DE LA LÉGISLATION DES OFFICES

AU COURS DE LA PERIODE DITE DE non-vénalité, QUI s'écoula DU 4 AOUT 1789 AU 28 avril 1816' (1).

« Non... prof ecto ignoras, legum opportunitates et mede- II las, pro iemporum moribus et pro rerum publicanim f generibus, ac pro utilitatum prssentium rationibus, pro- II que vitiorum , quibus medendum est, fervoribus p^utari Il atque flecti : neque uno statu consistere, quin, ut faciès Il cœli et maris , ita rerum atque fortunx tempestatibus « varientur. »

(Aul. Gell., Noct. Att., xx, 1.)

Au moment où les plaintes les plus légitimes contre les abus les plus criants de Tancien régime allaient enfin trouver leur écho, et où les idées nouvelles allaient saper les vieilles institutions et entraîner leur ruine, condamnées qu'elles étaient à l'avance comme depuis longtemps devenues irritantes et surannées, c'eût été merveille de voir la vénalité des charges et fonctions pubhques trouver grâce devant l'opinion. Aussi bien, le torrent révolutionnaire qui devait engloutir les unes, devait également faire sombrer l'autre dans un naufrage commun.

Il n'aurait pas d'ailleurs été logique à la Révolution de faire de la vénalité comme une arche sainte et de lui épargner ses coups,

(1) En dehors des sources auxquelles nous renverrons au cours de cette partie de notre travail, on pourra consulter, sur le sujet dont nous abordons Tétude, les traités généraux de nos auteurs modernes sur les offices ministériels, dont nous donnerons Tindicaiion sous les n<" 27 et suiv. de notre Parenthèse bibliographique, mise en tête de notre Droit actuel.

et il eût été bien irrationnel à elle de la laisser survivre à titre d'épave miraculeusement oubliée dans sa i^rando tourmente. C'est qu'en effet, des causes multiples la destinaient, on peut le dire, à sa vengeance, et la désignaient comme une de ses premières victimes.

Parmi ces causes, nous en rencontrons deux qui sont particulièrement transparentes, l'une politique, l'autre sociale.

La première tient à la haine profonde que la vénalité s'était attirée depuis des siècles déjà. Pur expédient financier, ressource souvent malheureuse du trésor en détresse et de la Couronne aux abois, elle avait été mal vue dès son origine, et, du jour de sa naissance, elle contenait en elle les germes de sa condamnation future. Aussi, en 1789, était-elle tombée dans un discrédit d'autant plus complet, qu'à travers les étapes successives de notre histoire, son abolition n'avait pas cessé d'être l'objet des vœux constants des Etats-Généraux, dans lesquels, nous l'avons vu, ce furent surtout les nobles qui dirigèrent contre elle leurs plus implacables hostilités. Et il faut bien reconnaître que les vices et les abus qu'elle engendra, servirent à colorer leurs plaintes, et à leur donner le cachet de désirs ardents qui semblaient formés beaucoup moins dans un sentiment d'envie et de regret, et dans un but réel d'égoïsme étroit, que dans l'unique vue de l'intérêt public et du bien du pays. L'idée d'une réforme utilitaire n'était cependant qu'une apparence, et, si l'on veut pénétrer les secrets de ces récriminations, il faut en aller chercher la source autre part et plus profondément. Toutes ces doléances n'étaient, en réahté, que le produit d'une rivalité de castes qui en constituait la véritable base. Il ne faut pas oublier que la vénalité des charges avait puissamment contribué au développement du Tiers-Etat, au sein duquel s'était constituée une nouvelle noblesse, dont la prospérité portait ombrage à l'ancienne noblesse de race : celle-ci l'avait vu naître, croître et grandir à ses côtés, non sans dépit, et l'impossibilité dans laquelle elle finit par se trouver d'en arrêter l'essor, lai fit sentir encore d'une façon plus cuisante l'ir-

