SECTION II

DISTINCTION ENTRE L'ASSOCIATION PRIVÉE DE BIENFAI- SANCE ET UNE ASSOCIATION ORDINAIRE, D'APRÈS LE NOUVEAU RÉGIME DE LA LOI DU 14 JANVIER 1933

Après l’étude des distinctions d'ordre doclrinal qui séparent les établissements publics de bienfaisance, des œuvres privées similaires, il nous reste à voir si « l'établissement de bienfaisance privé » tel qu’il est défini par la loi du 14 Janvier 1933 ne vient pas compléter les trois modèles-types d'association autorisés par la loi de 1901.

En d’autres termes, peut-on dire que la loi de 1933 s'intègre

dans la loi de 1901 en la complétant — et que l'établissement privé de bienfaisance nouveau type — s'intercale dans Ia

hiérarchie des différentes formes d'association ?

A première vue, dans cet ordre d'idées, il pourrait paraître simple de ranger l'association nouvelle à mi-chemin entre l'association déclarée et l’entreprise privée bénéficiant de la déclaration d'utilité publique.

Une telle assimilation, pour apaisante qu’elle soit, ne saurait être adoptée, Elle méconnaitrait, en effet, une des réalités les plus complexes du droit public interne moderne, à savoir l'apparition et le développement des entreprises privées « d’intérêt général », qui se placent à mi-chemin entre les services publics d’une part, et les entreprises purement privées, d'autre part.

Il y à peu d'années, la détermination du domaine respectif des activités publiques et privées était extrêmement précise, presque classique.

La création et l'existence d'entreprises de types intermédiaires entre l’entreprise élatisée, et l’œuvre privée, rend insuffisants les cadres normaux élaborés pour les besoins de la scholastique.

Nous sommes donc bien contraints d'admettre l'existence d'une zone nouvelle, champ clos où se juxtaposent les données caractéristiques des deux domaines autrefois séparés : celui de l'Etat et celui des activités privées.

Dans ce territoire frontière des deux compétences, règne nécessairement une certaine confusion, dont peu à peu se sont dégagées des règles particulières, et ce, notamment, grâce au travail jurisprudentiel élaboré par le Conseil d'Etat, qui, dans certains arrêts rendus notamment sur le point de savoir quel était le statut « des comices agricoles, des caisses des écoles, des crédits Municipaux» pOur netdeerique ces exemne ples, a été amené à poser les bases de la réglementation distüincte à laquelle sont soumises ces entreprises intermédiaires.

Il ressort de ce préliminaire, que les entreprises privées de bienfaisance obéissent à un régime juridique miligé, par suite de la liberté de leur création et de l’ingérence de l'Etat dans l'existence intime de l’œuvre.

L'Etat ne crée pas, il n'intervient pas lors de la naissance de l’établissement de bienfaisance, mais dès que l’œuvre existe il lui donne une impulsion et surtout imprime à son activité une certaine direction.

Cette juxtaposition de la liberté à la réglementation, servira de tracé à notre plan, à savoir

I — L'évolution du régime juridique propre aux établissements de bienfaisance privée jusqu’à la loi de 1901.

II. — Les éléments communs et les différences de forme et de fond entre les diverses associations et l'établissement privé de bienfaisance prévu par la loi du 14 Janvier 1933.

III, — Recherche du fondement doctrinal de la distinction.

1. — Evolution du régime juridique propre aux Elablissements de bienfaisance privée jusqu'à la loi de 1901.

Sous l'ancien régime, des Edits de décembre 1666 et d'août 1749 subordonnaient « la création de communautés, même sous le prétexte d’hospices et d’hôpitaux », à une permission expresse donnée par lettres patentes enregistrées par les Parlements.

L'Edit de 1666 relève l’état anarchique qui préside à la gestion de certaines communautés de bienfaisance et déclare même « qu'aucunes se sont vues réduites à la nécessité d'abandonner leurs maisons à la poursuite de leurs créanciers, au grand scandale de l'Eglise et au préjudice des personnes qui étaient entrées dans lesdites communautés, »

L'Edit de 1749 subordonne la délivrance des lettres patentes à une information préalable et précise de l’objet et de l'utilité du futur établissement.

Ces premiers symptômes de l'intervention de l'Etat à l’époque du pouvoir royal, vont aboutir, sous la Révolution, à l’établissement d’un véritable monopole de l’Assistance, au profit du seul Etat.

Tout d’abord, la Convention affirme que l'obligation de secourir les malheureux constitue une dette nationale.

