SUR LES AGENTS LOCAUX

La loi française reconnaît aux contribuables un droit de contrôle juridictionnel sur les finances ‘locales. Elle met à leur disposition deux moyens juridiques de recours contre les décisions irrégulières des agents centralisés et des agents locaux portant atteinte à leurs intérêts : le recours pour excès de pouvoir et le recours en matière de contributions directes.

Si le contribuable conteste la légalité d’un impôt ou d’une taxe auxquels il est assujetti, il doit s'adresser au uge de l'impôt (action en décharge, en réduction ou en restitution); s’il conteste la légalité d’une dépense, il doit, en principe, former un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État.

Ces recours juridictionnels ont pour but de suppléer à l'insuffisance du contrôlé des agents de l’État, insuffisance quise manifeste principalement dans les pays où règne le suffrage universel. En France, c’est un fait bien

connu que «les pouvoirs de contrôle administraüf, de tutelle administrative ne sont que très rarement exercés d’une manière objective, impartiale » (1). Mais si la théorie de la tutelle administrative a fait faillite, le Conseil d’État a étendu considérablement les droits des contribuables, s’érigeant lui-même en tuteur des patrimoines administratifs locaux et spéciaux pour les protéger contre les illégalités commises par leurs administrateurs.

Spécialement en ce qui concerne les affectations de recettes et leurs conséquences, il a reconnu dans une mesure de plus en plus large le droit des contribuables de les faire respecter ; les arrêts qui ne font pas droit à leurs demandes sont tous anciens et il est permis de supposer que le Conseil d’État abandonnerait sa manière de voir primitive si la question était de nouveau portée

devant lui.

Le Conseil d'État par deux arrêts des 3 décembre 1909 et 24 janvier 1910 relatifs à la même affaire (2) a reconnu

1. G. Jèze, Rev. de Science et législ. fin., 1911, p. 63. — Voy. également : G. Jèze, Cours, p. 355. — M. Hauriou, notes dans S. P., 1900.3. 65 et S. P. 1901.3. 73.

2. Conseil d’État, 3 décembre 1909 et 24 janvier 1910, Fleury, Lebon,p. 926 et 65. — Voy. également : Conseil d'Etat, 7 août 1883, wAbovillé et Colleau, Leboir, p. 756 et 757 (Sol. implicite).

= 139 — aux contribuables le droit d'exiger que les ressources affectées par la loi à un emploi déterminé ne soient pas détournées de leur affectation, s’il doit en résulter pour eux une aggravation d'impôts.

Voici les circonstances de l'affaire :

Une somme de 140 francs restant disponible, en fin d'exercice, sur les fonds de l'assistance médicale gratuite, avait été inscrite au budget du bureau de bienfaisance, alors qu’elle aurait dù être portée au budget du bureau d assistance ; pour faire face aux dépenses d'assistance médicale gratuite le Conseil municipal dut voter des centimes spéciaux.

Le sieur Flew:y, en sa qualité de contribuable, déféra au Conseil d'État, pour excès de pouvoir, les décisions ministérielles et préfectorales qui avaient approuvé l’opération et, en même temps, demanda décharge au Conseil de préfecture des centimes spéciaux votés par le conseil municipal.

L'arrêt du 3 décembre 1909 annula les décisions minis-

térielles et préfectorales.

Considérant que, à raison de l'emploi abusif ainsi fait de ses ressources le service d'assistance médicale gratuite n’a pu être assuré postérieurement dans la commune d'Emencourt-Léage qu'au moyen de centimes additionnels votés par le conseil municipal; qu'ainsi le sieur Fleury, contribuable dans la commune, à intérêt et par suite qualité pour déférer

au Conseil d'Etat les décisions dont s’agit, nonobstant le

reversement partiel par le bureau de bienfaisance à la commune de la somme par elle acquittée, et qu'il est fondé, par les motifs ci-dessus exposés, à en demander l'annulation

pour excès de pouvoir.