réparable tort qu'elle avait eu de ue s'être pas rendue adjudicataire des fonctions mises aux enchères. Elle avait, de la sorte, par suite d'une connivence involontaire et inconsciente, dont elle ne prévoyait certes guère les funestes résultats, laissé glisser de ses mains un des plus puissants leviers de l'autorité, et, quand elle comprit son erreur fatale, comme il n'était plus temps d'en éviter ou d'en pallier les conséquences, elle s'empressa d'user du détour familier au coupable : chercher dans la mise en accusation de Tinstitution qui lui nuit par sa faute, ses propres moyens d'excuse et d'absolution personnelle. De là l'exécration qu'elle voua à la vénalité, berceau de la noblesse de robe, avec un acharnement rendu plus persistant et plus actif par les nombreux insuccès de ses tentatives impuissantes à l'abattre. On le conçoit à présent : si sa suppression lui était à ce point précieuse, c'est qu'elle comptait trouver dans la disparition d'un état de choses odieux, Toccasion tant de fois rêvée de fermer ses rangs à un ordre inférieur, dont bien des membres étaient, depuis deux siècles, par leurs économies et leur travail, par leur dignité et leurs traditions de science et d'honneur, par leur esprit de corps enfin, parvenus à s'y faufiler, et à créer une noblesse parallèle et rivale, environnée d'autant d'éclat et entourée de plus de respect. Cette suppression pouvait seule cicatriser une blessure toujours vive, bien que vieille de deux cents ans, parce que maints échecs l'avaient sans cesse rouverte et acérée en l'envenimant. La royauté, pourtant, avait, à de fréquentes reprises, tenté de la guérir en condamnant la vénalité par de nombreux édits, et, parmi nos rois, ceux-là mêmes qui en usèrent avec le moins de pudeur, surent encore lui infliger Fénergique flétrissure du mépris le plus marqué. Mais cela ne l'empêcha pas de triompher des attaques dirigées contre elle, de sortir victorieuse des combats qu'on lui livra, et, en fin de compte, de subsister et de s'implanter comme une nécessité imposée par le malheur des temps. Ainsi que l'écrit Dalloz (2) avec

(2) Rép., mot OFFICE, n" 14 m fine.

autant de vérité que d'exactitude : (^ ... on peni din^ (|u'olle a marché d'un pas égal avec le développement du tiers état et les progrès de la roj^auté. Pour qui sait l'histoire, cette réprobation d'une institution manifestée par ceux mêmes qui en profitent, n'est pas extraordinaire, et Thypocrisie est souvent une triste nécessité des partis.» — Quoi qu'il en soit, nous constatons qu'une haine parfois retentissante, mais jamais entendue, avait, depuis Louis XII et François I", fermenté au cœur des Etats-Généraux, et qu'elle l'avait assez envahi et imprégné pour en faire, sans merci, disparaître la cause lorsque sonnerait pour elle l'heure de s'afficher publiquement, nous ne dirons pas seulement sans crainte, mais avec la certitude stimulante d'être scrupuleusement écoutée et aussitôt assouvie.

Que si, maintenant, délaissant ce premier point de vue, nous nous élevons au-dessus des rancunes, des intérêts et des passions, nous apercevons bien vite qu'une autre cause, plus sérieuse, cellelà, et, partant, plus digne de notre attention, protestait contre le maintien de la vénalité, qui se trouvait ainsi fatalement sous le coup d'une mort prochaine. Cette cause, toute sociale, découlait du revirement absolu qui s'était produit dans l'esprit pubhc. Lorsque les Etats-Généraux se réunirent pour la dernière fois à Versailles, le 5 mai 1789, les idées anciennes avaient fait leur temps. Un nouveau courant d'opinions s'était étabh, qui rendait désormais incompatibles, avec le régime dont la France allait se trouver dotée, la condition et le mode de collation des offices. Ce sera la gloire éternelle du Tiers-Etat de l'avoir senti, et, luttant d'efforts avec les deux autres ordres, d'avoir inséré dans ses propres cahiers, comme la Noblesse et le Clergé dans les leurs, ses plus véhémentes protestations contre la vénalité et l'hérédité (3). De

(.j) Il est fort curieux de noter k ce propos que parfois on trouve, dans certains cahiers de la Noblesse, des vœux plus timides et moins directs que ceux exprimés par le Tiers, même en ce qui concerne les charges de judicature. C'est ainsi que si, sans doute, l'accord était à peu près unanime (voy. la note suivante) pour déclarer que la vénalité des justices royales devait être abolie, du moins, tandis que le Tiers-Etat de la Sénéchaussée de Bigorre rappelait en termes formels qu'elle avait été attaquée aux

AVANT -propos;. 457

cette très-louable unanimité de sentiments, à laquell<i vinrent seulement faire tache quelques dissidences sans importance (4), « toute réforme utile pouvant quelquefois amener », suivant une observation récente fort juste, « le froissement de quelques convenances particulières », (5) que devait-il, que pouvait-il résulter autre chose que l'effondrement de Tédifice, miné depuis tantôt deux siècles et demi ?

L'Assemblée Constituante comprit que le jour était arrivé de donner satisfaction 'aux exigences et aux besoins de l'esprit pubhc, fatigué et comme énervé par l'impatience d'une trop longue attente.

