Admission des consuls revêtus de titres diplomatiques

— Lorsque les consuls sont revêtus d'un titre diplomatique tel que celui d'agent politique ou de chargé d'affaires, ou de commissaire du Gouvernement, ils sont munis à la fois d'une commission pour les accréditer en leur qualité consulaire et d'une lettre de créance pour les accréditer en leur qualité diplomatique.

La commission consulaire est rédigée dans la forme ordi-

(1) Instruction générale du 8 août 1814. (P.)

Gumi Oli CONSULATS.

130 LIVHE m. — CHAPITRE I. — SECTION I

naire et ne fait point mention du titre diplomatique ; la lettre de créance mentionne, au contraire, le titre consulaire ; elle émane du ministre des affaires étrangères et est adressée au vice-roi d'Egypte ou au prince de Bulgarie, quand il s'agit d'accréditer un agent politique au Caire ou à 8ofîa; le plus ordinairement, elle est adressée par le ministre des affaires étrangères de France aux ministres des affaires étrangères respectifs, quand il s'agit d'accréditer un chargé d'affaires auprès d'un gouvernement chrétien, notamment dans l'Amérique du sud.

La commission consulaire est en général l'objet d'un ejcequatur en la forme accoutumée ; la lettre de créance produit son effet par le fait môme de sa présentation et de son admission officielle, et n'est même pas généralement suivie d'une réponse. Il se pour;'ait sans doute qu'un gouvernement voulût reconnaître un agent en une qualité, et non dans l'autre; Vexequatur consulaire n'entraîne donc pas la reconnaissance du caractère diplomatique, mais, en général, on peut admettre que la reconnaissance du consul en sa qualité diplomatique suppose la reconnaissance de sa qualité consulaire, et que Vexequatur peut ôtre considéré dès lors comme une simple formalité, plutôt que comme la condition indispensable de l'exercice public de ses fonctions consulaires.

La mission diplomatique des consuls prend fin par des lettres de rappel conçues dans les mômes formes que les lettres de créance.

109. Consuls chargés d'affaires par intérim. — Il reste une dernière supposition à prévoir: colle où un consul est chargé provisoirement de la gestion des affaires d'un poste diplomatique ; il est accrédité, dans ce cas, en sa qualité diplomatique, soit par une lettre du ministre des affaires étrangères de France au ministre des affaires étrangères du pays où il doit résider, soit par une lettre de l'agent diplomatique qu'il doit remplacer, soit enfin par la présentation personnelle de cet agent au ministre des affaires étrangères du pays. Au

retour de Tagent qu'il remplace, ses fonctions diplomatiques <3essent sans qu*il soit besoin de lettre de rappel.

110. Admission des consuls suppléants, chanceliers, etc. — Les consuls suppléants, les chanceliers, drogmans, commis -ou autres officiers secondaires attachés aux consulats, ne reçoivent, pas d'exequaiur : ils sont seulement reconnus par les autorités locales, sur Tavis que donne de leur nomination le consul sous les ordres duquel ils sont placés.

111. Admission des gérants intérimaires. — Les gérants intérimaires ne reçoivent pas non plus d'exequatur, et leur institution varie selon les usages locaux ; tantôt ils sont reconnus en vertu d'une demande expresse présentée par la voie diplomatique, tantôt (et l'on agit surtout ainsi lorsqu'ils sont déjà attachés au poste comme consuls suppléants, drogmans ou chanceliers), ils sont simplement présentés à l'autorité locale supérieure par le consul qui s'absente, comme étant appelés à le remplacer par intérim, et ils sont admis à ce titre sans autre formalité.

112. Frais d'exequatur. — Les exequatur des consuls sont généralement, aux termes des conventions consulaires, délivrés aujourd'hui sans frais ; il y a quelques années l'obtention d'un exequatur donnait lieu au paiement de certains droits, notamment en Espagne, au Brésil, en Portugal, en Angleterre et on Italie.