Puis, la loi du 24 Vendémiaire an II établit une amende se montant à la valeur de deux journées de travail pour tout citoyen convaincu d’avoir fait l’aumône à un mendiant.

Cette mesure devait d’ailleurs être abrogée en l’an III.

Sous l’Empire, dans un avis du 17 Janvier 1806, le Conseil d'Etat estime que les vieux édits royaux précités, continuent à s'appliquer à la fondation des établissements de charité et de bienfaisance par des sociétés libres et réunissant dans un établissement des femmes en couches, des malades, des orphelins, des vieillards et des pauvres.

On relève, dans l’avis, une phrase bien caractéristique des préoccupations gouvernementales, dont nous retrouverons depuis cette époque de nombreuses manifestations ; en l'espèce, la crainte que les hospices reçoivent une direction, ou participent d’un système susceptible de croiser ou de contrarier les vues du gouvernement.

Cette interprétation nouvelle va d'ailleurs trouver, peu de temps après, des cas d'application, C'est ainsi, qu’en 1832, le gouvernement refuse à la baronne de Feuchères l'autorisation nécessaire pour fonder dans le château de Saint-Ouen un établissement de bienfaisance en faveur des descendants des anciens officiers et des soldats de la Vendée, étant donné,

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relève-t-on dans les motifs de l'ordonnance, « que la destination donnée à l'établissement dont il s’agit aurait pour effet d'entretenir des semences de discorde civile, de réveiller et de perpétuer de dangereux souvenirs qu'il est de l'intérêt de l'Etat de chercher à éteindre, »

Toutefois, il importe de relever que cet avis du Conseil d'Etat a été fort peu suivi dans la pratique. Les tribunaux Judiciaires ont à maintes reprises admis que des entreprises privées charitables, destinées à hospitaliser des femmes, des enfants ou des vieillards pouvaient être ouvertes sans la moindre autorisalion.

Et d’ailleurs, le Conseil d'Etat lui-même, revenant sur son opinion primitive dans un nouvel avis du 14 Juillet 1892, fortement imprégné de la tendance qui, à cette époque, militait en faveur de la liberté des associations, proclame le principe de la liberté des établissements de bienfaisance.

Cette évolution va, finalement, aboutir avec la loi de 1901 au régime de l'entière liberté. L'établissement privé de bienfaisance est sous l'empire de celte nouvelle loi, assimilé en tout point à une association.

L'objet de notre second paragraphe, sera précisément d’étudier si cette assimilation pure et simple de l'association de bienfaisance à une association ordinaire, n'était pas contraire au but spécial poursuivi par ces associations, but dont la réalisation ne permet pas à l'Etat de conserver l'attitude passive qu'il observe devant une quelconque association de pécheurs à la ligne.

Il — Les éléments communs et les différences de forme et de fond entre les Associalions soumises au régime de la loi de 1901 el l'établissement privé de bienfaisance prévu par la loi du 14 Janvier 1933.

À la suite de la promulgation de Ia loi de 1901, le législateur n’a pas tardé à constater les inconvénients graves provoqués par le régime de complète liberté accordé aux associations de bienfaisance, quel que soit leur objet, quelle que soit leur modalité.

Dans des cas déterminés, la distinction entre l’association ordinaire pleinement libre et l'association de bienfaisance est extrêmement facile à étudier, puisqu'elle résulte d’une loi ayant pour objel de soustraire telle forme caractéristique d’âssociation de bienfaisance au régime du droit commun.

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C'est ainsi, qu'en vertu de textes anciens, mais toujours applicables, en dépit de la loi de 1901, la création des asiles privés d’aliénés (loi du 30 Juin 1838), la création de crèches (décret du 2 Mai 1897) sont subordonnées à une autorisation préalable.

Pendant la grande guerre, le jaillissement souvent intempestüif d'œuvres innombrables, à nécessité la loi du 30 Mai 1916, qui sukordonne la création d’une œuvre privée à une autorisation préalable.

Cette suppression totale de la liberté, justifiée par l’état de gucrre, n'était que passagère.

Mais il est curieux de constater, que, dès la fin des hostilités, le législateur en présence de ces deux systèmes diamétralement opposés qui sont

1) La mainmise de l'Etat sur les œuvres privées :

2) Le régime de la liberté totale, recherche un moyen terme susceptible de justifier le contrôle de l'Etat, sans engager cependant sa responsabilité, tout en sauvegardant, en même temps, la liberté d'association.

Cette tendance se manifeste dès 1919, au moyen du système de la déclaration obligatoire, auquel sont soumis les sanatoria anti-tuberculeux.

