besoins éphémères, réels ou prétendus, souvent pour servir des intérêts particuliers, couvrent chaque session, le parquet parlementaire et de là trouvent fréquemment accès aux livres des statuts ! "

" C'est là une des causes de la confusion de nos lois statutaires et de l'incertitude jetée dans leur application. Encore si les lois nouvelles étaient proposées à un point de vue d'ensemble, si elle embrassaient toute la matière et complétaient l'organisation du sujet qu'elles réglementent. Quelque vicieuses qu'elles puissent être sous d'autres rapports, elles auraient pour effet de coordonner les différentes branches de la législation et de la systématiser."

" 11 n'en est pas ainsi. C'est par fragment que la législature procède. Ce n'est pas toute la loi ancienne que la loi nouvelle abroge, pour lui en substituer une autre et former un tout complet. C'est l'une après l'autre, à chacune de ses dispositions, qu'année par année l'on s'attaque, sans bien se rendre compte de l'effet d'une abrogation partielle sur l'ensemble de la loi ou de la concordance d'une dis-

position nouvelle avec ce qui ce reste. On ne se préoccupe pas de l'ajustement de la pièce que l'on pose à la place de celle qu'on enlève. Qu'on nous pardonne la comparaison, on ne se met pas même en peine de déguiser la soudure !

" C'est ainsi qu'on détruit sans reconstruire, et que lambeau par lambeau on déchire notre législation ! Que l'on jette un coup d'oeil rétrospectif de trente ans dans nos annales législatives et l'on verra que Parlement par Parlement, l'oeuvre de la législature a été de détruire ou modifier la législation précédente. Et à quoi ont abouti tant d'efforts ? Dans bien des cas à la confusion ! "

Ce qui provoque encore mais indirectement l'accroissement des lois, c'est l'emploi si malheureux, si obstiné de cette formule par laquelle on termine beaucoup de lois et qui, disant trop ou trop peu, laisse tout à faire à la jurisprudence : toutes dispositions ou actes contraires aux dispositions dit présent acte sont abrogées etc., etc.; le présent acte ri aura pas Teffect d'abroger aucun autre acte en autant que les dispositions de tel autre acte ne sont pas contraires aux dispositions du présent acte, etc.

" In cauda veneniim ! dit M. Eousset, ces dispositions finales, sont toujours inutiles, et souvent même dangereuses, car faute de mentionner ces lois contraires, elles sont parfois exécutées en tranchant par des solutions arbitraires les difficultés que ces abrogations générales soulèvent à chaque instant."

Cette formule n'est en réalité qu'un refuge de la paresse ; mais il faudrait en purger les lois pour toujours, car c'est une source d'intarissable confusion.

" Les lois contraires sont abrogées, qui mieux que le législateur doit les connaître, dit encore M. Eousset, qui mieux que lui peut les indiquer ; n'abdique-t-il pas, en confiant ce soin à la jurisprudence, dont les décisions arbitraires ou les contlits exigeront plus tard des lois nouvelles ^ C'est ainsi que par une destinée fatale, la marche de la législation est comme celle d'un homme qui court toujours devant lui sans regarder un seul instant en arrière."

Une dernière cause, la moins étudiée, peutêtre, bien que la plus saillante de l'augmentation des lois, se rencontre dans l'obscurité et l'ambiguité de leur rédaction. Nous avons

vu dans le cour de cette essai, les causes de l'obscurité des lois. Lorsqu'une loi obcure se présente, qu'arrive-t-il. Ecoutons Marcadé : '•' Une loi est rendue aujourd'hui, on se demande si dans tel cas donné elle accorde telle faculté ? Des avocats répondent : oui ; d'autres non. Après cinq ou six années de doutes et d'incertitudes, la Cour de Cassation est enfin appelée à interpréter l'article faisant difficulté, et nous supposerons même qu'en deux ans elle a occasion de rendre quatre ou cinq arrêts qui tous répondent affirmativement Mais ce ne sont encore que des arrêts de rejet ou de première cassation, qui dès lors, n'auront qu'une autorité purement doctrinale ; c'est seulement après neuf