113. Entrée en fonctions provisoire et définitive. — V exequatur étant le titre officiel qui constate l'admission du consul et la reconnaissance de ses pouvoirs, il s'ensuit que l'agent doit s'abstenir de l'exercice public de ses fonctions tant qu'il ne lui est pas parvenu. (1)

Dans quelques pjiys cependant, les consuls sont reçus dans leur résidence et autorisés à entrer dans l'exercice provisoire de leurs fonctions, sur la seule justification de leur nomi-

(l) Instruction générale du 8 août 1814.

nation ; mais cette tolérance est un acte de pure courtoisie qui oblige les agents à se renfermer, pour leurs rapport» avec les autorités territoriales, dans une grande réserve, afln d'éviter des discussions que l'absence de toute reconnaissance officielle ne leur permettrait pas de poursuivre.

114. Refus et retfait de Texequatur. — De l'obligation imposée à tout consul de solliciter, avant de pouvoir légalement entrer dans l'exercice de ses fonctions, Tagrément ou l'exequatur du gouvernement territorial, résulte pour celui-ci le droit de le lui refuser.

Ce refus peut être fondé sur des raisons purement politiques ou sur des motifs personnels : dans les deux cas le rôle de l'agent non agréé est purement passif, et c'est à son gouvernement qu'il appartient de discuter, s'il y a lieu, les motifs du refus par la voie diplomatique.

La souveraineté d'un gouvernement n'est pas limitée au droit de refuser ïexequatur à un consul, elle peut et doit aller jusqu'à le lui retirer. Nous ne parlerons pas du cas où, par suite de l'état de guerre ou d'une rupture des relations diplomatiques entre deux Etats, un gouvernement juge convenable de retirer les exequatur aux consuls de l'autre puissance : une telle mesure, conséquence nécessaire de l'état d'hostilités, ou conséquence habituelle de l'interruption des rapports diplomatiques, ne peut donner lieu à aucune demande d'explications. Mais, lorsque, par une mesure exceptionnelle, un gouvernement veut retirer Vexequaiur à un consul étranger sans qu'il y ail eu interruption dans ses relations amicales avec le gouvernement auquel cet agent appartient, ce ne peut être alors que pour des motifs politiques ou personnels d'autant plus graves que l'atteinte portée au caractère public de l'agent pourrait, si elle n'était parfaitement justifiée, rejaillir sur le gouvernement qui le lui a conféré.

Quels que soient, du reste, les motifs sur lesquels se fonde un gouvernement pour priver un consul de son exequatur, l'agent ne peut, le cas échéant, que se conformer strictement

aux ordres que lui donne à cette occasion le représentant diplomatique de son pays, et, suivant les cas, se retirer avec ses archives, ou déléguer ses fonctions à un gérant intérimaire soit français, soit même étranger, afin que ses nationaux ne perdent pas, par sa faute personnelle, la protection oflicielle à laquelle ils ont droit.

Quelques traités spécifient les cas où ïexeqxiatur peut être retiré; de ce nombre sont les conventions de 1794, 1806 et

1815 entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, celles de

1816 et 1817 entre cette dernière puissance et la Suède, et d'autres qu*il serait superflu d'énumérer ici. Il n*en existe pas dans lesquelles la France soit intervenue comme nation contractante ; mais ses agents n'ont pas moins droit au bénéfice des stipulations de celles que nous avons citées, puisqu'ils jouissent partout du traitement accordé aux consuls de la nation la plus favorisée. Ces traités stipulent, du reste presque tous, que, pour qu'un consul puisse être renvoyé du pays où il est accrédité, ou même cesser d'être reconnu comme tel, il faut que sa conduite ait été illégale et criminelle, et que le gouvernement offensé fasse agréer les motifs de sa détermination par celui auquel appartient le consul.

Section II. — Des fonctions des consuls dans leurs rapports avec les autorités territoriales,

115. Entrée en fonctions. — La reconnaissance officielle de son caractère public donne au consul une indépendance absolue vis-à-vis des autorités de sa résidence, quant à l'exercice régulier de ses fonctions ; mais il n'en est pas moins astreint, à l'égard de ces mêmes autorités, au moment où il prend le service, à des témoignages de politesse ayant surtout pour objet de faciliter les relations qu'il doit entretenir avec elles.

Il est donc d'usage que les consuls fassent, en arrivant, non seulement la première visite aux autorités supérieures avec lesquelles leurs fonctions doivent plus tard les mettre

en rapport, mais qu^ils leur notifient aussi officiellement et par écrit leur entrée en fonctions.

