QU'APPELLE-T-ON ASSOCIATION PRIVÉE DE BIENFAISANCE

. I) par rapport à un établissement public de bienfaisance. Distinction - critère.

S. II) par rapport aux autres associations privées. SECTION I

DISTINCTION ENTRE UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE BIENFAISANCE ET UN ÉTABLISSEMENT PRIVÉ DE BIENFAISANCE

Avant de se poser le problème délicat de leur nouvelle capacité, 1l importe de savoir ce que l’on entend par associations privées de bienfaisance.

Ine question très importante se pose donc dès maintenant, c’est celle de la distinction entre les établissements publics de bienfaisance, qui sont l’administration même, et au moyen desquels se manifeste l’assistance publique, et les établissements privés de bienfaisance qui sont aux mains des particuliers et au moyen desquels se manifeste l'assistance privée.

Il est bien certain que nous ne nous occupons, dans ce chapitre, que des associations de bienfaisance reconnues d'utilité publique. D’après le régime de la loi de 1901, il y a lieu de diviser les associations en trois catégories : les associations non déclarées, les associations déclarées, les associations reconnues d'utilité publique. Ce sont entre ces dernières et les établissements publics, qu'il importe d'établir la distinction.

Le problème se ramène à celui de la distinction entre le service public et l’entreprise privée d'intérêt général.

Nous pouvons définir le service public : une entreprise assumée par une organisation publique en vue de subvenir à des besoins collectifs. Les gouvernants en ont la haute direction, puisqu'ils sont à la tête de l’organisation publique. L'établissement public de bienfaisance, étant un service public personnalisé, fait dès lors partie intégrante de l'administration. C'est l'administration même. Il jouit de la puissance publique

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et de toutes ses prérogatives. D'autre part, le personnel qui le composé est fonctionnarisé. Son régime juridique, dès lors, sera celui de l'administration : les Tribunaux administratifs — en principe — seront seuls compétents pour juger les procès qui les concernent.

L'association privée de bienfaisance est, par contre, une entreprise strictement privée. L'initiative de sa création revient à de simples particuliers ; c’est avec leur argent que ses membres viennent au secours des pauvres, des malades, des vieillards impotents. Mais étant donné le but que ces associations, établissements d'utilité publique poursuivent, but exclusivement d'intérêt général, il est facile de comprendre que l'Etat puisse les contrôler. Ces établissements remplissent une fonction qui touche de si près à l'obligation de l'Etat, qu'il est du devoir de ce dernier d'exercer sur eux un contrôle serré. Mais, toutefois, ils demeurent des organismes privés ; par conséquent, compétence des tribunaux judiciaires, le personnel n’est pas fonctionnaire ,etc….

Telles sont, d’une manière générale, les grandes lignes qui différencient l'établissement public de bienfaisance et les établissements d'utilité publique de bienfaisance. Il est donc important, pratiquement, et intéressant, théoriquement, d’établir la distinction entre ces deux établissements.

Le service public est comme l'établissement privé une entreprise ; il en a les mêmes éléments constitutifs : une idée dominante, une idée maîtresse, intérêt général, intérêt collectif — ici nous sommes obligés de faire une légère remarque : il arrive souvent que les entreprises privées n'aient pas strictement en vue le bienfait public, qu'elles ne poursuivent pas uniquement des buts désintéressés. Le désir du gain, cet « appât inexorable », n'est pas toujours écarté. Ce n’est d’ailleurs pas un épouvantail qu'il faut abattre. Il se peut cependant qu’un philanthrope — et il n’est pas rare d'en constater le fait — établisse une industrie, un commerce, sans souci lucratif, dans la seule pensée de faire du bien autour de lui. Les meilleurs services d'ailleurs sont ceux qui, tout en correspondant à une nécessité sociale, rapportent à ceux qui le dirigent des pécules intéressants ; même lorsque c’est l'Etat qui a la charge de cette entreprise ; ainsi nous voyons un service public indispensable à une société organisée : la justice, avec tous les accessoires qu'elle nécessite, enregistrement, timbre, etc... rapporter vingt à vingt-cinq millions de francs au Trésor.

L'idée maîtresse est un des éléments, la présence d’un chef

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de service, d'un personnel, d'un matériel et de procédés techniques et Juridiques spéciaux forment les autres : tels sont les éléments primordiaux que l’on rencontre dans un service public, comme dans une entreprise privée .

