DU CONSEIL COMMUNAL

Aux termes de Fart. 78 de la loi du 50 mars 1836, le conseil fait non seulement les règlements communaux d'administration intérieure, mais encore les ordonnances de police communale.

Cette disposition doit être mise en rapport avec la loi des 19-22 juillet 1791, qui autorise les corps communaux à faire des arrêtés sur les objets qui suivent :

1"" Lorsqu'il s'agit d ordonner les précautions locales sur les objets confiés à leur vigilance et à leur autorité par les art. 3 et 4 du titre XI du décret du 16 août 1790 sur l'organisation judiciaire ;

^ Lorsqu'il s'agit de publier de nouveau les lois et règlements de police ou de rappeler les citoyens à leur observation.

La loi communale de 1836 dispose que les ordonnances de

police locale ne peuvent être contraires aux lois ni aux règlements ({^administration générale ou provinciale.

Cette prohibition doit être entendue sainement. Il ne sufiSt pas qu*il existe un règlement quelconque émané du roi ou d'un conseil provincial, pour que l'action de la commune se trouve paralysée. Il faut de plus que ce règlement porte sur un objet dmtérét général ou provincial. Tous les pouvoirs en efifet sont d'attribution en Belgique, et si le roi ou le conseil provincial s'ingéraient dans la réglementation d'une matière d'intérêt purement local, ou d'une matière réservée aux communes par un texte de loi formel, le pouvoir judiciaire devrait, en conformité de l'art. 107 de la constitution, refuser l'application de leurs arrêtés et appliquer au contraire les ordonnances émanées du pouvoir communal.

Quand une administration municipale fait publier de nouveau les lois et les règlements généraux de police, elle ne peut rien y ajouter. Car, sous prétexte de combler les lacunes d'un règlement de cette espèce, il arrive souvent qu'on dénature et qu'on altère ses dispositions.

La cour de cassation a jugé, dans cet ordre d'idées, qu'un règlement de police par lequel il est enjoint aux aubergistes d'inscrire sur leur registre, non seulement les noms, qualités, domicile et dates d'entrée et de sortie des voyageurs, comme l'exige l'art. 475, n^ 2, du Code pénal, mais encore leur ège, est nul, parce qu'il ajoute aux prescriptions de la loi et qu'il en modiGe la portée (arrêt du 2 mai 1842).

Mais il ne faut pas exagérer cette règle. Quand les mesures réglementaires prescrites par une ordonnance locale tendent à assurer l'exécution d'une loi de police, sans en altérer en aucune façon l'économie, il y a lieu de les respecter. Nous citerons^ comme exemple, le règlement du 18 mars 1820, par lequel la ville d'Anvers, complétant les dispositions de l'article 475, n"" 2, du Code pénal^ ordonne que tout habitant qui aura reçu dans sa maison, pour une ou plusieurs nuits, des personnes étrangères à la ville, sera tenu d*en faire dans la

joariiée la déclaration écrite à rautorité et de jeter cette déclaration dans une botte placée à cet effet à Thôtel de ville. La cour de cassation a fait application de cette ordonnance par un arrêt en date du 13 juillet 1846 (Pasic. de 1846, p. 464). La distinction que nous venons d'établir est conforme à resprit, non moins qu'au texte de la loi communale. Les travaux préparatoires auxquels elle a donné lieu en fournissent la preuve. Aux termes du projet de loi, les règlements communaux ne pouvaient porter sur des objets déjà régis par des lois. La section centrale proposa de changer cette rédaction et de dire que les règlements communaux ne peuvent être contraires aux lois ou aux règlements d'administration générale. -Elle motivait ce changement, qui a été définitivement adopté, sur ce qu'il y a souvent des cas d'administration intérieure ott de police, que les lois et les règlements n'ont pas prévus, et qu'on ne peut empêcher les conseils communaux de les régler à leur gré (rapport de la section centrale).

— Les ordonnances de police émanés des conseils communaux ne sont soumises à aucune approbation supérieure. Mais la loi exige qu'il en soit transmis des expéditions au greffe du tribunal de première instance et à celui de la justice de paix, et qu'en outre il en soit fait mention au Mémorial administratif de la province (loi comm., art. 78).

