II. — Travaux publics et Voirie

Le directoire de district peut ne jouer que le rôle de conciliateur, et le directoire de département, si la conciliation échoue, juger en premier et dernier ressort: c’est le cas pour les difficultés qui s'élèvent entre l'administration et les entrepreneurs de travaux publics sur l'interprétation ou l'exécution des clauses de leurs marchés (2). Ces règles s'appliquent également aux « demandes et contestations sur le règlement des indemnités dues aux particuliers, à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux ou autres ouvrages publics ». (7-11 septembre, art 3 et 4). Cette dernière disposition est particulièrement importante car la Révolution, comme l'Ancien Régime, entend par Cterrains pris ou fouillés » non seulement

() M. JÈze avoue qu'il ne trouve pas d'explication dans les travaux préparatoires. Comp. LAFERRIÈRE. I, p.691-2. — Cette compétence du pouvoir judiciaire est confirmée par une série de lois postérieures : 5 ventôse an VII (art. 88) pour les contributions indirectes proprement dites (appelées autrefois droits réunis), 22 frimaire an VIII (art, 65) enregistrement ; 2 vendémiaire an VIII (art. 3) octrois. — Auparavant, la loi des 26-29 août 1790 (titre IV, art. 3) avait attribué à l'autorité judiciaire le contentieux des taxes postales.

(2) Mais, quand la conciliation a échoué, le directoire du département ne peut juger qu'après avoir pris l'avis motivé du directoire de district.

ceux qui sont soumis à la servitude d'occupation temporaire, mais encore les terrains expropriés (1). Aussi l'administration ne juge-t-elle point seule en ces sortes d'affaires : les Constituants se souviennent en effet des plaintes que soulevaient autrefois les dépossessions arbitraires de l’intendant, juge unique en matière d’expropriation, et veulent donner à cette propriété, que la Constitution de 1791 déclare « inviolable et sacrée » (2), des garanties nouvelles. Le directoire de département prononcera en dernier ressort, mais « conformément à l'estimation qui en sera faite par le juge de paix et ses assesseurs ». C’est là une innovation d’une grande importance. Des magistrats, indépendants de l’administration, évaluent le dommage causé, la réparation due, lorsque l'intérêt public « exigera le sacrifice » d’une propriété, et le département ne pourra discuter cette estimation. À cela, la Déclaration des droits ajoute que l'indemnité sera préalable.

Mais, ces garanties nouvelles données au droit de propriété, il semble que l'Assemblée n'ait point eu à cœur de les faire respecter Dans les décrets portant concession de travaux publies, nous trouvons — comme autrefois dans les lettres patentes adressées aux intendants (3) — un article réservant la compétence des directoires de département. Ainsi le décret des 4-12 juin 1791, relatif au canal de Givors, dispose (art. 2) :

(1) Nous n'avons, en parcourant les registres des délibérations du directoire de département de Seine-et-Oise, rencontré que très rarement le terme « expropriation »

(2) Déclaration des droits du 20 août 1789 et 3 septembre 91 (art. 17). — Ibid. Constitution de l’an III (art. 358). Mais cette Constitution ne répète point le mot « préalable » contenu dans la déclaration de

(3) V. Introduction. — Cf. LAFERRIÈRE. I, p. 173.

/ si

« Les difficultés, s’il en survient, seront portées d'abord au directoire du district et terminées définitivement par celui du département »: aucune intervention du pouvoir judiciaire n’est prévue (1). Celte méconnaissance de la loi des 7-11 septembre est encore plus manifeste dans la loi des 8-10 juillet 1791 concernant les travaux militaires, qui dispose: « Dans le cas où le propriétaire se refuserait de céder sa propriété, les directoires des corps administratifs seront consultés et chargés de l'estimation... » (titre IV, art. 7). Bien plus, un rapport de Poncin, fait à l’Assemblée le 21 mai 1791 (relatif au canal de Givors dont nous avons parlé), montre que c’est en connaissance de cause qu'on restreint ainsi les attributions du pouvoir judiciaire (2). On n’a pas voulu, dit le rapport, que les directoires fussent, en quelque sorte, juges et parties, et voilà pourquoi le décret du 7 septembre les a obligés « d’homologuer une estimation à laquelle ils n'avaient aucune part ». Mais cela ne s'applique qu'aux travaux faits aux frais du département ou du Trésor public; quand il s’agit de travaux faits par des compagnies, cette esti mation judiciaire n’a pas de raison d’être. L’estimation du juge de paix, « qu'un intérêt particulier peut conduire » ou « qui pourrait ne pas avoir les compétences requises », n'offre aucune garantie. Ainsi, poussée par

(1) Même disposition dans les décrets du 9 novembre 1790, 21 mai 1791 (vallée de l'Arc). Pourtant un décret du 16 novembre 1790, tout en donnant au directoire du département d'Indre-et-Loire le droit de trancher toutes difficultés qui s'élèveraient « au sujet de la perfection du canal de la Dive », réserve la compétence des « tribunaux judiciaires naturels aux parties » pour les actions en indemnité.

(2) Pr.-verb. de l'Assemblée (coll. Baudouin, n° 657, p. 9). — Cf. Répert. du Droit adm. Vo Expropriation, p. 195 (article de M. Gar- SONNET).

(re

cette méfiance persistante à l'égard des juges ordinaires, l'Assemblée se déjuge quand elle décrète que les difficultés seront portées en première instance au directoire de district, et en appel à celui de département sans aucune intervention du juge de paix. Il ne s’agit là que d'un cas particulier, mais le principe posé était susceptible d’être indéfiniment étendu : nous verrons qu'il en fut ainsi en fait.