ou dix ans, qu'un arrêt de seconde

cassation interviendra enfin. Sera-ton désormais fixé ? Depuis dix ans on a le spectacle de jurisconsultes, d'auteurs et tribunaux parlant, écrivant, jugeant, sans tomber d'accord, non pas d'une loi à faire, mais sur le gens d'une loi faite et qui régit les citoyens, quoique les citoyens soient dans l'impossibilité de l'entendre Cet état de choses

va-t-il cesser par l'arrêt que la cour régula-

ti'ice vient de rendre toutes les chambres réunies. Non, l'arrêt solennel donnera une probabilité, mais pas une certitude; et après vingt ans, trente et quarante ans de promulgation, après huit ou dix arrêts sur la foi desquels j'ai passé tel acte d'une haute importance pour moi, la cour de cassation pourra changer sa jurisprudence et déclarer mon acte nul."

Si, après toutes ces péripéties, le pouvoir législatif trouve que les sens indiqué par la cour, jugeant en dernier ressort, est mauvais ou s'il veut remédier aux dangers de ces funestes variations, il remplace cette loi mauvaise ou inintelligible, par une loi nouvelle, et bien souvent cette pièce rapportée n'est qu'un raccomodage mal cousu. Nous sommes revenus bien des fois sur l'importance de la certitude dans une loi. Cependant cette idée si incontestable et pour ainsi dire banale, devrait être répétée davantage.

Remèdes à cet état de choses.

A cet état de chose» il faut trouver deux remèdes, l'un pour le passé, et l'autre pour l'avenir.

Pour le passé le seul remède qui existe, c est la codification. " Codifier, dit le roi Henri III, c'est réduire en bon ordre, en un volume, les lois utiles et nécessaires afin d'ôter la confusion qui y est." Toute codification révèle donc un malaise dans la législation et l'administration de la justice, résultant de la multitude et du désordre des lois auxquelles il devient indispensable de mettre un terme, f

''Il arrive un moment en effet, dit Portails, oîi les lois rendues pour satisfaire au divers besoins de la civilisation, ne présentent plus qu'un inextricable lab3a'iutlie, oii l'esprit du \u^e s'é2:are au milieu d'un nombre infini de dispositions en désordre, souvent opposées entre elles ; alors, suivant la forme du gouvernement du peuple réduit à la nécessité d'une réforme léi;islative, surviennent soit un prince, soit des magistrats qui ordonnent la refonte de la législation. Un choix dicté par la force des choses s'opère ; on classe, on réunit les règles et les coutumes qui sont d'une utilité actuelle et pratique, on y en

t Les lollres de privilèges du Code Henri III, de Barnabe Brisson,

ajoute de nouvelles conformes à l'esprit du temps et aux nécessités présentes, on abolit celles qui sont devenues inutiles ou nuisibles, au grand regret sans doute de l'antiquaire et de l'historien, mais à l'avantage immense des populations dont les lois mieux en harmonie avec les hommes et les choses qu'elles doivent régir, reprennent une vie et une autorité toute nouvelle. " f

iS'otre législature provinciale a compris ce besoin, cette nécessité de refonte pour les lois de cette province, et dans la session de 1876 elle nomma comme il a déjà été dit une commission t à cet effet, par une loi leur donnant le pouvoir suivant :

" En refondant ces statuts, les commissaires n'y incorporeront que les dispositions qu'ils tiendront pour être alors en force. "

'• Ils pourront changer la rédaction de ces

f Extrait d'un discours cité dans le Précis sur le droit civil, par M. Serruzier.

