ARE

tement; les efforts des différentes parties pourraient bientôt ne plus concourir au plus grand bien de lout ; les districts, au lieu d’être des sections d’une administration commune, deviendraient des administrations en chef, indépendantes et rivales, et l'autorité administrative dans le département n’appartiendrait plus au corps supérieur à qui la Constitution la confère pour tout le département » -- En résumé, «le principe constitutionnel sur la distribution des pouvoirs administratifs est que l'autorité descende du Roi aux administrateurs du département, de celle-ci aux administrations du district, et de ces dernières aux municipalités. » — L'Assemblée ne pouvait exprimer plus nettement sa conception de la hiérarchie et de la centralisation ; entre le roi «chef suprême de l'administration générale » d’une part, les districts et les municipalités d'autre part, se trouve « l'autorité interposée » du département, intermédiaire nécessaire du pouvoir central; toutes les parties de l'empire, comme le disait Merlin, sont donc unies par un lien commun, toutes leurs forces concentrées en un même foyer (1).

Ainsi nous croyons pouvoir affirmer qu'au moment où la Constituante élabore les grandes lois sur l’organisation départementale et communale, elle est guidée par des idées centralisatrices (2). Mais, comme le mon-

(1) La Constitution de 1791 dira de même (titre II, ch. IV, sect. II, art 1): (Il y a dans chaque département une administration supérieure et dans chaque district une administration subordonnée. » Auparavant, la loi du 22 décembre 1789 (sect. III, art. 3) avait dit : « Les administrations de district ne participeront à toutes ces fonctions (d'administration générale) que sous l'autorité interposée des administrations de département. »

(2) On peut citer encore, à l'appui de notre thèse, l’art. 2 (titre IL, ch. IV, sect, Il) de la Constitution de 1791: «Les administrateurs n’ont aucun caractère de représentation. Ils sont des agents élus à temps

trera la suite de ce travail, en déléguant aux municipalités élues directement par le peuple des fonctions d’administration générale, en ne reconnaissant aux procureurs-syndics aucun pouvoir eflectif, bref, en limitant imprudemment l’action de l'autorité exécutive, elle travaille à ruiner l'édifice qu'elle vient d'élever : partie de la centralisation, elle arrive à décentraliser (1).

IV. — Les projets relatifs à la juridiction administrative : le projet de Thouret.

Le pouvoir judiciaire étant exclusivement compétent pour trancher les litiges intéressant la liberté civile, le pouvoir administratif seul compétent pour trancher ceux qui intéressent la liberté politique, comment la Constituante va-t-elle organiser la juridiction administrative? Nous nous occuperons d’abord de ce que l’on appelle aujourd'hui le contentieux des actes de gestion.

A la séance du 22 décembre 1789, Thouret vient, au nom du Comité de Constitulion, déposer un projet sur l’organisation judiciaire, dont le titre XV est consacré aux juges en malière d'administration et d’impôt (2). Il déclare tout d'abord que le Comité s’est efforcé de

par le peuple, pour exercer sous la surveillance et l’autorité du Roi, les fonctions administratives. » — RŒDERER (séance du 10 août 1791) s'était opposé à cette rédaction : « Tout citoyen élu, disait-il, est représentant de celui qui l’a élu. » (Œuvres, VI, p. 557 sqque.)

(1) THourET, dans son rapport, annonce le mal sans s’en douter quand il parle « du petit état municipal composé du territoire entier de la commune ». (Bucxez. II, p. 430.) — Comp. Note II.

(2) Le rapport de Thouret se trouve dans MavipaL, t. X, p. 718, son projet est imprimé à la page 733 sqque du même tome. — On sait que l’une des questions posées par l’Assemblée au Comité était la suivante : « Les tribunaux ordinaires seront-ils compétents pour toutes sortes de matières ou établira-t-on quelques tribunaux d’exception ? »

rendre à la justice ordinaire tout ce qu’on en a détaché en faveur des tribunaux d'exception, puis il ajoute : « Telle est la complication des affaires d’un grand royaume, telle est leur immense variété que les juges de paix, les tribunaux de district, les tribunaux de département et les cours supérieures ne pourraient sans de graves inconvénients juger certaines discussions d’une nature particulière. Le Comité proposera donc de donner aux municipalités le jugement de diverses matières de police, de conserver les juridictions sur lies objets de commerce, partout où elles seront nécessaires et utiles; enfin, d'établir dans chaque département un tribunal d'administration qui jugera d’après des lois précises et des formes déterminées les affaires contentieuses qui peuvent s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l'administration. » On applique à ce tribunal les mêmes principes d'organisation qu'à un tribunal ordinaire: les électeurs qui nomment déjà les administrateurs de département éliront, au scrutin individuel, les cinq juges du tribunal d'administration (art. 2 du projet).