L'arrêt du 24 janvier 1910, rendu en appel, annula la

décision du Conseil de préfecture et accorda décharge au sieur Fleury des centimes perçus pour l'assistance médicale gratuite, attendu qu'ils ont été « établis contrairement aux prescriptions de ia loi », la loi n’autorisant les communes à recourir à des impositions spéciales (centimes additionnels ou taxes d'octroi) qu'en cas d'insuffisance des ressources spéciales du service et

des revenus ordinaires communaux.

Lorsque la loi prescrit la création d’une recette en vue de faire face à une dépense déterminée, les autorités locales ne peuvent, sauf disposition contraire, renoncer à cette source de recettes et y suppléer par des centimes additionnels ou toute autre ressource. |

Les arrêts qui consacrent cette doctrine sont relatifs au produit des bois communaux et à la taxe des prestations.

Les communes ne peuvent recourir à une imposition extraordinaire pour subvenir aux dépenses prévues par Jes articles 106 et. 109. du Code forestier qu’en cas

d'insuffisance du produit des coupes ordinaires et

extraordinaires ; si les coupes sont délivrées en nature par l’affouage, il doit en être distrait une portion suffisante pour être vendue aux enchères avant toute distribution et le produit en être affecté au paiement des charges. Les communes ne peuvent voter d’impositions extraordinaires que si la valeur ‘otale de la coupe est inférieure au montant des charges.

En conséquence décharge a été accordée aux contribuables des centimes auxquels ils avaient été indument assujettis (1).

De même, une commune ne saurait (sauf application de la loi du 31 mars 1903) établir plus de 8 eentimes additionnels pour l'entretien des chemins vicinaux si

elle a supprimé le rôle de la taxe des prestations (2).

Considérant, dit le Conseil d’État, que d’après les articles 2 de la loi du 21 mai 1836 et 141 de la loi du 5 avril 1884 il est pourvu à l'entretien des chemins vicinaux à l’aide soit des prestations en natude, soit de centimes spéciaux, dont le maximum est fixé à 5, soit de 3 centimes extraordinaires exclusivement affectés aux chemins vicinaux ordinaires ;.…

Qu'en dehors des ressources prévues par les disposi-

tions précitées, il n'appartient pas au Conseil municipal

1. Conseil d'État, 11 juin 1890, Commune de Verel-Pragondran contre Chabert, S. P. 92.2.159 ;— Conseil d'État, 10 décembre 1886 O7 ete 1e) JA

2, Conseil d'État, 12 février 1897, Jannet, D. P. 98.3. 50.— Voy. dans le même sens, Conseil d'État, commune de Moyenmoutier, 21 janvier 1881, Lebon, p. 81.

— ir = d'établir de nouveaux centimes additionnels pour subvenir aux dépenses d'entretien des chemins vicinaux ; que dès lors le sieur Jannet est fondé à demander décharge pour l’année 1894 des centimes additionnels excédant les 8 centimes

prévus par les lois des 21 mai 1836 et 5 avril 1884.

JT

La réalisation d’un emprunt est la condition pour que

l'impôt assigné à son service puisse être levé sur les contribuables.

Cette règle a été très nettement posée par un arrêt du

Conseil d'État du 1* juillet 1910, Dupuy (1).

La Ville de Castelnaudary avait été autorisée par arrêté préfectoral du 3 avril 1905 à percevoir 17 centimes 65/1.000 additionnels en vue de faire face aux charges d'un emprunt de 350.000 francs destiné principalement à couvrir les dépenses occasionnées par l'édification d'une caserne: cet emprunt n'a pas été réalisé, la ville ayant été avisée dès le 15 juin 1905 par le ministre de la Guerre qu'il ne pouvait être donné suite au projet de transfert de la portion centrale du 15° de ligne à Castelnaudary; néanmoins, le budget de 1906 a continué de

1. Conseil d’État, 1” juillet 1910, Dupuy, Lebon, p. 539. — Rev. de Sci. et législ. fin. 1910, p.436: — Bulletin annoté de tous les ministères, 1911, p. 320.

comprendre les 17 centimes 65/1.000 au nombre des receltes extraordinaires.

