III. — Les idées centralisatrices de la Révolution

La Révolution n’a pas tendu à «méthodiser l'anarchie, mais plutôt à accroître la puissance et les droits de l’autorité publique ». Elle semble avoir adopté les idées des physiocrates qui, partisans de la liberté économique, voulaient un pouvoir fort pour réaliser leur système : la législation révolutionnaire n’est point libérale c'est bien plutôt une législation d'Etat. Nous examinerons les diverses manifestations de cet état d'esprit, qui doit influer directement sur la dépendance ou l'indépendance des juridictions administratives (1).

Dès l’origine du mouvement révolutionnaire, l'idée de l'intérêt général apparaît. La proclamation des 4-11 août s'exprime ainsi (art. 10) : « Une constitution nationale et la liberté publique étant plus avantageuses aux provinces que les privilèges dont quelques-unes jouissaient et dont le sacrifice est nécessaire à l’union intime de toutes les parties de l'empire, il est décidé que tous les privilèges particuliers des provinces, principautés.… soit pécuniaires, soit de toute autre nature, sont abolis sans retour et demeureront confondus dans le droit commun de tous les Français » (2). Quand la question

(1) Cf. TOCQUEVILLE, p. 29. — LAFERRIÈRE, I, p. 185. — Mirabeau le père n'a confiance que dans l’action du pouvoir central pour réaliser les réformes qu'il préconise, et les opinions de son fils — en dépit de son attitude lors de la discussion de l’organisation départementale — se rapprochent des siennes (v.le passage d’une lettre de Mirabeau, ap. TOGQUEVILLE, p. 11). — De même Quesnay est très opposé aux assemblées délibérantes : « Le système des contre-forces dans un gouvernement est une idée funeste. »

(2) La notion de l'intérêt général apparaît plus clairement encore dans le projet de décret que le due d'Aiguillon proposait au 4 août :

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de la division du royaume se pose, on voit bien quelques membres de l'Assemblée (Pison du Galland, du Dauphiné — Bengy-Puyvallée, du Berry) demander qu’ & au lieu de découper la France comme un morceau de drap en 8{ pièces, pour en faire 81 départements' », on maintienne les anciennes généralités : Mirabeau prend également la défense des anciennes divisions provinciales et, quand certains députés, poussant plus loin l'idée de centralisation, proposent de désigner les départements par de simples numéros, il s'oppose violemment à ce projet (1). Mais les idées décentralisatrices ne sont point celles de la majorité. Voici par exemple ce que dit l'instruction du 8 janvier 1790 : &« L'Etat est un, les départements ne sont que des sections du même tout : une administration uniforme doit donc les embrasser tous dans un régime commun » (2). Tous les efforts de l’Assemblée, suppression des provinces, division uuiforme du royaume, tendent donc à réaliser l'unité politique et administrative : c'est ce que Merlin exprimait parfaitement le 24 mai 1790 quand il disait : « L'intérêt de la nation est certainement d’être une, et par conséquent de multiplier, de fortifier tous les moyens propres à lui assurer celte unité, comme de détruire ou d’écarter tout ce qui serait capable de la troubler... Toutes les dispositions (que vous

« L'Assemblée... considérant que le premier et le plus sacré de ses devoirs est de faire céder les intérêts particuliers et personnels à l'intérêt gtaéral... » .

(1j Séances des 3 et 9 novembre 1789. — Cf. DE Lucay. Ass. Prov., p. 285 et Décentralisation, p.35. - Mirabeau voulait, tout en gardant les limites des provinces, subdiviser chacune d'elles de façon à former 126 départements.

(2) Cf. MavipaL. II, p 203. — Les corps administratifs ne peuvent « varier à leur gré les principes et les formes de l'administration » ; d’où Ja disposition de l’art. 5 (section III) de la loi du 22 décembre 89.