Cette expérience marque le premier pas de la coopération par voie de collaboration entre l'Etat et les particuliers dans le but de soulager les misères humaines.

rest ce procédé qui, avec une portée générale, cette fois, va être adopté comme régime nouveau de la majorité des œuvres de bienfaisance, grâce à la loi du 14 Janvier 1933.

Si nous confrontons ces deux textes législatifs, loi du 1‘ Juillet 1901 et loi du 14 Janvier 1933, un point fondamental apparaît immédiatement, c’est le maintien du grand principe de liberté dans la création de l'association.

Ce point commun étant établi, est-ce à dire que la loi de 1933, laisse, aux créateurs d'établissements de bienfaisance, un choix pour décider si l'association ainsi créée, vivra suivant les régles de droit commun, ou se conformera aux preseriplions de la nouvelle loi, afin d’en recevoir les avantages ?

En d’autres termes, l'extension considérable de capacité prévue par ce nouveau texte législatif, mais qui s'accompagne d'une ingérence très nette de l'Etat dans la vie de l’œuvre, peut-elle être considérée comme un bénéfice facultatif. que les associations peuvent décliner en continuant à se placer dans le domaine de la loi de 1901, c’est-à-dire, sauf le cas de la

déclaration d'utilité publique, ne bénéficier que d’une capacité plus restreinte, mais jointe, par contre, à une liberté entière ?

La question étant ainsi posée, il faut immédiatement constater que le choix entre les deux régimes n’est pas possible, du moins pour la grande majorité des associations visées aux articles 1° et 24 de la loi de 1933.

Toutes les œuvres de bienfaisance actuellement existantes qui réunissent les conditions exigées par la loi, ce dont nous parlerons ultérieurement, doivent, bon gré, mal gré, bénéficier de l'extension de capacité introduite par le nouveau régime, mais sont soumises par contre à la stricte réglementation qui l'accompagne. |

La précaution pris par la loi de rendre obligatoire. le bénéfice accordé par elle, a élé l'objet de nombreuses observations lors de la discussion des articles, et paraît de nature à justifier la suspicion de nombreux dirigeants d'établissements de bienfaisance déclarés, placés désormais dans l'alternative suivante : ou se plier à la règle nouvelle, avec la paperasserie qui en résultera ou se dissoudre.

Les association de bienfaisance de quelque importance doivent donc, à l'heure actuelle, se plier à avoir une existence quasi officielle, à moins de ne vivre plus que chichement avec l'infime personnalité des associations non déclarées.

On peut regretter que le législateur, dans son légitime souci de coordonner les initiatives privées, n'ait pas maintenu pour les associations à venir la possibilité d'opter pour le régime traditionnel, avec son couronnement, c'est-à-dire la déclaration d'utilité publique.

Il est à craindre que, placés dans l'alternative actuelle « ou n'être rien » ou « être tout moyennant la perte de la liberté de gestion », nombre de gens de bien, de fondateurs éventuels, ne renoncent à leur projet d'organiser la charité.

En ce qui concerne les formes adoptées pour la création d'associations de bienfaisance « nouveau type », le système traditionnel de la « déclaration », tel qu'il avait été adopté par la loi de 1901 est maintenu.

Mais la « déclaration » exigée par l'article 2 de la loi du 14 Janvier 1933 est plus précise, plus complète, et sanctionnée plus impérativement que celle que nous relevons à l’article 5 de la loi sur le contrat d'association.

Aux termes des nouvelles dispositions légales (article 2), les établissements énumérés aux articles 1° et 24°, doivent faire

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une déclaration à la Mairie vingt jours avant l'ouverture de l’association, ou le point de départ des opérations qu'ils entreprennent.

Cette première dérogation au droit commun est rendue nécessaire par l'enquête administrative qui va en être l’'aboutissant.

Cette déclaration doit s'accompagner d’un certain nombre d'indications obligatoires : elle doit mentionner, notamment, le siège de lœuvre, ses moyens d'existence, les conditions d'hygiène des locaux, les personnes chargées de la direction. En outre, si l'établissement reçoit des enfants mineurs, la déclaration doit indiquer dans quelles conditions les mineurs recevront l’enseignement professionnel.

Toutes les modifications apportées au régime existant lors de l’ouverture doivent aussi faire l’objet d’une déclaration.

Rappelons enfin que les personnes, plaçant un mineur dans un de ces établissements doivent, de leur côté, effectuer à la mairie de chaque commune où le mineur est placé, une déclaration de placement.