Un contribuable de la ville demanda décharge au Conseil de préfecture desdits centimes; le Conseil de préfecture rejeta la demande, mais, sur appel, le Conseil d'État l'a déclarée fondée et a accordé décharge au contribuable du montant des 17 centimes 65/1.000 auxquels il avait été imposé pour l’année 1906; en ce qui concerne l’année 1905, la requête a élé rejetée la réclamation du contribuable ayant été présentée plus de trois mois à compter de la publication des rôles.

Les observations du ministre de l'Intérieur tendaient au rejet de l'ensemble de la requête « par le motif que si l'emprunt au remboursement duquel les centimes contestés étaient primitivement destinés n’a point été réalisé, leur produit a été mis en réserve et régulièrement affecté à des travaux d'utilité communale par délibération dûment approuvée ».

Le Conseil d'État n’a pas partagé cette manière devoir; il a jugé que le changement d'affectation des centimes

ne pouvait rétroactivement régulariser leur perception.

— Considérant, dit-il, que le produit de ces centimes n’a pas reçu et ne pouvait recevoir la destination qui avait motivé leur établissement ; que par suite, la mise en recouvrement de l'imposition a été opéiée en ‘1906 sans cause légale; que si, par une délibération du 3 avril 1907, régulièrement approuvée, la commune a donné une nouvelle affec-

tation au produit des centimes dont s'agit, ce changement

d'affectation, à l'époque où ilest intervenu, n'a pu avoir pour effet de régulariser l'imposition illégalemént perçue en 1906; que, dès lors, le sieur Dupuy est fondé à soutenir que c'est à tort que le Conseil de préfecture a rejeté sa réclamation rela-

tive à ladite année.

Il faut déduire logiquement de cet arrêt que l'amortissement d’un emprunt doit mettre fin automatiquement à la perception de l'impôt qui lui est assigné et, en outre, que si une modification a été apportée au produit d’un emprunt, l'impôt assigné n’est légalement perçu que si la modification a été approuvée par l'autorité qui a autorisé l'emprunt.

L'arrêt du 1°' juillet 1910 a le mérite de fixer une jurisprudence jusqu'ici incertaine.

Avant 1800, il était admis par le Conseil d'État, au moins implicitement, que les modifications apportées dans l'affectation du produit d'un emprunt pouvaient servir de base à une demande en décharge de centimes extraordinaires destinés à pourvoir au remboursement d'un emprunt lorsque ces modifications. n'avaient pas été régulièrement approuvées par l’autorité compétente (1).

Le Conseil d'État admit une opinion contraire dans

1, Conseil d’État, 25 juillet 1884, Guilhem de l’othuau, Lebon, p. 654. — 38 janvier 1887, Société immobilière de Marseille, Lebon, p. 87: 20 juillet 1888, Bertrand, Lebon, p. 661. — 8novembre 1889, Gaïlhard, Lebon, p. 25. — 17 janvier 1891, Gailhard, D. P. 91. 3. 36.

un arrêt du 14 février 1890, héritiers Guilloteaux (1).