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avez prises) tendent évidemment au même but, celui d'unir toutes les parties de l'empire par un lien commun, de rassembler comme en un foyer toutes leurs forces et de donner à tous leurs mouvements un seul et unique point central. » En un mot, J’Assemblée parait avoir sans cesse présente à l'esprit cette parole de Lafayette à Latour-Maubourg : «Surtout ne faites pas des provinces qui puissent devenir des républiques » (1).

Examinons maintenant comment les Constituants appliquèrent ces principes aux autorités administratives. — La Révolution ne reconnaît qu'une personnalité, celle de l'Etat: devant cette personnalité supérieure disparaissent toutes les autres ; le département, en particulier, n’a à cette époque aucune existence propre : ce n’est pas un centre d'administration autonome, mais l’une des 80 parcelles formées du morcellement des provinces (2). Il n'existe que relativement à l'Etat : les impôts qu'il perçoit sont presque exclusivement des impôts d'Etat, il n’a point de propriétés dont il puisse tirer des ressources, pas d'établissements publics, et ce sont les recettes

(1) Ap. MoNNET, op. cil., p. 153. — Le discours de Merlin fut prononcé lors de la discussion sur le Tribunal de cassation. — Comp. ce que disait Thouret, à propos du titre I[ de la Constitution de 1791 : « La multiplicité des départements est la plus sûre garantie de leur subordination et le plus fort obstacle aux entreprises fédératives. » — l'arget prônait aussi les 80 parcelles qui permettent aux administrés d'entrer en communication rapide avec l'autorité administrative.

(2) La Révolution ne reconnaîtra pas non plus la personnalité des établissements ecclésiastiques, des corporations laïques, des hôpitaux, même des communes. A partir de l'an VIII, il faudra refaire ce qui a été détruit. — Cf. BERTHÉLEMY. Droit adm. (4 éd.), p. 28, note 2. — Pour la question de la centralisation, v. Aucoc. Controverses sur la décentr., p.28, qui résume ainsi l'œuvre de la Constituante : «Centralisation politique, décentralisation administrative. » Cette formule ne nous semble parfaitement juste qu’en ce qui touche les communes.

de l'Etat qui servent à payer les travaux qu’il exécute. Sur ce point, toutefois, il y a une exception : l’instruction du 17 avril 1791 sur le service des ponts et chaussées met à la charge du département une partie des dépenses occasionnées par les travaux de routes, mais on ne lui reconnait, point pour cela le droit de faire surveiller ces travaux par des agents qui lui soient propres: la direction en est dévolue aux seuls agents de l'Etat (1). Il faut ajouter que l’approbalion de l'autorité supérieure est nécessaire pour toute délibération des assemblées de départements sur les objets intéressant l’adminisiration générale du royaume ou sur des entreprises nouvelles ou des travaux extraordinaires (loi du 22 décembre, Séet: Lb'art#y" (à). s

Mais, si le département, en tant que pouvoir local, voit ses attributions limitées, son rôle devient d’une importance toute spéciale quand il s’agit de surveiller les adimninistrations inférieures. « Un des points essentiels de la Constitution, dit l'instruction du 8 janvier 1790, est l'entière et absolue subordination des administrations et des directoires de district aux administrations et aux directoires de départements... Sans l’observation exacte et rigoureuse de cette subordination, l'administration cesserait d’être régulière et uniforme dans chaque dépar-

(1) Les départements ne pouvaient établir ni répartir aucun impôt au-delà des sommes fixées par le Corps législatif, ni faire aucun emprunt sans autorisation du même pouvoir. Barnave avait en vain demandé pius d'initiative sur ce point pour les départements. On mit seulement à leur disposition des sous additionnels aux contributions foncière et mobilière : 4 sous pour livre au maximum. — Comp. ci-dessus, Ch. II, $ 1°.

(2) Cette approbation n’est plus nécessaire pour l'expédition des affaires particulières et tout ce qui s'exécute en vertu de délibérations déjà approuvées. — Cf. Instruction du 8 janvier 1790 (MAviDaL, loc. cit.)