Une question se pose ici : les directoires donnèrentils un effet rétroactif aux lois concernant le contentieux de l'expropriation ? Si l'on se base sur plusieurs exemples puisés dans les délibérations du directoire de Seine-et-Oise, il semble qu'on puisse répondre par la négative. Voici une espèce, entre bien d’autres : un chemin a été ouvert, avant 89, en vertu d’un arrêt du Conseil; un particulier exproprié s’est adressé à l’intendant « pour avoir paiement de son envahissement », mais celui-ci a refusé. La Révolution éclate. Le particulier réclame alors au directoire de district, qui accepte le principe de l’indemnité; mais le directoire de département la refuse, étant donné que le chemin en question a été ouvert sous l’ancienne administration et que le décret sur le droit à indemnité préalable ne peut avoir d’effet rétroactif (1).

(1) Délib. 2 mars 1792 (registre 15).11 s’agit en l'espèce d’un chemin menant du château de Morangis à la route de Fontainebleau. Ce château appartenait au « sieur Foullon, de son vivant conseiller d'Etat »; c'est son gendre, l’intendant Berthier, qui refuse toute indemnité. — Dans une affaire analogue (délib. du 15 juillet 1791, registre 12), le directoire du département refuse une indemnité pour « terreins pris » et dommages causés par fouilles aux héritiers du sieur de Cossé : « Oui le procureur-syndic. Considérant qu’on ne peut donner un effet rétroactif à la loi du 20 août 1789 et qu'’ainsi les héritiers de Cossé ne peuvent prétendre à une indemnité, car la direction du chemin à été arrêtée avant cette date. » — La raison

Il y a, dans la loi de septembre, un cas où ledirectoire de district juge sans appel : c’est celui où les particuliers se plaignent de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de l’administration. L'autorité conciliatrice (la conciliation est toujours à la base de l’organisation des tribunaux révolutionnaires) réside alors dans la municipalité du lieu où les dommages ont été commis. Ainsi la Constituante ne craint point de donner, dans les litiges de cette sorte, un rôle à ces assemblées inférieures ; mais ce n’est pas là une nouveauté : auparavant, elle leur avait déjà attribué le contentieux de l'exécution des lois et règlements de police (1). — La loi réserve Île cas où les torts et dommages procèdent du fait de l'administration. Quelle est alors l'autorité compétente ? La question ne fait plus doute aujourd'hui, mais en 1790 il n’en est pas de même. M. Laferrière et M. Berthélemy sont d'avis qu'en réservant le cas où les dommages seraient dùs à la faute de l’administration, la loi entend soustraire l'Etat à la juridiction des directoires de district et des municipalités : les Constituants, qui cherchent sans cesse à sauvegarder les droits de l'administration, veulent que les recours contre J’Etat soient portés devant l’administra-

principale à laquelle semble céder le directoire est d'ordre pécuniaire : si on donnait un effet rétroactif à ces lois, dit un arrêté, «on serait tenu de faire droit à un grand nombre de pareilles demandes ». La Révolution répudie les charges que lui impose l'arbitraire de l'Ancien Régime.

(1) Loi des 16-24 août 90 (titre XI, art. 1). L'appel était porté devant les tribunaux de district (art. 6). Auparavant il était porté devant les anciens bailliages (loi des 23 mars-20 avril 90). — Les anciens pouvoirs juridictionnels des municipalités lui avaient été conservés par la loi des 28-30 décembre 1789. — Comp. loi des 19- 22 juillet 1791 (art. 46).

tion centrale, c'est-à-dire devant les ministres. Cela est d'ailleurs conforme aux principes adoptés par l'Assemblée pour les actions tendant à faire déclarer l'Etat débiteur : ce contentieux est de la compétence exclusive du gouvernement (1).

En matière de voirie, la loi établit un départ de compétence entre l’autorité administrative et l'autorité judi- Claire : {out ce qui touche l'administration de la grande voirie appartient aux corps administratifs; la police de la conservation, lant pour la grande que la petite voirie, aux juges de district (art. 6). On confirme ainsi les pouvoirs que la loi du 22 décembre 1789 (sect. II, art. 2) donnait aux administrations de département qui, sous l'autorité et l'inspection du roi, sont chargées de toutes les parties de l'administration, « notamment de celles qui sont relatives... à la conservation des propriétés publiques à celle des forêts, rivières, chemins et autres choses communes ». D'autre part, la loi des 26 juillet- 15 août 1790 avait chargé les mêmes administrations d'empêcher toute dégradation « des arbres dont la conservation intéresse le public » (art. 10) (2).

Cette séparation de l'administration et de la police, applicable aux bois et forêts, n'empêche point les corps administratifs de collaborer à la répression des contraventions : on leur reconnaît, à cet égard un pouvoir de

(1) MacareL. Eléments de jurisp. admin., Il, p. 260, soutient également la compétence des ministres. — CoRMENIN. Droit adm., I, p. 430, cite un arrêt de 1825 qui reconnaît également cette compétence. — Cf. BERTHÉLEMY (4° éd.), p. 620. V. la discussion sur ce point dans LAFERRIÈRE, I, p. 193 et les notes. — Nous reviendrons sur cette question en nous occupant de la compétence des conseils de préfecture.

(2) On sait que c’est à propos d'une question de voirie que fut rendu le décret des 7-14 octobre 1790.

surveillance. Par exemple, un particulier fait ravaler sa maison sans avoir, au préalable, obtenu l'autorisation nécessaire; la contravention est constatée par le conducteur principal des ponts et chaussées qui en avise le directoire, et c’est à la requête de ce dernier que le particulier est poursuivi devant les tribunaux judiciaires, seuls compétents pour prononcer une peine (1). — Les attributions des anciens bureaux des finances sont donc partagées, après 89, entre l'aulorité administrative et judiciaire: en matière de grande voirie, l'administration n'a point encore de pouvoir répressif.