Une loi du r2 août 1882 avait autorisé la ville de Versailles : 1° à contracter un emprunt de 3.500.000 francs, réalisable en cinq ans, remboursable en trente ans à partir de chaque réalisation ; 2° à percevoir pendant trente ans, de 1882 à 1912, 19 centimes additionnels destinés, avec un prélèvement sur les ressources ordinaires, à assurer le service de l’emprunt. Les 19 centimes additionnels furent établis dès la première année bien que l'emprunt n'ait jamais été réalisé que jusqu'à concurrence de 180.000 francs. En 1888, le délai de cinq ans, prescrit pour la réalisation de l'emprunt étant expiré, plusieurs contribuables soutinrent que la perception des 19 centimes était illégale et qu'on ne pouvait percevoir que le nombre de centimes nécessaire pour le service de la partie réalisée de l'emprunt ; ils demandèrent réduction de leur imposition devant le Conseil de préfecture puis devant le Conseil d’État,

Il est intéressant de reproduire les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Romieu pour

montrer les progrès de la jurisprudence du Conseil d'État :

Le mode de procéder employé par la ville de Versailles a

été reconnu irrégulier par le ministre de l'Intérieur; mais il

1. Conseil d’État, 14 février 1890, héritiers Guilloteaux, Lebon, p.162. — V. également, 2 mai 1891, Remilly, Lebon, p: 347 (même affaire).

s’agit de savoir si cette irrégularité peut donner ouverture à un recours contentieux devant le juge de l'impôt. La négative ne paraît pas douteuse. Le Conseil de préfecture et le Conseil d'État peuvent vérifier la légalité de l'imposition perçue par une commune, mais non l'emploi que la commune fait des fonds légalement perçus, et notamment le changement qu'elle peut faire subir à leur affectation; c’est là une question d'administration communale qui ne relève que de l'autorité administrative supérieure. Elle ne pourrait être discutée devant le juge de la taxe que s'il fallait, pour vérifier la légalité de l'imposition, examiner dans quelles conditions l'emprunt a été effectué, si, par exemple, la loi qui autorisait l'emprunt se bornait à prescrire la perception d'une contribution extraordinaire pour en assurer le service, sans déterminer la quotité des centimes additionnels à percevoir et la durée pendant laquelle ils pourraient être perçus. Or, tel n’est pas le cas de l'espèce. La loi a autorisé la perception de o fr. 19 pendant trente ans; il en résulte que la commune a le droit de percevoir sur les contribuables ces o fr, 19 pendant cette période. Il est vrai'que cette imposition doit servir à gager un emprunt à réaliser dans certaines conditions : si ces conditionr ne sont pas remplies, si le produit de l'imposition reçoit une autre destination, la taxe n'en aura pas moins été légalement perçue, et, à l'administration supérieure seule, appartiendra le droit d'examiner si les fonds ont reçu l'affectation à laquelle ils étaient destinés, et de prendre à cet égard les mesures qu'elle jugera

nécessaires.

Le Conseil d'État adopta ces vues et jugea que Les modifications apportées dans l'affectation du produit d'une imposition régulièrement autorisée ne sauraient servir de base à une demande en décharge.

Ainsi le Conseil d'État admettait que les modifications apportées à l'affectation d'une imposition assignée à un but déterminé, même non approuvées par l'autorité supérieure, et la non-réalisation d’un emprunt n’inffuaient pas sur la légalité de la perception.

On ne saurait trop critiquer cette jurisprudence si elle s'était maintenue. L’affectation d'une recette à une dépense déterminée constitue, avons-nous dit. une clause de sauvegarde pour le contribuable contre la mauvaise gestion des administrateurs locaux ; en l'espèce l’autorisation de percevoir des centimes additionnels était subordonnée à l'emploi prévu par le législateur ; la perception n'avait de base légale que si le produit devait en être exclusivement affecté au service de l'emprunt; l'emprunt n'ayant pas été réalisé en totalité, la perception des 19 centimes était illégale.

L'arrêt du 1° juillet 1910 ne s’est pas contenté de consacrer ces principes ; il a, et à juste titre, reconnu au contribuable le droit d'invoquer cette illégalité devant

le juge de l'impôt.