« Si mon but était de m'acquérir par cet ouvrage TincHnation du peuple plutôt que de mériter sa bienveillance en me rendant utile à TEtat, je soutiendrais qu'il faut supprimer la vénalité et le droit annuel tout ensemble ; chacun s'est tellement persuadé que ce sont deux sources des dérèglements du Royaume, que la voix publique me donnerait des couronnes sans examiner si je les aurais méritées... Il y a des abus qu'il faut souffrir, de peur de tomber dans des suites de plus dangereuse conséquence ; le temps et les occasions ouvriront les yeux à ceux qui viendront en un autre siècle, pour faire utilement ce qu'on n'oserait entreprendre en celui-ci, sans exposer imprudemment l'Etat à quelque ébranlement.... » Ainsi s'exprimait lun des plus grands génies poUtiques de la France, le Cardinal duc de Richelieu, dans son testament politique (chap. 4, sect. 1). Eh bien, le temps et les occasions qu'il pressentait étaient venus d'opérer utilement la réforme que la prudence conseillait de ne pas tenter à son époque, et il suffit

Etats-Grénéraux de 1614 {Réformation des lois et administration de la justice, art. 11), la noblesse du bailliage de Douai demandait seulement aux Etas-Généraux d'examiner (54») « si la vénalité et l'hérédité des offices étaient avantageuses ou nuisibles à la nation. « — Les rôles semblaient renversés.

(4) C'est ainsi, notamment, que, relativement aux justices royales, quelques cahiers se contentèrent de demander des garanties pour l'admission aux emplois de judicature.

(5) Extrait du rapport de M. Labitte (vu in fine), précédant le projet de loi élaboré par une commission de la Chambre des députés, et relatif à une révision de la loi sur la chasse du 3 mai 1844. (Voy. Gazette des Trib. du 30 juin 1881, p. 645, col. 4.)

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(l'une nuit célèbre, celle du 4 août 1789, qu'une heureuse métaphore à fait appel(M^ VAnrore des temps modernes, pour en donner le signal et en poser les premières assises. D'un seul trait fut, en règle, prononcée la suppression de la vénalité des offices, quels qu'ils fussent, c'est-à-dire sans que Ton établît la moindre distinction à ce point de vue entre les oflices à cHentèle ou à pratique et les offices auxquels se trouvaient attachées des fonctions administratives, judiciaires, de finance, militaires et autres. L'on voit, dès lors, que, si François I". par la création qu'il fit en 1522 du Bureau des parties casuelles, ouvrit, pour parler le langage si expressivement et si énergiquement pittoresque de Loyseau, une boutique à la vénalité portant pour enseigne : Débit d'offices, la Constituante s'empressa de fermer ce marché aux titres à vendre, et de procéder à la hquidation du stock énorme de marchandises de tous genres qu'il contenait. Et, pour être mieux assurée de couper la vénahté par toutes les racines qu'elle avait poussées, elle érigea contre elle un véritable arsenal de lois et de décrets. Elle ne se contenta pas d'employer la voie de la justice sommaire quant au principe lui-même, et d'en proclamer la déchéance absolue, totale, et une fois pour toutes définitive. La rapidité d'une semblable marche lui parut compromettante pour la sûreté de l'exécution; elle reconnut, avec autant de raison que de justesse, que ce n'était point assez de faire table rase d'une règle dont on rencontrait, éparpillées de tous côtés, des applications aux variétés infinies, mais que la nécessité s'imposait à elle de poursuivre de ses rigueurs chacune de ses ramifications multiples, et de les détruire une à une par une série de mesures successives.

D'un autre côté, la Constituante n'avait pas pour unique préoccupation d'édicter une loi générale de proscription ; avant de songer à faire des ruines, ses membres, architectes laborieux bien plutôt que démolisseurs stériles, pensaient à réédifier; leur objectif était beaucoup moins la disparition d'une institution réputée mauvaise, que son remplacement par un état de choses jugé meilleur. En d'autres termes, le rôle de cette grande Assemblée fut de réorga-

