Fraudes en matiôre de douanes par la voie de la poste
— L'abus de l'insertion des lettres particulières sous le couvert officiel n'est pas le seul qui doive être scrupuleusement évité : le sceau des consulats a quelquefois aussi été apposé sur des paquets renfermant des objets prohibés ou fortement imposés par nos lois de douanes. C'est là un acte blâmable, qui a été sévèrement interdit, et qui exposerait Tagent qui s'en rendrait coupable à voir saisir ou taxer, conformément aux lois, tout article étranger qu'on viendrait à trouver dans un paquet officiel. Car, s'il est admis que le sceau d'un consulat protège les dépêches sur lesquelles il est apposé contre des investigations indiscrètes, on ne peut cependant pas tolérer qu'il les place en dehors du droit commun, pour la recherche et la punition des fraudes commises, par la voie de la poste, en matière de douanesl (4)
(1) Arrêté du Ministère des affaires étrangères du 19 juiUet 1848.
(2) Circulaire des affaires étrangères du 17 juin 1844.
(3) Circulaire des affaires étrangères du 21 août 1849.
(4) Circulaires des affaires étrangères des 15 janvier 1835 et l*** novembre 1850.
157. llode de transmission des dépêches. — l"" Par la poste. Toutes les dépêches des agents du service consulaire doivent être adressées au Département des alTaires étrangères par la voie ordinaire des postes de terre, ou par la voie de mer; il en est de même des dépêches qu'ils ont à échanger entre eux ou avec les agents diplomatiques. D'après les principes consacrés par nos conventions postales, le port de ces dépêches peut aujourd'hui être laissé à la charge des destinataires lorsque ces destinataires sont le Département des affaires étrangères ou celui de la marine.
2' Par télégraphe. Le télégraphe électrique offre désormais aux agents un précieux moyen d*information et de communication ; seulement, son usage étant beaucoup plus coûteux que celui de la poste, les consuls n'y sauraient recourir que pour la transmission de nouvelles ayant une importance majeure ou un degré tout particulier d'urgence, et ils doivent s'attacher, avec le plus grand soin, aies libeller de manière à entraîner la plus faible taxe possible. (Ij Les télégrammes que les consuls peuvent avoir à échanger, soit avec le ministre des affaires étrangères à Paris, soit avec le chef de la légation de France dans le pays où ils résident, jouissent bien, conformément aux traités spéciaux sur la matière, des privilèges assurés aux dépêches d'État^ quant à la priorité d'expédition ; mais, contrairement à ce qui a lieu pour les correspondances postales, le port en doit toujours être acquitté par l'envoyeur au moment de l'expédition, ce qui nécessite un mode particulier de justification de dépense que nous expliquerons ci-après, chap. vi.
3^ Par estafette ou par exprès. Les conditions dans lesquelles se fait aujourd'hui, sur tout le territoire français, le service des postes, et les facilités de toute nature que donnent d'une part le télégraphe électrique, d'autre part les chemins de fer, ont fait supprimer l'usage des estafettes et rendu dé-
(1) Circulaires des affaires étrangères des 23 février 1858, 21 février 1862 ci 31 mars 1870.
sormais sans application, du moins à partir de la frontière française, les recommandations spéciales que contenait, à cet égard, la circulaire des affaires étrangères du 17 juin 1844. Quant aux exprès, ce n'est plus que bien exceptionnellement aussi, par suite d'événements tout à fait majeurs et si d'ailleurs les lois locales n'y mettent pas obstacle, que les consuls pourraient, dans le pays de leur résidence, avoir à recourir à des exprès pour expédier leurs dépêches, soit jus^ qu'à la frontière française, soit jusqu'au port d'embarquement, soit directement aux agents avec lesquels ils sont en rapport. Nous nous servons de cette qualification d'exprès, de préférence à celle de courrier, parce que le droit absolu d'expédier des courriers revêtus des immunités et des franchises diplomatiques n'appartient qu'aux agents politiques. Du reste, les consuls ne sauraient apporter trop de réserve dans l'emploi de ce mode tout exceptionnel et si coûteux de correspondance, car si les motifs qu'ils feraient valoir pour justifier son adoption n'étaient point reconnus sufBsants, les frais qui en auraient été la conséquence seraient laissés à leur charge. (1)
Section III. — De la forme intrinsèque de la correspondance des agents»
158. Du style des dépêches et des rapports. — La correspondance consulaire a essentiellement pour objet de porter à la connaissance du gouvernement, soit les faits importants qui se produisent dans les contrées étrangères, soit la marche et les phases successives de négociations pendantes. Les consuls doivent donc avant tout s'attacher à un style simple et concis, exempt d'expressions impropres, d'antithèses prétentieuses et de circonlocutions inutiles qui pourraient nuire à la clarté des faits ou jeter le doute sur leur opinion ; ils doivent, en un mot, ne jamais perdre de vue qu'une des premières conditions pour la bonne conduite des affaires réside dans la lucidité et la précision des pièces destinées à en pré-
(1) Circulaires des affaires étrangères des 19 octobre 1831 et 19 mai 1849.