t Composée de légistes distingués et connus, savoir: L'Hon. juge T. J. J. Loranger, auteur de quelques ouvrages de droit, entre autres, un commentaire sur le Code Civil du B. C. ; et MM. G. C. Buchanan, avocat, Conseiller de la Reine, H Gjrias Pelletier, avocat, Boucher de Boucherville, avocat, greffier du Conseil Législatif; et pour agir comme secrétaire, MM. J.Curran, avocat, Conseiller de la Reine, et A. T. Marsan, avocat, greflkr en loi de la législature de Qaébec,

statuts, sans toutefois en altérer le sens ; ils en retrancheront toute expression inutile ou impropre, et rendront autant que possible, chaque disposition simple, claire et précise. "

Citons en cette matière leur opinion extraite de leur premier rapport :

" On ne peut en thèse générale, exngérer l'utilité, nous pourrions dire la nécessité des collections, recueils ou refontes des lois écrites ou coutumières ou des compilations des usages judiciaires : procédé aujourd'hui connu sous le terme générique de Codification. Réunir en un corps régulier de lois la masse indigeste de dispositions législatives, éparses dans d'innombrables volumes, les coordonner, les simplifier, les soumettre à une rédaction claire et laconique, en les réformant, faire du tout un recueil méthodique et précis, débarrassé de la verbosité du style légal et rendu intelligible à la masse des citoyens, est une idée d'une nature tellement intime avec les premiers besoins de l'ordre social, qu'elle a de bonne heure germé dans les esprits enclins à extirper les abus et à opérer les réformes. Cette nécessité s'est imposée à tous les peuples, à des époques plus ou moins reculées de leur Histoire. "

*' Cette idée féconde, qui a, sous Justinien, produit le corps de Droit Civil, gruce aux travaux du moine Gratien, des Papes Grégoire IX, Boniface VIII et Clément V celui du Droit Canonique, le Code Frédéric en Prusse, et en France le Code Napoléon, prototype de tous les Codes contemporains, a, en Amérique, créé le Code Civil de la Louisiane et celui du Bas-Canada. "

" La possibilité ou l'utilité pratique d'une semblable codification demande des circonstances particulières. "

Après avoir mentionnés les efforts des deux premières commissions nommées, l'une en 1 845 et l'autre en 1861, pour compiler nos statuts, et exposé que l'état de la lég;islat:ion d'alors était peu favorable à une refonte des lois ; ils ajoutent :

" Il n'en est pas ainsi aujourd'hui. Le régime nouveau créé par la Confédération semble constitué sur des bases stables ; le Gouvernement Provincial est solidement établi, les Départements Publics sont organisés^ la franchise électorale a reçu des garanties. Bien que l'organisation de la judicature et l'administration de la justice «i vile appellent

de nombreuses et vigoureuses réformes, l'établissement d'un tribunal suprême a complété la hiérarchie judiciaire, et a mis la législature en mesure de les opérer. En un mot nos institutions politiques et sociales sont dans un état de permanence qui peut nous faire tenter avec succès le perfectionnement des lois qui les protègent, sans avoir à redouter sans cesse la perturbation d'une législation nouvelle- "

*' Il en est ainsi dans l'ordre privé, des lois de propriété, d'instruction publique, de celles qui touchent à l'ordre religieux, au commerce, à l'agriculture et à l'industrie. La législation sur tous ces sujets exige une coordination permanente. "

Parlant de la nature du pouvoir qui leur fut accordé les commissaires ajoutent :

" Ce n'était plus une simple collection et refonte qui était confiée à la Commission, en ce qui touche aux lois de la compétence de notre Législature, mais une codification."

" Ce terme demande explication."

" Nous l'employons ici par extension des termes de révision, classification et de refonte, lesquels, dans notre langage parlementaire et

légal, Bignifieut une compilation, ou recueil des lois déjà faites, classées dans un ordre nouveau, mais conservées dans leur sens textuel, colligées en une seule loi, comme l'ont été les Statuts Refondus du Canada et ceux du Bas-Canada, sans aucune altération de langage et sans modification du fonds des dispositions."