niser, de constituer^ c'est-à-dire tout à la fois d'engendrer et de régénérer, et nullement de créer le néant. Elle eut la généreuse monomanie du mieux, mais ne fut jamais attirée et comme persécutée par le dangereux vertige du vide. Joignez à cela que, se présentant comme la haute justicière des institutions du passé, elle devait, avant tout, faire œuvre de justice. Or; porter atteinte à des situations établies, sans régler leur sort, soit pour le présent, soit pour l'avenir, saper par leur fondement des droits acquis, sans prendre souci de leur destinée, c'eût été la consécration d'une flagrante et odieuse iniquité. Pour toutes ces raisons, il est aisé de concevoir combien une formule générale d'abolion eût été insuffisante. Elle n'aurait, en efitet, rien édifié à la place de ce qu'elle aurait détruit. La pluralité des buts pousuivis entraînait donc nécessairement la diversité des moyens propres à les atteiendre. Voilà pourquoi la Révolution, au seuil de laquelle se place la Constituante, ne put pas consommer, par une mesure d'ensemble, la suppression de la vénalité des offices ; voilà le motif pour lequel, si, dans la mémorable nuit du 4 août 1789, la vénalité fut décrétée de fléau public, et fut comprise dans son vaste sacrifice, le principe seul s'en trouva condamné; voilà enfin comment il se fait que l'on se borna à frapper la règle d'un grand coup, en se réservant de détailler en quelque sorte les condamnations contre chacune de ses conséquences les plus directes.

C'est cette évolution législative que nous nous proposons d'exposer ici. Après avoir longuement hésité sur le choix du meilleur procédé à employer à cet effet, voici celui que nous avons cru devoir adopter :

Répartissant et distribuant tous nos développements en quatre chapitres distincts, nous commencerons par donner dans le premier, en manière de tableau synthétique et analytique, la liste chronologique des décrets (6) et autres actes qui, ayant trait aux

(6) Ces décrets sont de véritables lois, puisque ce sont des actes émanant du pouvoir législatif. Mais on sait que ces actes portaient le nom technique de décrets, sous

i^O DROIT INTERMÉDIAIRE.

ol'lices connus do notre ancien droit, se sont succédé sans interruption à travers les divers systèmes politiques, depuis le 4 août 1789 Jusqu'à la loi de finances du 28 avril 1816, dont lo fameux article 91 régit aujourdliui la matière, d'une façon sinon absolue et exclusive, du moins principale. Nous prendrons soin, afin d'éviter, dans la mesure du possible, la sécheresse et l'aridité inhérentes à toute nomenclature de longue haleine, de faire suivre rindication de chacun des textes que nous aurons à mentionner, et dont nous prendrons à tâche de dresser le catalogue à peu près complet, d'une courte mention analytique destinée à en indiquer les dispositions les plus saillantes; travail d'autant plus indispensable, que, n'entendant faire qu'une synthèse et qu'une analyse de la législation intermédiaire, et n'ayant aucunement le dessein d'en présenter un commentaire détaillé, ce sera pour nous le seul moyen de saisir comme au passage l'occasion de signaler en quelques mots les mesures dont les officiers ministériels furent l'objet, comme aussi d'indiquer, en très-bref, l'organisation nouvelle qui leur fut donnée et la position qui leur fut faite. Il est impossible, en effet, de rester muet sur ces divers points, dût-on ne faire que les effleurer.

Cette œuvre d'enregistrement et d'énumé ration terminée, nous aurons à rechercher, dans un second chapitre, comment s'opéra la liquidation des différents offices, et, comparant à cet égard les offices ministériels à tous les autres pris en bloc, nous aurons à établir à ce point de vue, entre ces deux catégories, une distinction profonde.

Nous esquisserons ensuite à très-grands traits les principales

les Assemblées Constituante et Législative (voy. Constit. des 3-14 sept. 1791, tit. III, chap. III. sect. ii, art. 4, 9 et suiv.) et sous la Convention. Ce n'est que la Constitution du 5 fructidor an m = 22 août 1795, qui, par son article 92. leur a donné le nom de Lois qui leur est resté. (Voy. M. E. Garsonnet, Cours de procédure, première partie, p. 15, note 14 sub fin.) Que si nous ne les qualifions pas au texte du titre de décrets-lois, c'est que cette dénomination est spécialement réservée aux décrets dictatoriaux, rendus depuis le 2 décembre 1851 jusqu'au 29 mars 1852, lesquels ont reçu force de loi, en vertu du second alinéa de l'art. 58 de la Constitution du 14 janvier 1852. (Voy. M. E. Garsonnet, eod., p. 6, note, 3».)

difficultés qu'engendra Tabolition do la vénalité des offices, les conséquences les plus' importantes que tira la jurisprudence de sa suppression, et les résultats essentiels qu'elle lui parut devoir entraîner. Ce sera Fobjet de notre troisième chapitre.

Nous essaierons enfin, dans le quatrième, de montrer comment, malgré les mesures antérieurement prises, la vénalité, proscrite en théorie, se rétabUt et exista en fait, dans les offices ministériels, sous le Consulat et sous l'Empire. Ce sera, nous semblet-il, la transition la plus naturelle de notre droit intermédiaire à notre droit actuel.

4fi2 DKOIT INTERMÉDIAIRE.