Ces différentes obligations sont d'ailleurs sanctionnées par des pénalités, dont l’une, « la fermeture de l’établissement », nous rappelle, au moins par ses effets, l’ancienne dissolution par voie administrative, dont un texte législatif récent vient de consacrer la résurrection.

L'association de bienfaisance naït librement, puis, toute son existence s'écoule sous la puissance de l'Etat mais pour revenir, lors de sa disparition, au régime de droit commun qui à présidé à sa création. C’est ainsi que sa dissolution, notamment, ne peut être prononcée que par les tribunaux judiciaires.

Si nous recherchons maintenant quels sont les établissements de bienfaisance soumis aux prescriptions de la nouvelle loi, et qui, de ce fait, échappent à la minute même de leur création au régime traditionnel, pour vivre sous le régime juridique mitigé « des entreprises privées d'intérêt général ». il nous suffit de nous reporter aux articles 1° et 24° de la loi du 14 Janvier 1933, dont le rôle est précisément de délimiter la portée d'application des mesures nouvelles.

L'article 1 vise d'abord les établissements de bienfaisance créés par les particuliers ou des associations soit laïques, soit religieuses, en vue d’hospitaliser des enfants mineurs, des indigents valides, des malades, des infirmes, ou des vieillards, à condition que l'établissement hospitalisée normalement au moins dix assistés,

En second lieu (article 24) la loi concerne les particuliers ou les associations qui, sans posséder d'établissement proprement dit, s'occupent du placement des mineurs dans des établissements industriels ou dans des familles où ils reçoivent logement et nourriture,

On voit donc que la loi du 14 Janvier ne s'applique pas à tous les établissements de bienfaisance privée, puisque l’énumération qui précède à un caractère limitatif (1).

Toutes les petites associations, qui, soit à raison de leur rôle, soit à raison de leur but, échappent au nouveau régime, sont donc maintenues sous le régime libéral de la loi du 1‘ Juillet 1901 et ne se différencient nullement des types ordinaires d'association, tels que le cadre en est donné par cette lor.

Il résulte de ces développements, que la distinction entre l'association nouveau type, et l'association ordinaire ne repose pas sur une différence de source, de nature.

En effet, les dispositions nouvelles ne modifient pas les données fondamentales de la liberté d'association, caractérisées par la libre naissance, et la dissolution judiciaire.

Nous sommes donc bien forcés d'admettre que la distinction à trait non pas à la création, mais à la gestion de l’entreprise, lors de son existence.

Par ailleurs, il résulte des articles 1 et 24 de la loi nouvelle que ce n’est point tant le caractère même de l’œuvre qui à nécessité un régime différent, mais bien plutôt son importance, et son extension, reliées au but poursuivi par l'établissement.

Si, abandonnant le domaine de la distinction doctrinale qui permet de différencier à la base l'établissement de bienfaisance de l'association ordinaire, nous nous reportons aux différences extérieures qui en sont la conséquence, nous voyons immédiatement que les règles propres à l'association de bienfaisance nouveau régime, justifient son classement parmi les entreprises privées d'intérêt général.

Les modalités de ce régime juridique spécial, se caractérisent par l'apport général, massif, aux associations de bienfaisance, de la capacité autrefois individuellement accordée à l'aide de la déclaration d'utilité publique.

Cette extension de la personnalité des associations aboutit à une intervention extrêmement poussée de l'Etat au moyen

a) Du contrôle administratif préventif sous forme de réglementation préalable.

(1) Se reporter pour plus de détails, infra p. 55 et ss.

Et —

b) D’un contrôle répressif sous l’aspect de sanctions prises par un nouvel organisme « Le Conseil départemental de l’assistance publique et privée », (Voir sur tous ces points, infra chapitre IV $ D).

A ces moyens directs, officiels et avoués de contrôle, s'ajoute une tutelle occulte réalisée par les personnes morales de droit publie grâce à l'assistance financière.

Le vote de subventions, l'affectation gratuite de biens domaniaux à l'établissement de bienfaisance, n’établissent pas seulement, ainsi que l’a dégagé M. Hauriou, un contact plus étroit entre les activités privées el les services publics, mais aussi, un affaiblissement très net de la liberté de l'établissement, par suite du contrôle de la personne morale qui subventionne.

L'œuvre bénéficiaire de semblables avantages pécuniaires est, dès ce moment, emprisonnée dans la maille subtile des chaînes dorées...; son destin, désormais, n’est plus entièrement entre ses mains.