senter Fexposé, et qu'en particulier le mérite du style diplomatique consiste, selon la définition d'un savant publiciste, « dans un enchaînement didées tel que celles-ci semblent » découler naturellement les unes des autres et que les mots » formés et groupés sans effort marquent insensiblement la » gradation des pensées. > (1)
Ces principes, pour ainsi dire élémentaires, qu'il suffît d'énoncer pour faire sentir l'importance qu'il y a à ne pas s'en écarter, feront comprendre aux agents qu'ils ont moins à se préoccuper de bien dire qu'à chercher à révéler la vérité tout entière, sans ornements d'aucune sorte et telle qu'elle leur apparaît. Ainsi, lorsqu'ils rapportent une conversation qu'ils ont eue avec quelque fonctionnaire de leur résidence sur des matières politiques ou sur tout autre sujet, ils doivent s'appliquer à reproduire, aussi littéralement que possible, les paroles de leurs interlocuteurs. S'il s'agit de faits, ils les rapporteront tels qu'ils se sont passés sans les amplifier ni en rien déguiser. N'est-il, au contraire, question que de rumeurs manquant de certitude, il faudra éviter, pour n'avoir pas plus tard à les démentir, de les rapporter comme des faits avérés. Enfin, quand ils se trouveront appelés à émettre une opinion sur des mesures à prendre ou sur les conséquences de mesures déjà prises, ils l'émettront en toute conscience, et sans chercher à dégager intempestivement ou à aggraver inutilement leur propre responsabilité, en donnant pour des faits réels ce qui peut n'être qu'une appréciation personnelle.
159. Du protocole officiel. — Le protocole ou les usages du cérémonial à observer dans les dépêches destinées au Ministère des affaires étrangères, doivent se borner aux formules suivantes (2) :
(1) Gatde diplomatique de Gh. de Martens, revu par GelTcken, 1866, 2* partie, chap. i*'.
^2) V. le formulaire annexé à la circulaire des affaires étrangères du l«r décembre 1885.
l® Pour Vinscription : « Monsieur le ministre, » toujours en vedette, c'est-à-dire, détaché du corps de la dépêche ;
2* Pour le trsiitement : Monsieur le ministre et Votre Excellence, ayant soin d'employer le mot honneur toutes les fois que Tagent parle de ses rapports antérieurs ou présents avec le ministre ;
3° Pour la date: le nom et la résidence, les jours, mois et an, en tète de la dépèche à gauche (à la droite de récrivain): Tinscription de la date à côté de la signature, quoique plus polie, a été abandonnée à cause de Tobstacle qu'elle apporte au facile classement des dépèches ;
4® Pour la, réciame, au bas de la première page : A Son Excellence Monsieur Ministre des affaires étrangères à
Paris ;
5* Pour la souscription [protocole] :
Des consuls généraux, des consuls et autres agents : Veuillez agréer les assurances du respect avec lequel j'ai Vhonneur d'être, etc.
Monsieur le ministre,
de Votre Excellence, le très humble et très obéissant serviteur ;
6® Pour l'adresse: en tôte à gauche le lieu de la destination : Paris; — adroite, s'il y alieu,lavoiederexpédition, comme, par exemple : par le paquebot ou par le navire le...; puis, à gauche : Son Excellence, et seconde ligne : Monsieur le Mi-nistre des affaires étrangères ; ou bien sur la seconde ligne le nom du ministre. Son Excellence, Af N..., puis le titre sur la troisième ligne ;
7** Pour le cachet, il est indifférent qu'il soit apposé à la cire ou au moyen d'un timbre humide; mais ce dernier mode doit être seul employé dans les pays chauds où la cire en se fondant laisserait la dépêche à découvert ou la ferait adhérer à d'autres correspondances.
Section IV. — De la conservation à Vétranger des correspondances
officielles.
Avant d'entrer dans les détails des rapports de service ou <le correspondance des consuls avec chacune des directions du Ministère, il nous reste à dire un mot de la conservation des correspondances oflicielles et de la responsabilité qui peut en résulter.
Tout agent politique ou consulaire est tenu de garder, avec le plus grand soin et comme dépôt sacré, les dépèches qu'il adresse au Département des aftaires étrangères et celles qu'il en reçoit, ainsi que toutes leurs annexes ; les premières se conservent en minute, toutes les fois qu'elles ne sont pas transcrites sur des registres spéciaux, et les secondes en original, sans que, pour quelque motif que ce soit, on puisse Jamais en rien distraire. (1 j
160. Registre d'ordre et de transcription. — Les correspondances officielles et confidentielles de toute nature étant la propriété de l'Etat et nos lois, d'accord avec l'intérêt général du pays, en ayant rendu le gouvernement dépositaire exclusif (2), des règles minutieuses ont été établies pour assurer d'avance la conservation des archives diplomatiques et consulaires, et obvier à la fâcheuse nécessité d'opérer plus tard, à la mort des agents, des recherches souvent blessantes pour les familles. Ainsi, tout agent, au moment de la cessation de ses fonctions, est dans Tobligation de remettre à son remplaçant définitif ou intérimaire l'ensemble des pièces qu'il a reçues ou des lettres qu'il a écrites pendant qu'il était en exercice. C'est afin de rendre cette remise plus facile et plus sûre que l'ordonnance du 18 août 1833 a prescrit de tenir, dans chaque résidence politique ou consulaire, un registre d'ordre sur lequel toutes les pièces sont inscrites, suivant leur ordre d'envoi, avec l'indication de leur nature et la mention
(1) Circulaire des affaires étrangères du 18 janyier 1831. (2/ Décrets des 27 janvier et 20 février 1809. — Code de procédure, art. 939. — Ordonnance du 18 août 1833, art. 1»'. (F.)
