CHAPITRE II De la nomination et de la direction des Consuls

6. Nomination des consuls. — Les consuls sont nommés en France par le chef de l'État; dans tous les autres États, ils sont également nommés par le souverain ou par le chef du pouvoir exécutif. Nous ne connaissons qu'une exception à cet usage général : c'est en Suède, où la nomination des consuls est précédée d'un concours à la suite duquel le collège du commerce de Stockholm propose trois candidats au choix du gouvernement ; mats le diplôme de nomination n'en est paS moins toujours signé par le roi, avec le contre-seing de son ministre des affaires étrangères.

7. Département ministériel duquel ils relèvent. ~ Ce mode de nomination est la conséquence nécessaire de l'état actuel des relations internationales et du caractère actuel de l'institution consulaire ; lorsque quelques esprits, envieux de toui principe d'autorité, parlent de rendre le choix des consuls aux corps de nation à l'étranger, on peut, à juste titre, les considérer comme plus rétrogrades que novateurs. Nous ne nous arrêterons pas à réfuter un système ' qui a disparu devant les progrès de plusieurs siècles et qui serait, d'ailleurs, en général, naturellement impraticable.

Les consulats français, placés dans les attributions exclusives du ministère de la marine par l'ordonnance de 1681, en furent détachés en 1761. Les agents durent alors rendre compte au ministre des affaires étrangères de tout ce qui concernait leurs fonctions et recevoir par son canal les ordres et instructions dont ils pouvaient avoir besoin (1) ; ils conservèrent cependant une correspondance directe avec le dépar-

(1) Circulaire des affaires étrangères du 16 octobre 1761.

GUIDI DIS OOmULATS.

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tement de la marine pour ce qui touchait au service de la flotte. Mais, alors, les fonctions des consuls dans leurs rapports avec la marine mtlitaire avaieat une tout autre importance que celle qui résulte de leurs attributions actuelles.

En eff«t, les agents de ta carrière consulaire n'étaient pas seulement administrateurs de la marine et commissaires des classes «a payjB étran^rs, ils pourvoyaient encore directe^ ment à tous les besoins de la flotte en hommes, en vivres at en muaitlons. Aussi, leur correspondance officielle cessa^ t^le bieniôt d'être divisée, et, dès 1766, leur aervice fatal de MMveau rattaché exclusivement aux attributions du départemeatde la marine. (1)

•Oe fut la Convention nationale qui, par TorganisatioB donaée, en 1793, au ministère de la marine, retira définitivement tes consulats de ce département pour les réunir aux affaires étrangères. (2)

Depuis cette époque, les consulats n'ont plus cessé de faire partie de ce dernier département. A diverses reprises cependant, on a essayé de critiquer ce système d'attribution et de montrer qu'il serait plus conforme aux intérêts du service que les consulats relevassent, soit du ministère de la marine comme autrefois, soit de celui du commerce.

Lors de la création du ministère des manufactures et du commerce, en 1811, on proposa de comprendre les consulats dans les attributions de ce nouveau département ministériel; mais l'étude approfondie de cette question en fit bientôt abandonner l'idée.

En 1814, ce fut le département de la marine qui réclama les consulats, mais sans plus de succès que de fondement. Enfin, en 1828, lors du rétablissement du ministère du commerce, la question fut de nouveau soulevée et, comme toujours, résolue négativement.

Dans des temps plus rapprochés de nous, on a cru pouvoir

(1) Circulaire de la marine du 8 avril 1766.

(2) Décret du 14 février 1793.

NOMINATION n DinCTION ME0 CONSULS 19

l'agiter une detrûirt fois. Hàtotts-fun» de dire qftte, oettefete encore, le système actuel a prévalu comme éftasit le seul logique et le seul rationnel .

Des avis si contradictoires s'expliquent tous également bien, nous le reconnaissons, par la diversité des fonctions •consulaires ; il suffit, en effet, pour soutenir Tun ou Tautre, -de ne considérer ces fonctions que sous un seul point de vue ; mais si, au contraire, on les considère dans leur ensemble et si on envisage le caractère et les attributions multiples des <ïonsuls, la question ne saurait être résolue ({u'en faveur du ministère des affaires étrangères.

Les consuls ayant à exercer par délégation toute Tautorité <}ue le gouvernement peut avoir sur les nationaux qui rési- -dent en pays étranger, leurs fonctions doivent forcément se rattacher à presque toutes les branches de l'administration publique française, et, en raison de ces fonctions si diverses, ils se trouvent, par le fait, en rapport avec nos divers départements ministériels.

Ainsi, les consuls remplissent les fonctions d'officiers de Tétat civil ; arbitres naturels des différends qui s'élèvent entre leurs nationaux, ils rendent, en outre, des jugements en matière civile et commerciale ; ils pourraient même en certains pays, d'après nos traités avec le gouvernement territorial, juger leurs nationaux au criminel, etc.: sous ce rapport, les consulats pourraient relever du ministère de la justice.

Les consuls constatent aussi à Fétranger, par l'immatriculation dans leurs chancelleries, la nationalité et le domicile <le leurs nationaux ; ils délivrent des passeports à ceux qui doivent rentrer en France, visent ceux des étrangers que leurs affaires appellent dans notre pays, ou refusent ces passeports à ceux que la police a expulsés du territoire et dont la liste leur a été notifiée ; ils concourent à l'exécution de nos lois militaires, veillent à l'application de nos lois de douane, signalent les contraventions de ces mêmes lois dont ils peuvent avoir connaissance ; ils tiennent la main à Texécution réciproque des conventions postales et sont même agents de

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Tadministration des postes dans plusieurs résidences, etc.r BOUS ce second rapport, cesserait du ministère de Tintérieur ou de celui des finances que les consulats devraient dépendre* D'un autre côté, les consuls veillent à Texécution des règlements de police de la navigation marchande, administrent en temps de guerre les prises maritimes, dirigent les sauvetages, poursuivent l'extradition des marins déserteurs, assistent à la conclusion des marchés nécessaires aux approvisionnements des bâtiments de l'Etat ; dans certains cas exceptionnels, ils pourvoient même seuls à leurs besoins : . sous ce troisième rapport, les consuls devraient dépendre du . ministère de la marine.