M. Rivero, dans la thèse qu'il soutint à Toulouse en 1934, a fait ressortir un autre trait aussi criard : c’est la vie intérieure et extérieure des services publics. La vie intérieure se manifeste par des notes, des circulaires, par une moralité, un état d'esprit spécial, par des habitudes ou pratiques toutes particulières.

La vie extérieure, elle, se manifeste par des relations entre les gouvernants et les services, entre les services et les autres services, entre les bureaux et les usagers. De même, nous trouvons dans les entreprises privées cette vie intérieure et extérieure ; ordres du directeur au contremaître et aux ouvriers ; relations entre les différents services et les clients ou usagers. (1)

Cependant, il ne faut pas exagérer la ressemblance entre le service public et l’entreprise privée. Nous ne déclarons pas, comme certains auteurs ont osé le faire, que le rapprochement entre eux est tellement fort qu’ils se confondent. Nous ne tomberons pas non plus, dans l'erreur de quelques juristes qui, tout en ne déniant pas une certaine différence entre les deux espèces d'entreprises, demandent à industrialiser et commercialiser les établissements publics pour les identifier avec les entreprises privées. Le fayolisme qui prêche cette assimilation ne survit pas à une critique bien simple : l'intérêt général risquerait de pâtir d’une telle industrialisation ; le grand principe de droit administratif de la continuité du service public, par ce fait, disparaîtrait et entraînerait dans sa chute la sécurité et l’assurance du bien public. Il est nécessaire que le fonctionnaire « fonctionne », qu'aucun obstacle ne vienne interrompre son fonctionnement sans porter atteinte à l'intérêt général. Si ce principe de continuité du service public à quelque chose d’impressionnant comme dit M. Hauriou, il est une loi de la nature. Il dépend, comme disait Montesquieu, de la nature des choses.

A l’appui de ces idées générales sur les établissements publics et les établissements d'utilité publique, nous pouvons dès maintenant étudier et juger les divers critériums proposés pour les distinguer.

(1) Cf. Note HAURIOU — F, 1912 — 3105 — et un autre arrêt. S. 1921. 3.9. C'est cette vie intérieure qui a fait dire à M. Hauriou : « La faute de service, c'est une faute personnelle qui s’ignore. »

Critérium du texte légal

Nous avons dit au début de cette étude que le service public est une entreprise créée par les gouvernants et soumise à leur autorité.

Les gouvernants se sont crus obligés de subvenir à linsuffisance ou à la défaillance des initiatives privées. Le service public répond à un besoin collectif tellement grand, tellement violent, que les simples particuliers n'auraient pas assez de « force », de puissance pour y répondre ; seuls les gouvernants, voyant dans la création de ces services, une obligation de conscience, peuvent combler cette lacune des initiatives privées, Or, l'empreinte ministérielle, la preuve de l'initiative des gouvernants, s'étale au grand jour dans les textes légaux. Il faut donc, pour savoir si tel établissement est ou non un établissement publie, tenir compte des dispositions, des lois ou des règlements dans la mesure, évidemment où ces dispositions lois et règlements emploient une terminologie précise. Lorsque le législateur dispose que tel établissement est un établissement publie, ou tel autre un « organisme privé », aucune difficulté n’est apparente. Mais il arrive souvent, même de nos Jours, que le législateur — parce que trop pressé peutêtre — perde pied et emploie un mot pour un autre ; il arrive quelque fois, par exemple, que le législateur emploie établissement public pour établissement d'utilité publique et vice versa.

Ainsi, nous ne pouvons être très sûrs de ce critère. Il ne parait pas possible de pouvoir établir une distinction, qu'une simple étourderie des législateurs — ce qui peut arriver — mettrait à mal. Nous demandons plus de sûreté et un peu plus de science.

C'est un critérium de paresseux : il suffit de regarder les textes et voilà la distinction établie. Nous devons donc le rejeter, il ne décide, ni juridiquement, ni même matériellement, la manifestation de volonté des gouvernants.

Il est en outre possible que le législateur ne dise rien du tout ; que le législateur passe sous silence la nature de cette entreprise.