176 LIVftE IV. — CHAPITRE I. — SECTION IV
sommaire de leur contenu, ainsi que leurs dates ou numéro» de départ et de réception. (1) Lorsque l'importance du poste, Factivité et la variété de sa correspondance le réclament,' ce registre peut, du reste, se subdiviser en plusieurs sections^ comme, par exemple, une pour le Ministère des afTaires étran* gères, une autre pour celui de la marine, une troisième pour les correspondances avec les autorités territoriales, etc.
C'est d'après ce registre qu'à chaque mutation dans le personnel d'un poste, s'opèrent la vérification et la remise des archives, ainsi que la rédaction du procès-verbal de décharge au profit de l'agent qui sort d'exercice, dont nous avons déjà parlé au second chapitre du livre II.
Nous avons dit que toutes les dépêches adressées au Département des affaires étrangères devaient être soigneusement conservées en minute dans les archives de chaque poste ; il est cependant préférable, dans un but de simplification des recherches, et surtout pour obvier à la perte et au déclassement de quelques unes de ces pièces, de les transcrire sur un registre spécialement affecté aux correspondances officielles. Cet usage est suivi avec fruit dans beaucoup de résidences, et on ne peut trop désirer de le voir se généraliser. (2)
161. Du secret des affaires et de la responsabilité des agents.
— La plus grande circonspection a été de tout temps recommandée aux agents qui représentent leur pays à l'étranger pour Tensemble des affaires qu'ils ont à traiter en leur qualité officielle. La défense qui leur est faite de communiquer à qui que ce soit les dépèches qui leur sont adressées par le gouvernement et d'en jamais laisser prendre copie ou extrait étant absolue, le gouvernement est en droit de les rendre responsables de tout article de journal ou de revue qui paraitrait avoir été rédigé d'après leur correspondance privée sur des sujets politiques ou commerciaux. (3j La publicité de
(1) Ordonnance du 18 août 1833, art. 2, 3 et 4. (F.) — FormuUire des ehancellerieif t. i, p. 14.
(3) FormuUire des chancelleries, 1. 1, p. 15.
(3) Arrêté du Directoire du 36 vendémiaire an vu (17 octobre 1798). (F.)
pareilles communications aurait non seulement pour effet de mettre à découvert le caractère personnel d'un agent, de nuire au but de sa mission et d'entraver les ordres qu'il pourrait avoir reçus, mais elle pourrait encore avoir le grave inconvénient de porter atteinte à la dignité du représentant officiel du pays, en éloignant de lui cette considération qu'on n'accorde jamais qu'à la discrétion et à la prudence. Les agents doivent donc s'abstenir, dans les correspondances particulières qu'ils entretiennent avec leurs amis et leurs familles, de parler des affaires et des événements politiques au milieu desquels ils vivent, dont ils ne doivent aborder l'appréciation ou le récit qu'avec le gouvernement dont ils tiennent leurs pouvoirs. (1) On conçoit, à plus forte raison, qu'il soit interdit aux consuls, sous peine de révocation, de publier eux-mêmes directement, sous quelque prétexte que ce soit, les informations qu'ils sont chargés de prendre sur nos intérêts politiques et commerciaux. (2) Toute communication de cette nature (nous ne nous arrêterons même pas à la supposition d'une de ces communications coupables prévues par les lois pénales) (3) serait, en effet, une infidélité punissable au même degré que le serait l'acte d'un agent qui, en quittant son poste, emporterait avec lui, sinon ses archives, du moins une partie des pièces officielles qu'elles contiennent. (4) Si, par pure tolérance et par dérogation tacite à cette dernière défense, qui est absolue, on admet qu'un agent conserve par devers lui copie de sa correspondance, ce n'est qu'à la condition et après l'engagement officiel par écrit de n'en rien publier ni laisser publier sans l'autorisation préalable du gouvernement. (5)
(1) Circulaire des affaires étrangères du 5 janvier 1831.
(2) Inslruction générale du 8 août 1814. (F.)
(3) Code pénal, art. 76 et 80.
(4) Circulaire des affaires étrangères du 18 messidor an xiii (29 juin 1805).
(5) Ordonnance du 18 août 1833, art. 7. (F.) — Circulaire des affaires étrangères du 2 octobre 1833. (F.)