Enfin, les consuls sont chargés de communiquer au gou- • vernement tous les renseignements qu'ils peuvent recueillir, sur le commerce et la navigation du pays qu'ils habitent, . tant avec la France qu'avec les autres Etats, et de protéger les opérations de nos négociants et de nos navigateurs : sous ce quatrième rapport, les consuls devraient appartenir au. ministère du commerce.

Mais, dans cette manière d'argumenter, on oublie généralement que les consuls ont aussi des fonctions qui se rattachent au service spécial des affaires étrangères, et que cea fonctions, de beaucoup plus délicates et plus nombreuses que toutes les autres, n'admettent point d'intermédiaire entre le ministre sous la direction et la responsabilité duquel elles s'exercent et les agents qui les remplissent. On oublie surtout que leurs fonctions, môme les plus spéciales, ne peuvent s'exercer à l'étranger que sous la protection des traités ou des principes du droit des gens, et qu'il n'appartient qu'au département des affaires étrangères de revendiquer cette protection et d'en déterminer comme aussi d'en faire respecter les limites.

Il est encore une considération qu'il ne faut pas perdre de vue : c'est qu'il est difficile qu'un gouvernement puisse entretenir à l'étranger deux espèces d'agents, les uns sous le titre d'ambassadeurs et de ministres, les autres sous celui de

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consuls, relevant de deux ministères difîérents, n'ayant pas d'instructions communes et exposés parfois à en recevoir de contradictoires. Il en résulterait infailliblement des conflits, qui non seulement compromettraient le service consulaire que la nature des choses subordonne au service diploma* tique, mais pourraient même affecter Tefficacité et la dignité de la puissance française à l'étranger.

Ces considérations ne s'appliquent pas seulement à la France ; chez la plupart des nations étrangères, les consuls appartiennent également au ministère des relations extérieures : il en est ainsi en Angleterre, en Hollande, eiî Belgique, en Russie, en Allemagne, en Espagne, en Portugal, en Italie, etc.; à peine peut-on citer, comme en dehors de cet iisage général, l'Autriche, où les consuls dépendent du ministère du commerce ; les Etats-Unis, où ils reçoivent simultanément leurs instructions du Secrétaire d'Etat et du Chef de la Trésorerie, et quelques autres puissances qui sont loin d'accorder à leurs consuls des attributions aussi éten-» dues que celles qui sont données aux agents français du même ordre.

8. De la correspondance directe ayec les autres départements sninistériels. — Mais si les consuls doivent à tous égards relever seulement du ministère des affaires étrangères, est-il utile qu'ils puissent au moins correspondre directement avec les autres ministères, ou toute leur correspondance doit-elle ce faire par l'intermédiaire du département des affaires étrangères? Il est surtout deux départements que cette importante question intéresse plus particulièrement, ceux du commerce et de la marine.

S'il est une vérité démontrée par les guerres et les relations internationales depuis un siècle, c'est qu'il n'est pas un traité commercial, une relation touchant aux intérêts du négoce, qui ne se complique d'une question politique, c'està-dire d'un intérêt touchant à la dignité, à l'existence et à la prospérité de la nation entière. Si les consuls sont chargés de protéger et de surveiller les relations et les besoins du

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ewiOMrce, ils ne peuvent dono intervenir sans en mème^ temps se préoccuper de Tintérèt politique, de Tintérèt gêné* rai et permanent de leur pays ; or, il y a entre ces deux facea de toute question internationale une telle affinité qu'elles ne peuvent être envisagées et traitées séparément, et il faut nécessairement que la correspondance et les instructions auxquelles elles donnent lieu émanent d'une direction uni«^ que, qui doit être celle dont relève Tagent chargé de la conduite des relations politiques. Sous ce rapport encore, la correspondance commerciale, la correspondance essentielle des consuls, appartient évidemment au département des affaires étrangères, et ce principe, admis en France, Test aussi ches la plupart des nations étrangères.

En effet, en Angleterre, les consuls correspondent exclusi** vement avec le Foreign^Officef sauf pour quelques objets spéciaux relatifs à la navigation et sur lesquels ils reçoivent les instructions directes des lords de TAmirauté ou du Board of tr&de. La question a été longuement discutée et affirmativement résolue en 1835, lors de Tenquète parlementaire qui avait été surtout provoquée par un membre de la Chambre des communes, qui proposait de transférer du ministère des affaires étrangères (Foreign^Office) au bureau du commerce (Board of tradej la nomination et la surveillance des consuls ; il fut procédé à cette enquête avec tout le soin et l'impartialité que savent apporter les Anglais à la discussion des questions d'intérêt public, et, après avoir reconnu qu'on ne pou» vait sans de graves inconvénients enlever aux affaires étran* gères la direction exclusive du corps consulaire, le rapport ajoutait :

« Le comité propose, de plus, que des instructions soient envoyées aux consuls, à l'effet de leur prescrire de trans«mettre au Foreign-Officê, au moins tous les six mois, les meilleurs renseignements qu'ils pourront recueillir sur Tagri» culture, le commerce, l'industrie, la population, les institutions, les travaux publics et tout autre objet susceptible d'in^ téresaer notre commerce. Ces rapports seraient ensuit»