C'est dans ces hypothèses, qui arrivent souvent, où les textes ne disent rien ou à peu près rien, ou ne sont pas suffisamment clairs et précis, qu'il faudra, pour découvrir l'intention des gouvernants, qui est à la base de la distinction que nous cherchons à établir, se placer à l’origine de l’entreprise et se poser

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la question de savoir qui a pris l'initiative de sa création. C’est le deuxième critérium proposé : celui de l'initiative de la création.

Critérium de l'initiative de la création

Si l'initiative de la création a été prise par les gouvernants ou par les autorités qui agissent sous leur direction, nous sommes en présence d’un établissement public ; si cette initiative a été prise par des individus, simples particuliers, nous sommes en présence d'un « organisme privé ». La jurisprudence a fait de ce critère une application célèbre, dans l'arrêt Pichot (C. E. 21-6-1912 - Tribunal des Conflits 1913 ; Revue de droit public 1913-510, S. 1916-3-43).

Voici l'espèce : Dans Paris, à Montmartre, se trouve une maison dans laquelle les vieillards peuvent se faire hospitaliser moyennant une certaine pension, très faible évidemment ; cette demeure hospitalière s'appelle « Asile National de la Providence ». Ce sont les époux Micault de la Vieuville qui en ont été les créateurs en 1804; ce sont donc des particuliers qui prirent l’initiave de cette création en utilisant leur fortune personnelle, En 1817, une ordonnance reconnut à cet établissement la personnalité morale, régla son organisation, son fonctionnement, son administration. La gestion financière même fut soumise à un contrôle administratif. Nous voilà en présence d'un établissement dont la première pierre fut posée par un particulier et dont l'aménagement fut fixé par une ordonnance.

En 1905, M'° Pichot entre à l’Asile National de la Providence. Quelques jours se passent et Mile Pichot ne trouve pas en cet asile le repos qu’elle espérait y trouver : elle se plaint de la nourriture et émet des doutes très sérieux sur la propreté et le bon état de sa chambre. En excellente vieille fille, chose curieuse, elle ne s'entend pas avec la direction ; des disputes s'avèrent si violentes, que la direction lui signifie son congé. Adieu assez froid. M"° Pichot réclame des dommages et intérêts à cet établissement pour le préjudice qu’elle aurait ainsi subi.

M'° Pichot porte sa demande devant le juge de paix. L’asile fait soulever l'exception d'incompétence des tribunaux civils, car il se considérait comme un établissement publie.

Le juge de paix se déclare incompétent ; admettant l'exception soulevée par l'asile, le Tribunal de la Seine confirme la décision du juge de paix. La Cour de cassation, dans un arrêt du 17 Février 1909 (S. 1910-I-125) considère aussi que l'asile est une entreprise publique.

Forte de ces jugements, M" Pichot porte sa demande au Conseil d'Etat. Sur les conclusions de M. Léon Blum, le Conseil d'Etat décide que, malgré les interventions de l'Administration, malgré l'ordonnance de 1817, l’entreprise garde son caractère privé qu'elle tient de son origine. Et le Conseil d'Etat se déclare incompétent. Nous sommes donc en présence d'un conflit négatif que l’on défère au Tribunal des Conflits. Ce Tribunal, quasi constitutionnel, en son arrêt de 1913, reproduit le dispositif et le premier considérant de l’arrêt du Conseil d'Etat.

L'Asile National de la Providence est, dès lors, entreprise privée, puisque l'initiative de sa création à été prise par des personnes privées, par de simples particuliers (1).

Ce critérium parait, à première vue, satisfaisant. Il semble, en effet, bien facile de se référer à la création de l'établissement. Si sa création est due à l'initiative d’un individu, nous avons en face de nous un établissement d'utilité publique. Si elle est due à l'initiative des gouvernants, ou des personnes administratives placées sous leur direction par l’aplication d’une loi ou d’un règlement, nous sommes en présence d’un établissement public.

Mais une critique très justifiée a été apportée à ce critère, par M. Michoud, dans son « Traité de la personnalité morale ». D'après M. Michoud, la recherche des origines dans beaucoup de cas, ne donne pas des résultats très complets : en effet, dans beaucoup de cas, pour ne pas dire dans la majorité des cas, on trouve des initiatives mêlées, combinées. C'est ce qui se passa pour les Comices agricoles, dont nous avons relevé l’arrêt, et pour les Caisses d'épargne privées. (Arrêt Caïillaux, d’une part, S. 1926-3-36 — Arrêt Caisses Songeous, d'autre part, du 20 Mars 1912 — $S, 1915-3-42), Il y a, dans ces deux exemples, combinaison des initiatives privées et administratives ; et ce n'est ni simple ni facile de déterminer quelle est l'initiative qui

(4) La même application de cette idée, de ce critère, a été faite par le Conseil d'Etat dans d'autres arrêts.

