DE L EXISTENCE DU POUVOIR COMMUNAL

La liberté des individus est forcémenl restreinte par le milieu social dans lequel ils vivent, et ils sont soumis à la direction de TÉtat, organe et régulateur des intérêts communs. Mais laction de TÉtat est limitée par son objet même. \\ ne peut enchaîner les manifestations de Taclivité humaine qu'autant que cela est nécessaire pour réaliser son but, qui esl de fournir à tous ses membres les conditions extérieures de leur développement physique et moral. Le domaine des intérêts purement individuels échappe donc à sa réglementation. C'est qu'en effet Thomme esl un être libre et responsable, et qu'il est le meilleur appréciateur de ce qui convient à Taccomplissement de sa destinée, eu d'autres termes de ses intérêts privés ou individuels. Il a le droit d'en disposer comme il l'entend, en dehors de Timpulsion du gouvernement.

Ce principe est l'àme de nos institutions constitutionnelles. Elles ont tracé autour de chaque individu un cercle de garanties que les pouvoirs publics ne peuvent jamais franchir et qui constituent les droits naturels de l'homme.

Le même principe protège les aggréga lions locales d'individus qui composent les communes. Chacune de ces aggrégalions a ses inlérêts propres, qui ne se confondent pas avec les

intérêts généraux de rÉtai et dont la direction cxehisire lui appartient légitimement.

An droit quojil les eoinnuines de se régir elles-ïnê«îes, doit s'uiiir insëparablexnent la force néoessaire pour commander Tobéissance aux persomies qui liabitent leur territoire. Cha<[uc commune possède doac en elle-même tOHS les éléments d'un pouvoir analogue aux grands pouvoirs de TÉtat. C e&t le pouvoir communal.

Dans un -État qui fonde sa constitution sur le respect et rittviolabilité des droits privés, le pouvoir communal existe, et doit nécessairement exister, comme pouvoir distinct et indépendaDt du pouvoir législatif, du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire.

Oo peut même affirmer que ce pouvoir est le plus ancien de tous, celai qui a servi de base à rétablissemenl des autres. L^organisation des communes a , en effet, {)i:éeédé celle de rÉtat^ et il est certain que chaque c(]rmmune a senti, dès Tinstant de sa formation , la nécessité de régler les intérêts communs à tous ses membres et detablir une police locale. Les magistrats qui ont été institués dans ce but se sont trouvés les dépositaires du pouvoir communal , à une époque où le pouvoir central n'avait encore qu'une organisation rudimentaire et imparfaite.

Nous avons eu Toccasion de dire, dans notre introduction historique, que les magistrats communaux du moyen âge cumulaient presque toutes les attributions de la puissance publique. Ils administraient leurs communes, y rendaient la justice, et souvent même ils exerçaient le droit de paix et de guerre. Aujourd'hui les communes sont dépouillées de leurs attributions politiques et judiciaires. Elles n'ont plus que l'administration proprement dite, et encore n'y participent-elles que dans une mesure assez restreinte.

Néanmoins, pour tout ce qui concerne les intérêts purement locaux, elles conservent leur autonomie et leur indépendance, et elles agissent en vertu d'un pouvoir qui leur est propre.

Celte vérité a été contestée par un jurisconsulte éminent. On lit dans un réquisitoire prononcé, le 16 juin 1841, devant la cour de cassation par M. Tavocat-général Decuyper le passage suivant; qui ne tend à rien moins qu'à faire du pouvoir communal une simple ramification du pouvoir exécutif.

« L'administration communale et provinciale n'est point un « pouvoir dans l'État, comme on proposait de le déclarer « dans le projet de constitution : c'est tout bonnement une « branche d'adminislratipn publique, une émanation locale « du pouvoir administratif; c'est l'administration de l'État « concentrée dans certaines limites territoriales , dans un « intérêt exclusivement communal ou provincial (Pasicrisie « de 1841, p. 190). » Celte opinion, qui semble inspirée par les doctrines des publicistes français, ne s'accorde pas avec les . principes constitutionnels qui nous régissent. Il suffira, pour démontrer que le pouvoir communal étair, dans la pensée du Congrès national, plus et autre chose qu'une émanation locale dupouvoiradministratif, d'analyser brièvementles changements successifs qu'a subis la rédaction du titre III de la constitution.

Un projet de constitution avait été élaboré par une commission désignée par le gouvernement provisoire. La section centrale du Congrès , à laquelle ce projet fut soumis, proposa de diviser le titre troisième de la manière suivante :

Titre III. Des pouvoirs .