Dans le même ordre d'idées le Conseil d'Etat a jugé,

en 1892, qu'un contribuable n’est pas fondé à se préva-

ETS

loir de la circonstance qu'une ville n'aurait émis que dans le courant de l'année l'emprunt qu’elle était autorisée à contracter pour demander décharge des centimes additionnels destinés à gager cet emprunt et perçus

depuis le 1‘ janvier :

— Considérant, dit l'arrêt du 26 février 1892, que pour demander la réduction des centimes additionnels auxquels il a été imposé au 1°" janvier 1887, sur le rôle de la Ville de Paris, Le sieur Périer se fonde sur ce que l'emprunt au service duquel ces centimes devaient être affectés n'a été émis que le 30 avril 1883 ;

— Considérant que la loi du 13 juillet 1886 a autorisé la Ville de Paris à s'imposer extraordinairement les centimes précités de 1887 à 1897 inclusivement ; que, dans ces circonstances, le sieur Périer ne saurait se prévaloir de ce que l'emprunt n'aurait été émis qu’à la date du 30 avril 1887 pour demander la réduction des centimes précités ; que, dès lors, c'est avec raison que le Conseil de préfecture a rejeté la

demande du requérant (1).

Le Conseil d’État s'est manifestement inspiré de l’arrêt du 14 février 1890 pour la rédaction de ces considérants ; l'arrêt du 26 février 1892 adopte une solution contraire aux intérêts des contribuables et doit être critiqué

comme l'arrêt « Héritiers Guilloteaux » et pour les

1. Conseil d'État, 26 février 1892, Périer ; Mémorial, 1803, DS IP 0 SU.

TR ie mêmes raisons. Le conseil municipal ne devait légalement percevoir que les centimes nécessaires au service de l'emprunt du 30 avril au 31 décembre 1887. $ 3

Signalons enfin qu'aux termes d’un arrêt du Conseil d’État du 9 août 1889, lorsque l'imposition de centimes extraordinaires destinés au remboursement d’un emprunt. à été autorisée par une loi spéciale pour toute la durée. de l’amortissement, le fait que le budget municipal a été approuvé postérieurement à la mise en recouvrement de l'imposition n'entache pas cette imposition d’illégalité (1). |

Le taux d’un impôt ou d’une taxe spécialement affectée à une dépense déterminée doit être calculé de manière à donner la somme strictement nécessaire à l’acquittement de la dépense. Tout en reconnaissant l'obligation pour les agents locaux de se conformer à cette règle, le Conseil d'État n’a pas encore admis le droit du contribuable de demander.réduction de Fimpo-

sition qui excéderait les besoins.

1. Conseil d’État, 9 août 1889, Borelly, Lebon, p. 969. — V. également : 7 décembre 1889, plusieurs habitants de la Ville de Marseille, Lebon, p. 1889 (même affaire).

M. Raüïllard 10

Les décisions intervenues se rapportent aux taxes d'affouage (1) et aux centimes spéciaux des gardes champètres (2).

Elles sont basées sur cette idée, constamment soutenue par le ministre de l'Intérieur, que les contribuables ne peuvent, par le recours contentieux, critiquer la gestion des biens communaux. C’est là un argument qui n’est plus en faveur au Conseil d’État (3). Il est donc permis de supposer que le Conseil d'État admettrait aujourd’hui les recours en réduction lorsque la somme encaissée serait sensiblement supérieure au montant de la dépense

réelle du service (4).

SI

Si, en principe, un contribuable ne peut critiquer « indirectement la légalité d’un crédit, c’est-à-dire d’une autorisation de dépense, par un recours contre l'acte

juridique qui ordonne la recette », il n'en est pas de

1. Conseil d'État, 31 janvier 1867, commune de Chapois, Lebon, p. 120. — Conseil d'État, 10 mars et2r juillet 1894, Bizouard. Lebon, p. 196 et 504.

2. Conseil d'État, 9 août 1889, Borelly, Lebon, p. 969. — Conseil d'État, 7 décembre 1889, plusieurs habitants de la Ville de Marseïlle, Lebon, p. 1139.