Voir notamment — arrêt Caisse G@es Ecoles du VI° arrond. — dans lequel, du fait que la création de ces caisses a été prévue par la loi du 20 Avril 1867 — donc initiative du législateur — Je Conseil d'Etat à décidé qu'il s'agissait d'un service public.

(Conseil d'Etat du 21-5-1903 — P. P. 1904-3-1 ; Sirey 1905-3-33).

Dans le même sens, un autre arrêt du Conseil d'Etat, à propos des monts-ûGe-piété — que l’on appelle maintenant Caisse de Crédit municipale — (Affaire BRINCAT — arrêt du 20-6-1919 — $S. 1924-3-43). Les monts-de-piété, malgré la qualification d'établissement d'utilité publique faite par le législateur dans la loi du 24 Juin 1851, sont par leur origine administrative, des établissements publics.

Cf. dans le même sens : arrêt CAILLAUX, 29 Avril 1922. (Sirey 1926-3-36).

a été prépondérante. Il semble donc nécessaire pour plus de sûreté de compléter les données par d’autres points de vue : Il ne faut pas s’en tenir seulement à l'examen des origines, il faut en outre recourir à l'ensemble des règles « d'organisation et de fonctionnement de l’entreprise envisagée ». Nous arrivons dès lors au critérium le plus sage et le plus rationnel puisqu'il n’est pas systématique, Cette question de la distinction des établissements publics et des établissements d'utilité publique est tellement complexe que le meilleur critérium est celui qui est immédiatement le moins affirmatif. Il faut considérer tous les éléments de l'établissement envisagé et d’après la vue d’ensemble on penchera vers telle ou telle opinion.

C'est ce que l’on a coutume d'appeler le critérium totalitaire. Il faut que nous fassions de suite remarquer que dans les arrêts sus-énoncés en faveur du critère de l'initiative de la création, le Conseil d'Etat, pour fixer son opinion, ne considéra pas seulement cet élément, mais examina, en outre, les règles d'organisation et de fonctionnement de cet établissement.

I fit, en quelque sorte, un « tabieau d'ensemble » des éléments (1), rangea dans un plateau de la balance les éléments

(4) Un des éléments essentiels à la distinction, pour M. HAURt:OU, €st celui de savoir si les dépenses de l'établissement en question, sont couvertes intégralement par des deniers publics. S'il en est ainsi, établissement public ; si non, établissement d'utilité publique.

Nous croyons y voir un indice faible plutôt qu’un élément essentiel. Dans de nombreux cas, en effet, des entreprises, qui sont certainement des établissements publics, ne fonctionnent pas avec des deniers publics. Quid pour les bureaux de bienfaisance ? Les revenus de ces bureaux sont constitués par des deniers publics, par un pourcentage sur la taxe dite droit des pauvres. Mais aussi, et peut être surtout, par les revenus du Datrimoine du bureau lui-même, par des dons et legs, des aumônes, des quêtes, des subventions. Même, en fait, la plüs grande partie des ressources est constituée par les dons et legs.

Ce n’est donc pas un élément « sine qua non », mais un des éléments, un indice.

M. HAURIOU en donne un autre : le juge, d’après lui, doit rechercher également si l’entreprise est de telle nature que, dans le cas où IA personne morale qui en assume l’organisation disparaîtrait, elle tomberait probablement aux frais de l'Etat ou d’un autre organe administratif. Nous ne croyons pas qu'il faille rechercher la nature de l’entreprise comme un élément : ce serait résoudre la question par la question.

Rentre comme élément, évidemment, l'origine. C’est même, à notre point de vue, l'élément essentiel, le support de la question. Si l’origine est indiscutée, la nature de l’entreprise l'est également. Mais si elle ne $e décèle pas très clairement, doivent intervenir tous les éléments examinés ; les ressources, l’organisation, le fonctionnement, la réglementation, et

également le but plus ou moins nécessaire à la vie de la société.