Chap. a. Pouvoir législatif.

Chap. b. Pouvoir exécutif, Chap. c. Pouvoir judiciaire, Chap. d. Pouvoir provincial et communal.

Les diflërentes sections du Congrès adoptèrent provisoirement ce plan, tout en se réservant la faculté de le modifier par la suite, si elles le trouvaient défectueux. (Rapport fait par M. Charles de Brouckere^ dans la séance du 9 décembre 1830. — Huyttens, tom. IV, pag. 58.)

Lors de la rédaction définitive, l'expression pouvoir provincial et communal a disparu du texte de la constitution.

Mais cette suppression a eu pouc but de modifier dans un sens plus pratique et plus commode l'intitulé des différents titres de notre loi fondamentale, et non de consacrer d'autres principes que ceux de la commission. Cest ce que démontre explicitement le rapport présenté par M. Raikem dans la séance du 23 décembre 1850, rapport où on lit ce qui suit :

« En discutant le titre : Des Pouvoirs, la section centrale « a vu qu elle ne pouvait suivre la subdivision qu'elle n'avait « adoptée que provisoirement. Le pouvoir législatif ne réside « pas uniquement dans les Chambres. Le chef de TÉtat n'est « pas borné à l'exercice du pouvoir exécutif; il participe au « pouvoir législatif. On a donc cru devoir suivre une divi- « sion moins abstraite et indiquer les inlitutions elles-mêmes « plutôt que leur objet.

« Le titre 111 sera subdivisé de la manière suivante :

« Chapitre 1". Des Chambres.

« Section T®. De la Chambre des représentants. « Section II. Du Sénat.

« Chapitre IL Du chef de TÉtat^ « Appendice. Des ministres,

« Chapitre III. Du pouvoir judiciaire,

« Chapitre IV. Des institutions provinciales et commit- « nales. »

Les termes de ce rapport sont clairs. A l'expression pouvoir exécutif on a substitué celle-ci : Du chef de l'État. Aux mots pouvoir provincial et communal on a substitué l'expression institutions provinciales et communales. Mais les auteurs de ces changements n'ont voulu supprimer ni le pouvoir exécutif, ni le pouvoir provincial, ni le pouvoir communal.

On lit dans un autre passage du même rapport : « Le « projet qui vous est présenté a rétabli l'existence des trois « pouvoirs. Et la section centrale a cru qu'en outre il était « utile de reconnaître l'existence d'un quatrième pouvoir : le « pouvoir provincial et communal. »

En présence d'un commentaire aussi précis et aussi clair,

— 17ff —

le doule n'est pas permis? Il a élé dans rinlention da congrès de consacrer rexisleuce du pouvoir communal comme pouvoir distinct et indépendant des grands pouvoirs publics qui veillent aux intérêts généraux de la nation, et cette volonté se trouve exprimée dans la rubrique du litre III combinée avec Tart. 31 de la constitution.

Le pouvoir communal existe donc dans son autonomie et son indépendance, et il a pour mission de régir les intérêts qui sont exclusivement bornés au territoire des communes, et qui peuvent se ramener presque tous à deux catégories, le maintien de la police et l'administration des biens communs.

Le pouvoir communal est doublement limité.

En premier lieu, les dépositaires de ce pouvoir sont tenus de respecter les droits des citoyens, droits qui sont écrits dans la constitution et dans les lois, et qui servent de barrière inviolable au domaine des inléréts individuels.

En second lieu, Tordre public exige qu'ils soient assujettis, dans leur administration, au contrôle des grands pouvoir de l'État.

Les communes ne sauraient, en effet, prétendre à une indépendance absolue, sans tenir compte de ce qui se passe autour d elles. Elles existent à la fois comme associations locales et comme fractions de la grande unité nationale. Elles sont donc soumises à deux régimes distincts, à celui qu'elles se donnent elles-mêmes et à celui qu'elles reçoivent de l'autorité supérieure.

Ainsi, dans (ouïes les matières où l'intérêt local se lieé(roilomenl à rinlérêl public, les communes doivent obéir à la direction de TÉlal.

Dans tout ce qui regarde, au contraire, les inléréts exclusivement locaux, leur indépendance doit êlre pleine et entière.

Cette indépendance est une des forces vitales du gouvernement représenlalif, parce qu'il est de l'essence de celle forme de gouvernement qu'un grand nombre de citoyens soient appelés à concourir à l'exercice de la souveraineté.