" Nous disons Codification, dans le sens de l'idée moderne, qui rattache ce mot à toute grande œuvre de législation, contenant dans un langage nouveau la reproduction des lois anciennes, avec les modifications suggérées par l'expérience de leur fonctionnement dans le passé, nécessitées par les besoins présents, et éclairées par les prévisions de ceux à venir. C'est une collection succincte et raisonnée des lois en force, amendées, revues et corrigées, à laquelle la Législature imprime l'autorité obligatoire de la loi pour Tavenir, abrogeant celles faites dans le passé."

" C'est en un mot ce qui a été fait pour les lois civiles et de prodédure par la rédaction de nos Codes, et pour nos lois de municipalité par le Code Municipal.'*

Nous ne nous occuperons pas des réglée

qui doivent guider la codification des lois, des meilleurs plans et divisions à suivre, et de la méthode à adopter pour construire un code ; nous n'examinerons pas si le codificateur doit se laisser animer de cet esprit de classification et de généralisation qui convient à la science, et faire un beau corps de lois auquel on ne puisse rien ajouter sans briser l'économie du plan ; ou s'il doit suivre une marche toute diôerente, se considérer non comme docteur, comme jurisprudent chargé de résumer les lois dans une œuvre doctrinale, mais comme législateur chargé de les réunir dans un bon ordre " afin d'ôter la confusion qui y est." Ce sujet quoique se rattachant à la matière qui fait l'objet de cet opuscule, renferme d'abord des problèmes qu'un jurisconsulte ou un publiciste distingué pourrait seul aborder convenablement, et déplus, dépase le but que nous nous sommes proposé dans cet essai, savoir : de répandre des connaissances qu^au moins tout homme de loi doit posséder, de remédier aux vices de la rédaction des lois, en général, et non d'offrir un ouvrage utile aux jurisconsultes.

Quant au remèdes pour l'avenir, puisque notre système parlementaire est peu favorable à une législation soignée, il faut bien le prendre comme il est, et ne pas s'insurger contre. Mais l'on pourrait peut-être établir une commission permanante chargée exclusivement de surveiller la législation.

A Athène, il y avait le conseil des six appelés thesmothètes, dont les fonctions étaient de revoir à chaque instant les lois, et quand une loi ne convenait plus au circonstances, ou qu'une loi nouvelle ne s'accordait pas avec une loi ancienne, ou que le langage d'une loi n'était pas clair ou intelligible, ils en proposaient aussitôt le rappel.

En France il existe un conseil d'Etat, institution des anciens rois, dont les attributions ont variées considérablement avec les différentes révolutions politiques qu'à subi ce pays depuis Louis XVI. Aujourd'hui c'est une espèce de commission permanente compof^ée de légistes et de fonctionnaires publics distingués. Ce conseil; 1*^ prépare les projets de loi et en soutient la discution dans le corps législatif; 2° Quand ces lois sont votées, il arrête les dispositions secondaires qui doi-

veut en préparer et en faciliter l'exécution ; 3^^ Il est juge en dernier ressort du contentieux des appels, contre la décision des tribunaux administratif et des ministres ; 4^ Il statue sur les conflits de compétence entre les autorités administratives et judiciaires. Comme on le voit, ses fonctions ressemblent beaucoup a un espèce de conseil privé, ce qu'il fut, du reste, tout d'abord sous le nom de conseil du roi.

Dans un pays de décentralisation administrative et d'omnipotence parlementaire comme ceux qui sont régis par le droit public anglais, l'existence d'un conseil d'état avec cet ensemble d'attributions serait étranger à la constitution. Mais notre législature pourrait nous donner un jour quelque institution de cette nature, pour ce qui regarde la rédaction des lois et la production d'une législation régulière et bien coordonnée, comme, par exemple, une commission permanente.