Ce n'est même que lorsqu'il a été répondu à cette notification qu'ils peuvent se considérer comme étant définitivement reconnus.

U6. Visites d'étiquette. — L'article 148 du titre P' de l'ordonnance du 3 mars 1781 prescrit le cérémonial à observer dans les visites oflîcielles faites à cette occasion aux autorités locales par les consuls du Levant et de Barbarie. Ainsi, l'agent doit être précédé de ses janissaires et des drogmans, suivi des négociants, des capitaines des bâtiments marchands et de tous les autres membres de la nation : ces prescriptions s'observent encore aujourd'hui.

Les premières et les dernières audiences données aux agents diplomatiques et aux consuls ont été longtemps, pour la plupart des gouvernements, dans les pays musulmans, Toccasion d'un échange de présents dits de chancellerie : la France a, depuis plusieurs années, supprimé cet usage, et il est interdit à ses agents de donner ou de recevoir aucun présent, à l'exception de quelques cas rares pour lesquels ils doivent y être expressément autorisés par le ministre des affaires étrangères. (1)

En pays de chrétienté, il est d'usage, sous réserve des habi tudes locales, que les consuls fassent leurs visites officielles, lors de leur entrée en fonctions, en uniforme et accompagnés du personnel attaché à leur poste, c'est-à-dire du Consul suppléant, lorsqu'il y en a un, et du chancelier.

Les visites d'étiquette à l'occasion des fêtes nationales ou de pure courtoisie pour la présentation, par exemple, des commandants et états-majors des bâtiments de guerre qui relâchent sur les rades étrangères, ont lieu également en uniforme.

(1) Circulaire des alTaires étrangères de décembre 1833.

117. Fêtes nationales étrangères ou françaises. — Il est aussi de règle qu'à moins d'empêchement légitime, les consuls mettent leur pavillon les jours de fêtes considérées comme nationales dans les pays de leur résidence ; ils sont ordinairement invités aux cérémonies religieuses et solennités publiques qui ont lieu à cette occasion, et leur devoir est d'y assister. Ils ne pourraient s'en abstenir que dans le cas où quelqu'une de ces célébrations religieuses ou politiques blesserait les principes fondamentaux du gouvernement qu'ils représentent. (1) Dans ce cas même, il est convenable que les consuls fassent agréer par écrit leurs regrets à l'autorité qui les aurait invités à y assister; car les agents étrangers doivent surtout éviter de froisser par leur conduite les usages et les institutions des pays où ils résident.

Quant aux fêtes nationales que les agents consulaires désirent faire célébrer en l'honneur de la mère-patrie, leur célébration publique ne peut avoir lieu à l'étranger que du consentement exprès des autorités territoriales. Lors donc que la solennisation ne doit pas se borner à une simple exhibition du pavillon national ou à l'illumination de la maison consulaire, les agents doivent en donner avis préalable à l'autorité compétente et s'entendre avec elle sur la convenance politique des programmes proposés.

Ces fêtes ne sont, du reste, le plus souvent, dans les consulats, que des fêtes de famille auxquelles les nationaux seuls sont appelés à prendre part, sans que l'autorité territoriale ait à s'y immiscer, ni par conséquent à y intervenir.

118. Rapports officiels avec les autorités territoriales. — Pour assurer au commerce et à la navigation de leur pays l'active protection qu'ils ont pour mandat spécial de leur dispenser, les consuls ont à intervenir directement auprès des autorités de leur arrondissement consulaire. Ils défendent auprès d'elles leurs nationaux, lorsqu'on viole à leur égard soit la justice naturelle, soit les traités, ou bien lorsqu'on s'écarte

(1) Circulaire des afTaires étrangères du 12 floréal an vi (l*"' mai 1798).

à leur détriment des dispositions ou des formes consacrées par les lois du pays. (1)

Les consuls n'ont pas qualité pour s'immiscer directement dans les différends qui surgissent à propos d'intérêts privés entre leurs nationaux et les habitants du pays ou les délégués du gouvernement territorial ; ils doivent s'attacher avec d'autant plus de soin à renfermer leur action dans les limites d'une intervention plutôt officieuse qu'officielle, que la plupart des autorités avec lesquelles les consuls ont à traiter étant elles-mêmes subordonnées aux ordres suprêmes du gouvernement central, leurs décisions, quelles qu'elles soient, peuvent presque toujours être frappées d'appel.