— Les règlements et ordonnances du conseil communal sont publiés par voie de proclamation et d'affiches. Dans les communes rurales la publication se fait à l'issue du service divin.

Dans ces dernières communes , le collège des bourgmestre et échevins est autorisé à adopter, en cas d'urgence, tel mode de publication qu'il croit convenable (loi comm., art. 102).

-^La loi communale n'exige pas. que le fait de la publication soit constaté aulhentiquement par une mention dans un registre officiel ou par un procès-verbal déposé aux archives. Ce fait peut donc être prouvé par tous moyens de droit , même par témoins. La cour de cassation l'a ainsi jugé le 28 mai 1849 (Pasicrisie de 1849, p. 243).

Cet arrêt a éveillé Tattention du gouvernement. II a cru qu'il y avait une lacune dans la loi^ et, dans le but de la combler, il a pris un arrêté, qui porte la date du 12 novembre 1840 et qui prescrit la marche à suivre pour constater la publication des règlements et ordonnances des autorités municipales. Le secrétaire communal est chargé de tenir, à cette fin, un registre sans blanc ni interligne, coté et parafé par le bourgmestre. Chaque publication doit y être constatée au moyen d'une déclaration, datée et signée pour le collège par le bourgmestre et le secrétaire et conçue en ces termes : « Le collège « des bourgmestre et échevins de la commune de..., province « de..., certifle que le règlement (ou l'ordonnance) du conseil « communal (ou du collège èchevinal) en date du..., sur « (désigner Tobjet). a été publiée au vœu de la loi, le... »

Les prescriptions contenues dans Tarrêté du 12 novembre i$49 sont fort sages et méritent d'être observées. Mais elles n'ont que la valeur d'une recommandation ou d'un conseil et ne lient pas les administrations municipales. Cela résulte de ce que la loi elle-même a rangé la publication des règlements et ordonnances de police dans les attributions exclusives des collèges échevinaux.

— Les règlements et ordonnances des autorités locales deviennent obligatoires le cinquième jour après leur publication, sauf le cas où ce délai aurait été abrégé par le règlement ou l'ordonnance (loi comm., art. 102).

— Les conseils communaux peuvent statuer contre les infractions à leurs ordonnances des peines n'excédant pas les peines >de simple police, c'est à dire cinq jours de prison et quinze francs d'amende au plus (loi comm., art. 78. — Code pénal, art. 465 et 466).

Ils peuvent aussi, toutes les fois qu'ils le jugent convenable, •ordonner là confiscation des objets et des instruments qui aoraieut servi à commettre des contraventions. Ce droit leur est accordé par l'art. 470 du Code pénal, portant que les tribunaux de police prononcent , dans les cas déterminés par la

loi, la confiscation soit des choses saisies en contravention, soit des choses produites par la contravention , soit des matières ou des instruments qui ont servi ou étaient destinés à la commettre.

Le mot loi y qu'on rencontre dans cet article , ne doit pas être entendu dans un sens restrictif. Le législateur a eu surtout en vue les dispositions mêmes du Gode pénal, qui fixaient plus particulièrement son attention ; mais le mot loi a une acception générique qui le rend applicable aux règlements des conseils communaux pris en vertu de la loi dans le cercle de leur compétence La cour de cassation Ta ainsi jugé le 19 avril! 8S8.

Le taux des peines de simple police ne peut pas être excédé lorsque les administrations municipales font des règlements de police sur les objets confiés à leur vigilance par la loi du 16-24 août 1790. Il en est autrement lorsqu'elles réglementent une matière d'intérêt général en vertu d'une délégation spéciale du législateur. Nous citerons, comme exemple, la loi du 2 juin 1856 qui prescrit des mesures irelatives à la tenue des registres de population et qui commine une amende de vingt-cinq francs contre les codtraventions aux règlements que les conseils communaux sont autorisés à faire sur cet objet. Nous citerons également l'arrêté royal du 28 janvier 1826 qui charge les administrations communales de régler le poids et la taxe du pain, et qui leur délègue le droit de statuer contre les contrevenants des peines dont le maximum s'élève à 100 fl. d'amende et 14 jours de prison. Ici les conseils communaux agissent comme substituts du législateur ou du roi, et non en vertu d'un pouvoir propre. C'est pourquoi leur droit de comminer des peines n'a d'autre mesure que les termes de la délégation qui leur est faite par l'autorité supérieure.