En matière de contributions directes, les contribuables se pourvoient (« par voie d'administration » dit le projet) d’abord au directoire de district, qui tàchera de concilier l'affaire ; si la conciliation échoue, l'affaire sera portée au tribunal d'administration, qui décidera en dernier ressort. Les entrepreneurs de travaux publics, pour les difficultés s’élevant soit dans l’interprétalion, soit dans l'exécution des clauses de leurs marchés, iront en conciliation devant le directoire du département; si l'affaire n'est pas conciliée, elle sera portée devant le tribunal d'administration La procédure est la même pour les contestations entre l’administration et les particuliers pour indemnités à raison de terrains pris où fouillés. Les particuliers qui se plai-

CARS pe

gnent du fait personnel de l'entrepreneur, et non de l'administration, iront devant la municipalité du lieu où le dommage a été commis; si la conciliation échoue, le tribunal d’adminislration devient compétent (1). L'article 4 du projet contient une disposition qui paraît étrange ::« Tant que les impôts indirects subsisteront, dit-il, les actions pour fraudes commises à la perception de ces droits seront portées en première instance au tribunal d'administration, en appel à la Cour supérieure de justice. » (2) On ne comprend guère pourquoi l'administration, Compélente en premier ressort, se trouve dessaisie en appel. — En matière de voirie, le départ de compétence est plus rationnel : l’administration en apparlient aux corps administratifs, la police de la conservation au tribunal d’administration pour les grandes routes, au tribunal de district pour les chemins vicinaux. Les dispositions concernant les eaux et forêts sont à peu près identiques (3).

Ce premier projet, dont bien des dispositions étaient sujettes à caution, fut remanié en partie; on diminua de 5 à 3 le nombre des juges du tribunal et on fit dis-

(1) Pour toute contestation touchant l'interprétation des marchés de travaux et les indemnités de terrains pris, pour toute réciamation contre les entrepreneurs, le tribunal est compétent en dernier ressort (après avis du directoire ou de la municipalité) (art. 9).

(2) Un bureau de cinq membres serait formé, dans chaque cour, pour juger ces appels. D'après le titre II art. 4 du projet, ces cours supérieures de justice établies « dans les villes dont la situation sera jugée la plus convenable » auraient pour ressort le territoire de trois ou quatre départements.

(3) Le projet (art. 5) prévoit la conservation des tribunaux existants pour les traites. — L'attribution de compétence au tribunal d'administration en matière de « police de conservation » des grande routes est particulièrement intéressante : on y trouve l’origine de la compétence administrative en matière de contravention de grande voirie. — V. ci-dessous, tit. II, ch. I, K EI.

paraître de l’article 4 le paragraphe œui donnait compétence en appel à la Cour supérieure de justice en matière de contributions directes ; le tribunal d’administration jugea en premier et dernier ressort.

Cette analyse du projet de Thouret montre de quelle façon les Constituantis entendaient appliquer leurs principes : le pouvoir judiciaire étant incompétent, la nation élira ses juges administratifs comme elle élit ses magistrats, les formes seront fixées par la loi, la procédure sera simple, les frais nuls ou très réduits. Mais — il estimportant de le noter — si le tribunal d’administration juge en dernier ressort, il n’est pas le seul juge : les directoires de département, de district, les municipalités font office de conciliateurs, et le tribunal ne prononce, sauf exception, que quand les autorités inférieures ont échoué. Remarquons encore que l'on ne distingue pas, dans le projet remanié, les impôts directs des indirects ; le contentieux en est uniformément confié aux tribunaux administratifs, avec cette seule différence qu’en matière d'impôt indirect, le tribunal juge en premier et dernier ressort sans conciliation.

Si le projet de Thouret avait été adopté, l’organisation de la juridiction administrative en 1789 aurait, par certains côtés, rappelé notre organisation actuelle ; mais 11 y avait, dans ce projet, certaines dispositions qui ne pouvaient être admises des membres de l’Assemblée.