Néanmoins, sous fquelquc forme qu'ils présentent leurs demandes, l'obligation des consuls n'en est pas moins de réclamer en faveur des négociants et des navigateurs de leur nation le maintien intégral des droits et des avantages assurés par les traités, et de veiller à ce que les stipulations de ces traités ne soient pas éludées.

Les traités accordent ordinairement aux étrangers le traitement national ou le traitement de la nation la plus favorisée, quelquefois la jouissance simultanée de ces deux privilèges. D'autres fois ces conventions ne stipulent qu'un traitement particulier et réciproque entre les parties contractantes. C'est donc aux consuls à faire une étude attentive de la législation locale, et à se bien pénétrer du véritable esprit des traités qui lient leur pays avec celui dans lequel ils résident, pour ne réclamer que des droits incontestables et obtenir que leurs compatriotes jouissent de la plénitude des avantages qui leur sont acquis.

Lorsque les consuls ne peuvent donner à leurs réclamations en faveur de leurs nationaux la base d'une stipulation conventionnelle expresse, les arguments qu'ils ont à faire valoir auprès des autorités étrangères doivent surtout reposer sur des considérations puisées dans l'intérêt bien entendu

(1) Instruction générale du 8 août 1814.

du commerce, qui n'est qu'un échange d'avantages et de bénéfices entre les peuples qui s'y livrent. Dans ce cas, ils doivent s'attacher à faire ressortir les besoins mêmes du commerce général de leur pays, et à démontrer l'inutilité ou les inconvénients des entraves douanières qui s'opposent au développement régulier des spéculations mercantiles de leurs compatriotes, et éviter de mettre en avant des exigences dont Texamen peut affaiblir ou même faire écarter leurs propositions.

En ce qui concerne les affaires particulières dont la décision est du ressort des tribunaux, les consuls n'ont qu'à veiller à ce qu'elles soient expédiées avec promptitude et régularité, conformément aux lois du pays; leur intervention est, du reste, acquise de plein droit aux parties lésées, quand il s'agit soit d'un déni de justice, soit d'une prévarication de la part du juge, soit enfin de tout acte arbitraire et illégal qui, par sa nature, ne comporterait pas la réparation directe par les voies ordinaires de la justice.

Les consuls ayant pour devoir de contrôler avec vigilance l'application des règlements sanitaires aux navires de leur nation, ils ne sauraient mettre trop de soin à étudier jusque dans ses moindres détails le régime des quarantaines qui se pratique autour d'eux, pour réclamer, selon les circonstances, le bénéfice des dérogations et des exceptions admises en faveur d'une autre nation quelconque.

L'exercice du droit de visite, ou simplement de police dans les mers territoriales, soit sur les côtes par les agents des douanes, soit dans les mers suspectes par les ])âtiments de guerre chargés de veiller à la protection et à la sûreté de la navigation, donne lieu à l'étranger à de nombreux conflits : à défaut de traités qui limitent ou réglementent l'exercice de ce di-oit, le rôle des consuls se borne, dans tous ces cas, à s'assurer que la visite était légalement permise, et qu'elle s'est effectuée conformément aux principes du droit maritime et aux usages des nations, sans vexation pour le commerce, comme sans atteinte à l'immunité du pavillon national.

138 LIVRE m. — CHAPITRE I. — SECTION II

Nous ne saurions, du reste, recommander trop de prudence, de réserve et d'esprit de conciliation aux agents du service consulaire a|)pelés à aborder ces délicates questions de droit international, dont la solution définitive sort souvent de leur compétence.

Les consuls doivent veiller au maintien des privilèges et des attributions qui leur sont accordés par les traités, ou qui sont fondés soit sur Tusage, soit sur une juste réciprocité ; lorsque les autorités locales mettent obstacle à ce qu'ils en jouissent dans toute leur plénitude, ils doivent faire les réserves convenables et en référer tant au chef de mission dont ils relèvent qu'au ministre des affaires étrangères. (1)

A cet égard, il ne faut pas oublier que, quelque désir que puisse avoir le gouvernement d'étendre les droits et les garanties personnelles de ces agents au dehors, il est forcé d'agir avec d'autant plus de circonspection qu'il ne peut le faire qu'à charge de réciprocité» et qu'il peut être de sa politique de ne pas les étendre à l'égard des représentants des puissances étrangères fixés en France. Les consuls doivent donc éviter avec soin de donner lieu, par des prétentions exagérées, à des plaintes ou à des mésintelligences diplomatiques, et c'est encore plus par l'ascendant moral de leur vie privée et par la dignité de leur conduite publique, que par des immunités et des droits, quils doivent faire respecter leur caractère.