Une observation qu'il ne faut pas perdre de vue, c'est que l'autorité communale ne peut comminer des peines que lorsqu'elle agit comme puissance publique , et non lorsqu'elle stipule en qualité de personne civile. Dans le premier cas elle

prescrit 9 elle ordonne et elle soumet, par suite, les contrevenants aux peines prononcées par la loi dans les matières dont le soin et la surveillance lui sont confiées ; tandis qu'à Tégard des contrats où elle intervient comme partie seulement, elle ne peut , à Tinstar des particuliers , invoquer que les règles ordinaires des conventions et Tapplication des peines civiles qui y sont stipulées et qui se résolvent toujours en dommagesintérêts.

La cour de cassation de France a cependant admis que lorsque Tentrepreneur de l'éclairage d'une ville s'est, par un acte passé avec l'autorité locale^ subrogé expressément aux obligations des habitants et qu'il s'est soumis aux peines qu'ils auraient eux-mêmes encourues en négligeant d'exécuter les lois et règlements relatifs à l'éclairage, les contraventions par lui commises sont passibles des peines de simple police. Elle a considéré que dans un cas pareil l'administration municipale agit à la fois comme personne civile et comme puissance publique et qu'il lui est permis de joindre à l'autorité des conventions, et pour leur donner une nouvelle force, le concours des lois répressives (arrêt du 26 juillet 1827).

— L'administration communale peut, dans l'intérêt public, édicter des prohibitions et des injonctions spéciales exclusivement applicables à tel individu ou à tel établissement déterminé. Il est, en effet, des cas où l'intérêt de la salubrité et de la sûreté publique ne requiert qu'une mesure individuelle.

L'autorité municipale peut , par exemple , enjoindre à un particulier de clore un terrain qui se trouve ouvert à front de rue et qui sert de retraite aux gens mal intentionnés, ordonner le comblement d'un fossé pour favoriser l'évacuation des eaux qui menacent d'inonder la commune, défendre à un distillateur de donner aux eaux insalubres de son usine un écoulement qui pourrait causer des exhalaisons nuisibles. Ce sont là des précautions locales qui, aux termes du décret du 22 juillet 1791, sont de la compétence des corps municipaux (Paris, cass., 2 oct. 1824 et 2fév. 1837).

A quelle autorité appartient-il de prescrire de semblables précautions?

Est-ce au conseil communal? — Nous ne le pensons pas. La mission du conseil, en matière de police, est de régler d*ane manière durable et permanente les droits et les obligations de tous ses administrés. Tel est le vœu de la loi , vœu manifesté -par plusieurs dispositions, notamment par celles qui portent que les ordonnances de police seront mentionnées au Mémorial administratif de la province, qu'elles seront publiées par voie de proclamation et d'affiches, qu'elles seront communiquées au juge de paix et au tribunal de première instance, etc.

Est-ce au bourgmestre agissant pour Texécution des lois et règlements de police? — Pas davantage, car il n'est pas question ici de simples mesures d'exécution, il est question de mesures qui supposent un examen préalable, une délibération dans laquelle il faut peser les divers intérêts qui se trouvent en présence.

Le soin de faire les injonctions dont il s'agit rentre donc dans les attributions du collège échevinal, par la raison que^e corps est chargé, aux termes de Tarticle 90, n* 1, de l'exécution des lois , arrêtés et ordonnances de l'administration générale et provinciale.

Quand les particuliers auxquels elles s'adressent se mobtrent récalcitrants, le collège échevinal peut les Mte exécuter de vive force sans que l'intervention des tribunaux soit nécessaire, par la raison qu'il est l'organe d'un pouvoir indépendant, qui possède en lui-même l'énergie dont il a besoin pour se faire obéir.