119. Communications par écrit. — Toutes les fois que les consuls ont à réclamer contre une violation de la loi ou des traités faite à leur préjudice ou à celui de leurs nationaux, ils doivent en faire l'objet d'une réclamation directe et officielle auprès de l'autorité territoriale compétente.

Les communications de cette nature ont lieu de vive voix ou par écrit. Le premier mode est généralement préférable, parce qu'une difficulté, quelque légère qu'elle soit, change

(1) Instruction générale du 8 août 1814. (F.)

bientôt de caractère, lorsqu'elle est constatée par écrit, tandis que, dans un entretien amiable, la discussion se renferme dans des limites tout autres et conduit plus rapidement au résultat qu'on poursuit. Il ne faut donc, autant que possible, avoir recours aux communications écrites que pour sanctionner et consacrer un accord déjà arrêté dans une conférence verbale, ou, en cas de non conciliation, pour maintenir et sauvegarder un droit précis.

Ces communications, qui deviennent alors de vraies protestations, demandent à être libellées succinctement en termes précis, mais modérés, appropriés aux circonstances et aux personnes qui s'y trouvent engagées. Les agents ne sauraient, en effet, perdre de vue que les discussions irritantes et passionnées sont plus nuisibles qu'utiles au succès des affaires, et que, même dans les explications les plus désagréables, ils sont tenus de savoir allier le maintien de leur dignité avec les égards dus à un gouvernement étranger, libre et indépendant de celui auquel ils appartiennent euxmêmes.

Il est, du reste, interdit à tout agent du département des affaires étrangères de remettre aux autorités étrangères aucune note écrite sur des matières politiques, à moins d'en avoir reçu l'autorisation préalable et formelle du ministre dont il relève. (1) Cette prohibition s'applique surtout et de la manière la plus absolue aux consuls.

Il est également recommandé à ces agents de ne jamais s'écarter dans leurs communications officielles du cérémonial en usage dans le pays de leur résidence, et du protocole auquel ont droit, par leurs fonctions ou leurs titres, les autorités auxquelles elles sont adressées.

120. Forme et style de ces communications. — La correspondance diplomatique a lieu par notes, par mémoires ou par lettres] la nature môme de leurs communications pres-

(1) Circulaires des affaires étrangères des 25 mai 1808 et 7 décembre 1811.

crit aux consuls de n'employer que cette dernière forme. Cependant, lorsqu'ils réunissent à leurs fonctions spéciales les attributions diplomatiques de chargés d'affaires, ils sont libres de recourir au mode de correspondance qui entre le mieux dans leurs vues.

La note comporte en général un style plus solennel, un cérémonial plus rigoureux; l'agent y parle à la troisième personne et dit ordinairement qu'il a ordre ou qu'il est autorisé à faire telle ou telle observation, communication ou déclaration..

Selon son caractère, la note est officielle ou confidentielle.

On donne le nom de note verbale à des communications moins solennelles, privées de signatures et destinées uniquement à aider la mémoire de ceux à qui elles sont adressées, ou à traiter d'affaires sur lesquelles on ne veut pas insister officiellement.

Les mémoires sont des écrits qui ne contiennent que le simple exposé d'une affaire ; aussi leur style est-il dépourvu de ce qui constitue le genre épistolaire, et le plus souvent ne sont-ils pas signés.

Les lettres sont des communications soit officielles, soit confidentielles, rédigées au nom direct de l'agent qui les signe, dans un style simple, mais revêtu des formes de politesse que l'usage a consacrées sous le nom de protocole. La dépêche est plus particulièrement une communication officielle échangée entre un agent et son chef, ou réciproquement; cependant, ce nom est aussi donné quelquefois à une lettre échangée avec une autorité locale supérieure.