SECTION n

DU COLLÈGE éCHEVINAL ET OU BOURGMESTRE

L'exécution des lois et règlements de police était rangée par la loi du 30 mars 1836 au nombre des fonctions que le bourgmestre et les échevins exercent collectivement (art. 90, n"" 4)< *Les vices de ce système ne tardèrent pas à apparaître. On comprit qu*il était dangereux, surtout dans les campagnes, de confier la police à des corps délibérants dont les lenteurs et les hésitations ne peuvent que paralyser une institution qui doit être toute d'action et qui exige autant de secret que de célérité. L'on s'aperçuty en outre, que les collèges échevinaux n^étaient que trop disposés à garder vis-à-vis des électeurs influents, de qui dépend leur réélection, des ménagements incompatibles avec les nécessités de Tordre public.

La loi du 30 juin 1842 a heureusement remédié à ces deujL inconvénients. D'une part, elle a concentré l'exécution des lois et règlements de police généraux ou locaux entre les mains du bourgmestre, à l'exclusion des échevins, et, d'autre part, elle a donné au roi la latitude de nommer ce fonctionnaire en dehors des représentants électifs de la commune.

Cette loi porte :

« Le bourgmestre est chargé de Texécution des lois et règle- « ments de police; néanmoins il peut, sous sa responsabilité, « déléguer cette attribution , en tout ou en partie, à l'un des « échevins. »

Le bourgmestre a donc le droit de prendre, de sa seule autorité, toutes les mesures nécessaires pour l'exécution des lois et règlements de police, c'est à dire des lois et règlements q^ipnt pour objet le maintien de l'ordre, de la tranquillité et dejs^ salubrité publiques.

Rlai^il peut aussi, dans l'exercice de cette fonction, s'asso-

cier les membres du collège; là où il a le droit d'agir seul, il a également le droit d'agir de concert avec les échevins, sans que le concours de ceux-ci affaiblisse sa prérogative personnelle.

Leur coopération est particulièrement utile dans les mesures de police qui ne doivent être exécutées qu'à la suite d'une délibération préalable 9 lorsqu'il s'agit, par exemple, d'accorder des autorisations 9 d'ordonner la démolition d'édifices menaçant ruine, ou, en général, de faire des injonctions ou des prohibitions qui heurtent directement des intérêts individuels.

La limite entre les actes que le bourgmestre doit faire seul et ceux qu'il convient de soumettre à l'approbation du collège est difficile à tracer d'une manière absolue, mais elle est connue en fait. Déjà, sous l'empire de la loi de 1836, les collèges échevinaux étaient dans l'usage de déléguer partiellement soit au bourgmestre, soit à l'un des échevins, l'exécution des lois et des règlements de police, et il résulte des paroles prononcées par le ministre de l'intérieur, lors de la discussion de la loi du 30 juin 1842, que l'intention des auteurs de cette loi a été, non pas d'innover, mais de maintenir et de régulariser les usages établis. C'est donc aux traditions administratives qu'il faut recourir pour connaître la ligne de démarcation entre les fonctions respectives du collège et du bourgmestre en matière de police.

— La loi du 30 juin 1842 n'a pas dépouillé les collèges échevinaux de toute initiative en matière de police. Elle leur a laissé les attributions spéciales que leur confèrent certaines dispositions légales, par exemple la police des insensés, des spectacles et des maisons de débauche (loi commun., art. 9B, 96, 97).

— Les fonctions du bourgmestre ne sont pas bornées aux simples mesures d'exécution. En cas d'émeute, d'attroupements hostiles, .d'atteintes graves portées à la paix publique ou d'autres événements imprévus, lorsque le moindre retard pourrait occasionner des dangers ou des dommages pour les habitants, il peut faire des règlements et des ordonnances de police, à

charge d*en donner sur-le-champ communication au conseil, et d'en envoyer immédiatement copie du gouverneur, en y joignant les motifs pour lesquels il a cru devoir se dispenser de recourir au conseil. L'exécution peut être suspendue par le gouverneur. Ces règlements et ordonnances cessent immédiatement d'avoir effer, s'ils ne sont confirmés par le conseil à sa plus prochaine réunion (loi communale, art. 94, et loi du 30 juin 1842).

SECTION m